【文章內(nèi)容簡介】 們的“城”，該怎樣“管”？現(xiàn)如今，無論大中小城市中，有關(guān)城管執(zhí)法中出現(xiàn)的問題成為新聞報(bào)道已不再是新鮮事，城管隊(duì)員不文明執(zhí)法、暴力執(zhí)法、被執(zhí)法者暴力抗法等等案例屢見不鮮。由這些案例可見，城市管理行政執(zhí)法工作中仍舊存在一系列突出矛盾問題，如城市管理執(zhí)法地位不夠明確、管理網(wǎng)絡(luò)不夠健全，管理基礎(chǔ)相對薄弱；城市管理的執(zhí)法保障體系尚不健全，規(guī)范管理和長效管理相對薄弱；政出多門，多頭管理，職能交叉等局面還沒有根本改觀；多個(gè)部門、區(qū)域間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，職責(zé)不清，職能不到位，督促檢查不力和措施不落實(shí)的情況時(shí)有發(fā)生等。如何爭取人民群眾對行政執(zhí)法工作的理解和支持，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的最佳社會效果，促進(jìn)社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展。這需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，以期使其適應(yīng)當(dāng)今社會的要求。一、城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化的概述及法律淵源城市管理行政執(zhí)法是近年來中國城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對集中行政處罰權(quán)。一般認(rèn)為其法律依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定：即“國務(wù)院授權(quán)的省，自治區(qū)，直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！?這是我國第一次以法律形式確立相對集中行政處罰權(quán)制度，為改革城市管理行政執(zhí)法體制提供了法律依據(jù)。繼1996年 10月 1日開始實(shí)施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度 后，1999年11月8日國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定 》（國發(fā)〔1999〕23號），繼續(xù)積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作；2000年9月8日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號），對加強(qiáng)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、完善試點(diǎn)的管理體制、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、促進(jìn)試點(diǎn)工作與行政管理體制改革相結(jié)合等內(nèi)容作了具體規(guī)定。在這一階段，相關(guān)試點(diǎn)城市在實(shí)踐中逐步統(tǒng)一了機(jī)構(gòu)名稱，這標(biāo)志著城市管理行政執(zhí)法已進(jìn)入規(guī)范化的起步階段。2002年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號），決定授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在本行政區(qū)域內(nèi)，有計(jì)劃、有步驟地開展相對集中處罰權(quán)工作。為了有機(jī)銜接相對集中處罰權(quán)工作和綜合執(zhí)法工作，中央編辦和國務(wù)院法制辦于2003年2月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2003〕4號），就兩項(xiàng)工作的關(guān)系和貫徹落實(shí)問題作出了詳盡的安排。其明確了開展相對集中行政處罰權(quán)的相關(guān)要求；執(zhí)法體制由多頭多層執(zhí)法向集中統(tǒng)一執(zhí)法轉(zhuǎn)變；執(zhí)法方式從突擊整治向長效管理轉(zhuǎn)變；執(zhí)法隊(duì)伍向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，執(zhí)法形象改善。這一系列關(guān)于行政管理綜合執(zhí)法文件的下發(fā)和城市管理行政執(zhí)法工作的進(jìn)一步發(fā)展，表明城管行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作已全面展開。城管執(zhí)法本質(zhì)上行使的是行政執(zhí)法權(quán)，在執(zhí)法過程中，相對集中行政處罰權(quán)的運(yùn)用克服了原來各部門分頭執(zhí)法造成的推諉、效率不高和多頭重復(fù)處罰等問題，但是，由于執(zhí)法權(quán)力相對集中，矛盾也就相應(yīng)集中，造成了城管執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人的關(guān)系緊張，大大損害了公民的利益和公權(quán)力的形象，同時(shí)也制約了城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程。二、目前城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的問題任何一項(xiàng)制度都不可能十全十美，城管行政執(zhí)法同樣也存在著一些問題，其在理論和實(shí)踐中仍存在一些盲點(diǎn)，操作層面的問題也不斷暴露。尤其是在行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，相對集中行政處罰權(quán)的行使存在多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等一系列問題，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象，管理者與被管理者的矛盾仍然比較尖銳，概括起來主要包括以下幾個(gè)方面：（一）立法滯后，執(zhí)法依據(jù)不足目前國家立法中，至今沒有一部系統(tǒng)的綜合性城市管理方面的法律，雖然城管執(zhí)法有《中華人民共和國行政處罰法》以及其他法律法規(guī)的授權(quán)，但并沒有一部法律法規(guī)專門對城管的執(zhí)法范圍予以明確規(guī)定，基本上都是“借法執(zhí)法”。