【文章內(nèi)容簡介】 國養(yǎng)老保障體系正面臨著前所未有的壓力，而由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，保障體系殘缺，農(nóng)村養(yǎng)老問題面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)。在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老是絕大多數(shù)家庭唯一的養(yǎng)老模式，也是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在農(nóng)村養(yǎng)老保障上發(fā)揮著重大作用。農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個老人居住和一個老年人獨自居住的情形也存在，但他們都需要子女經(jīng)常去照顧他們，從物質(zhì)上和精神上給予相應的支持。雖然現(xiàn)階段中國農(nóng)村的養(yǎng)老模式仍然是以家庭養(yǎng)老為主，并且這種以“土地養(yǎng)老”.“養(yǎng)兒防老”為主要方式的家庭養(yǎng)老也有其深厚的經(jīng)濟因素和文化心理基礎。但是，隨著社會環(huán)境的急劇變化，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，并呈現(xiàn)出諸多缺陷。首先，農(nóng)村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市，農(nóng)民的養(yǎng)老壓力逐漸加大，養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔和養(yǎng)老服務負擔將更加沉重。其次，國家對農(nóng)村養(yǎng)老行為規(guī)范和調(diào)整力度減弱，不良價值觀念和道德觀念對一些農(nóng)村人產(chǎn)生了不良影響，加之國家法律對老年人權利保障不夠，使得有些老人在家庭中的不到應有的尊重。最后，隨著計劃生育政策帶來的生育率下降，家庭規(guī)?？s小，使得家庭養(yǎng)老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經(jīng)濟供養(yǎng)方面還面臨生活不便，照料不夠。目前養(yǎng)老方式開始由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保障模式過渡，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是我國農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，也是解決當前農(nóng)村養(yǎng)老問題的理想選擇。（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運行現(xiàn)狀農(nóng)村養(yǎng)老保險在我國起步較晚，制度也不完善，在加上農(nóng)民素質(zhì)*社會心理*東方文化* 2 社會化服務水平*農(nóng)民對保險制度的信任度，非貨幣經(jīng)濟等等因素的影響，與城市職工養(yǎng)老保險相比，狀況很不如意，盡管到1998年底，全國已有30個省（自治區(qū)*直轄市）的200多個縣（市*區(qū)）開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險改革試點，由200多萬農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險。但以上數(shù)字對于8億農(nóng)民來說，社會化養(yǎng)老保險對大部分農(nóng)民來說還是離他們較遠。從目前農(nóng)民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，隔壁據(jù)他們的繳費額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢（相對于目前收入和消費水平）的養(yǎng)老金，根本打不到保險的目的。但是，我們也不能不承認，隨著農(nóng)村經(jīng)濟情況的好轉(zhuǎn)，部分參與保險并最終獲得部分社會經(jīng)濟來源的條件已產(chǎn)生：第一，除少數(shù)未脫貧的地區(qū)之外，中國農(nóng)民已經(jīng)多上了溫飽生活，很多農(nóng)民已經(jīng)在向小康生活水平邁進，具有了一定參加保險的經(jīng)濟承受能力。經(jīng)濟較發(fā)達的浙江省杭州地區(qū)農(nóng)民開展養(yǎng)老保險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率已達到95%，一些富裕的年邁農(nóng)民通過一次性繳納幾千元養(yǎng)老基金，已開始按月不等數(shù)額領取養(yǎng)老保險金。第二，隨著全國保險業(yè)務的發(fā)展，社會影響的擴大，計劃生育政策的強化等等，農(nóng)民參保的觀念不斷增強。他們開始理解到了參加保險對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應農(nóng)民需要而推行了《農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行辦法》，山東煙臺從989年開始，大膽地進行農(nóng)村保險體制的改革，取得了積極的社會效果。這種喜憂參半的現(xiàn)狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農(nóng)村人口多，生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟發(fā)展差距大，因而在養(yǎng)老問題上，各地情況差別很大，有些地方農(nóng)村養(yǎng)老保險已全面覆蓋，如東莞*溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區(qū)連一般的保費還無法收齊。由于目前我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍比較落后，且地區(qū)間極不平衡，差距較大，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與現(xiàn)實情況相脫離。因此，在現(xiàn)有經(jīng)濟水平條件下及傳統(tǒng)文化模式下，家庭養(yǎng)老仍然是我國農(nóng)村老年人的主要方式。三 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題，法律效力差。目前，我國還沒有制定專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的法律法規(guī)，民政部和勞動與社會保障部出臺的相關規(guī)定位階過低，權威性較差。有些省份還沒有出臺關于農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的地方性法規(guī)，管理不夠規(guī)范。由于制度建設不完善，少數(shù)地方出現(xiàn)了挪用保險基金等問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規(guī)章，不具有法律效力。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法大多數(shù)都是在《基本方案》的基礎上形成的，也是部門規(guī)章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩(wěn)定性。這種隨意性和不穩(wěn)定性導致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結(jié)果。再者，如個人的繳費和集體的補助都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規(guī)中予以確定。另一方面，在內(nèi)容上，由于《基本方案》的制定時間在2o世紀9O年代，當時的農(nóng)村經(jīng)濟狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實情況相比，有的已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，《基本方案》嚴重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權法頒布后的農(nóng)民承包地與養(yǎng)老保險問題，對失地農(nóng)民的保障條款，對保險基金的流失和挪用等行為未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況下的農(nóng)村養(yǎng)老保險的配套政策和措施。，很不規(guī)范與完善。目前，在相當部分地區(qū)無專門的機構負責保險基金的管理與營運，養(yǎng)老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行。一些地 3 區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基金被擠占，挪用或貪污等現(xiàn)象比較嚴重。當前由于缺乏制度規(guī)范，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理風險難以得到有效控制。有關工作管理機制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網(wǎng)絡化管理系統(tǒng)建設滯后，管理技術力量薄弱，多數(shù)基層養(yǎng)老保險管理人員只能承擔最簡單的重要性的日常管理工作。在方案設計*對提供行為的及時監(jiān)督*信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養(yǎng)老保險的正常運行。，門檻高，資金來源單一。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村人口中素質(zhì)較高、有一定能力和經(jīng)濟頭腦的人都已經(jīng)隨著城市化的進程通過多種途徑進入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數(shù)是經(jīng)濟相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關心、更需要農(nóng)村養(yǎng)老保險、更需要社會保障。然而根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。這一規(guī)定將貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外。交納養(yǎng)老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的路徑?！秳趧雍贤ā窂睦碚撋辖鉀Q了農(nóng)民工的問題，但是2007年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2007年末，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農(nóng)民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。即使這10%，也并不是一個穩(wěn)定的數(shù)字，一些農(nóng)民工最終選擇了退保。從國家對社會保障的整體投入來說,用于城市的社會保障資金是農(nóng)村的8倍,如果按人均來算的話,用于每一個城里人的社會保障資金可以分配給30個農(nóng)民。相應地,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險投入較少,主要是以個人繳費為主,集體給予適當補貼的方式。但農(nóng)村集體經(jīng)濟也相當薄弱,于是絕大部分養(yǎng)老金