城管執(zhí)法仍舊缺乏系統(tǒng)科學(xué)的法律規(guī)范，存在著合法性和合理性矛盾的問題，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法過程出現(xiàn)法律漏洞或者法律矛盾。拿筆者所在城市來講，在公園管理、綠化管理、市政設(shè)施的管理方面，即使制定了相關(guān)規(guī)章制度，因缺少相應(yīng)的法律規(guī)范性文件，規(guī)章制度的可操作性不強(qiáng)。如：公園水面禁漁、果樹的人為損壞、城市道路的挖掘等，這些的執(zhí)法工作涉及到多個(gè)部門，城管執(zhí)法很難行使處罰權(quán)，沒有確切的法律法規(guī)為其執(zhí)法行為作堅(jiān)強(qiáng)的后盾。只能在與公安機(jī)關(guān)展開聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，在上述違法行為達(dá)到一定的情節(jié)才適用《治安管理處罰法》予以處罰。而在日常的巡查管理中沒有處罰權(quán)的執(zhí)法者只能以勸導(dǎo)的形式制止違法行為，管理效果很難達(dá)到。（二）體制不健全 規(guī)范化建設(shè)緩慢權(quán)限劃分不夠規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)的行使，是為了解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉重疊的問題。但在城管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的過程中，由于部門自身利益、人員的溝通和協(xié)調(diào)等原因，在部門職責(zé)劃分上，往往從本的部門利益出發(fā)，把工作中管理難度大、無人肯管的問題借機(jī)推給城管行政執(zhí)法部門。造成原有的執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有減少，反而由于行政處罰權(quán)的界定不規(guī)范，在執(zhí)法實(shí)踐中引發(fā)職責(zé)交叉的新問題。這樣的結(jié)果容易導(dǎo)致問題的拖延和責(zé)任的推卸，既不利于執(zhí)法的公正和效率，也不符合規(guī)范化建設(shè)的要求。舉個(gè)簡單的實(shí)例——機(jī)動車與非機(jī)動車的停放問題，據(jù)了解，筆者所在城市具體職責(zé)劃分是：機(jī)動車道與非機(jī)動車道上車輛停放（含非機(jī)動車）由公安交警部門行使執(zhí)法權(quán)；人行道上非機(jī)動車停放由城管執(zhí)法部門管理；而所有路段和公共場所機(jī)動車的停放又歸公安交警部門管理。如果某個(gè)人的摩托車因違章停放被暫扣，那么這個(gè)人就得城管、交警兩頭問才能知道究竟歸誰管。這樣繁雜的職權(quán)分工和職責(zé)劃分，不僅讓群眾感到“辦事難”，也嚴(yán)重?fù)p害到執(zhí)法部門的公信力。協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順暢城管執(zhí)法，實(shí)際上執(zhí)行的是其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，之前的所有行政管理職能都還分屬于相關(guān)行政職能機(jī)關(guān)，在部門本位與部門利益作用下，但現(xiàn)在他們不得不讓渡手中的執(zhí)法權(quán)力，難免有些失落?？陀^上使得相對集中后的行政處罰權(quán)和其他行政管理權(quán)的協(xié)調(diào)問題顯得更加突出，另外，行政綜合執(zhí)法部門與行政管理相關(guān)部門對法律、法規(guī)理解上的差異，也影響了執(zhí)法配合工作的開展。管理體制不夠健全現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章的專業(yè)性都很強(qiáng)，很多地方的城管沒有上級主管部門，使得相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門業(yè)務(wù)交流、信息提供等方面存在諸多歧義。由于沒有歸口的主管部門，又沒有統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，導(dǎo)致各地城管執(zhí)法隊(duì)伍的管理體制、人員身份、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、著裝標(biāo)識等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，直接影響了隊(duì)伍形象，執(zhí)法人員身份、執(zhí)法人員人身保障等問題難以從根本上得到解決，執(zhí)法隊(duì)員歸屬感的缺乏，造成城管執(zhí)法積極性的減弱，導(dǎo)致城管執(zhí)法隊(duì)伍不能“栓心留人”，人才流失的現(xiàn)象也比較普遍，這嚴(yán)重影響了城管的隊(duì)伍穩(wěn)定和綜合素質(zhì)的提高，規(guī)范化建設(shè)更是舉步維艱。監(jiān)督體制不夠完善城管行政執(zhí)法工作所涉職責(zé)范圍廣，包括市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、市政、工商行政執(zhí)法、公安交通行政執(zhí)法等多項(xiàng)職權(quán)，幾乎涵蓋了城市群眾生活的方方面面，其執(zhí)法行為的一舉一動，都關(guān)系到群眾的切身利益。由于目前城管執(zhí)法缺少程序性的制約，導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用，選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象隨處可見，同樣的事件罰款的數(shù)目、方式都有可能不同。雖然國家先后出臺了一批關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)，但是現(xiàn)行的城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域仍缺乏可行的操作規(guī)程，法律責(zé)任的規(guī)定不明確，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制又不完善。嚴(yán)重阻礙了規(guī)范化建設(shè)的腳步。（三）執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的缺乏以及執(zhí)法理念的缺失由于城管執(zhí)法隊(duì)伍起步較晚，城管執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力、執(zhí)法手段、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)同其他執(zhí)法部門相比還不夠成熟，一定程度上影響了城管執(zhí)法隊(duì)員正規(guī)執(zhí)法的規(guī)范性。以人為本、文明執(zhí)法理念在城管執(zhí)法中還沒有真正形成。事實(shí)上，自相對集中處罰權(quán)的出臺到城市管理行政執(zhí)法部門的設(shè)立，城管執(zhí)法一直“重管理，輕服務(wù)”，因城管執(zhí)法執(zhí)法工作大多涉及社會的弱勢群體，其中折射著社會諸多深層次矛盾與問題，執(zhí)法對象的艱難處境極易博得市民的同情和諒解，因此導(dǎo)致了管理部門備受指責(zé)，執(zhí)法過程中的違法事件時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法環(huán)境陷入艱難。三、規(guī)范化建設(shè)存在問題的解決對策實(shí)踐證明，城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是必要的，解決以上存在的諸多問題，必須要有對城市管理目標(biāo)清醒的認(rèn)識，行政執(zhí)法隊(duì)伍要有“依法行政，執(zhí)法為民”的執(zhí)法理念，以務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的精神，扎實(shí)推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。那么應(yīng)該如何解決以上問題，筆者認(rèn)為可考慮從以下方面入手：（一）建立和完善城管行政執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)立法機(jī)關(guān)應(yīng)該以法律形式確立城市管理行政執(zhí)法的體制，從而進(jìn)一步明確城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責(zé)任。通過國家立法將原各部門的行政處罰職能劃轉(zhuǎn)給地方各城市管理行政執(zhí)法部門行使，在與其他部門協(xié)調(diào)的過程中能有足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性。現(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章種類繁多，出現(xiàn)了不少法律漏洞與矛盾，使得法律規(guī)范相違背、競合。這不但損害了國家法制的權(quán)威，給執(zhí)法守法工作帶來了混亂，而且影響了行政執(zhí)法的效率。所以必須對現(xiàn)行的法律依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)的完善，為城管執(zhí)法工作提供合法依據(jù)。（二）加大體制改革力度，推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)科學(xué)劃定城管行政執(zhí)法的權(quán)限范圍城管執(zhí)法權(quán)限的的調(diào)整應(yīng)遵循科學(xué)、效能、統(tǒng)一的原則，避免職責(zé)的交叉重合。此外，在職能配制上，應(yīng)當(dāng)注意綜合行使的職能應(yīng)具有相關(guān)性，即在管理客體或?qū)ο笊匣緦儆谕活惢蛲活I(lǐng)域，其行為目的、活動規(guī)律具有多數(shù)的共同點(diǎn)，以便節(jié)約執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制相對集中行政處罰權(quán)的行駛不是執(zhí)法隊(duì)伍簡單的合并，而是行政執(zhí)法隊(duì)伍整合、優(yōu)化的過程。在實(shí)際城管執(zhí)法過程中，與其他部門積極配合，整合資源，形成執(zhí)法合力是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的有力保障。加緊管理體制改革由于城管行政執(zhí)法工作面廣量大，加之執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中擁有一定的自由裁量權(quán)，因此，要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，健全各項(xiàng)執(zhí)法制度，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制的要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的城市管理行政執(zhí)法。盡可能集中城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，歸并相關(guān)部門的行政處罰職能，理順執(zhí)法管理體制，改變多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法隊(duì)伍膨脹等問題；改變城市管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)分散、政企不分的現(xiàn)狀。同時(shí)，還要進(jìn)一步完善執(zhí)法質(zhì)量考評制度，實(shí)行執(zhí)法網(wǎng)格化、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制等。提高城管隊(duì)伍自身素質(zhì)城管執(zhí)法人員不僅要具備堅(jiān)定的政治信仰，還要熟練掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，經(jīng)常接受培訓(xùn)，切實(shí)提高自身的思想水平和工作能力。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確“服務(wù)”意識，認(rèn)識到執(zhí)法者同時(shí)也是服務(wù)者，在熱情、周到、及時(shí)、高效地履行職能的同時(shí)，積極探索提高執(zhí)法效率的途徑，提高執(zhí)法質(zhì)量。完善城市管理執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對行政權(quán)的全方位監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性和民主參與，保障行政相對人的救濟(jì)權(quán)切實(shí)實(shí)現(xiàn)。賦予公眾對于損害公共利益的行為，城市管理部門不予管理時(shí)，向同級政府申請對城管部門辦理的權(quán)利。另外，從司法上，要盡快把公益訴訟納入行政訴訟的受案范圍。還需要擴(kuò)大對城管執(zhí)法監(jiān)督的廣度，可以聘請相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督員，增加媒體對城管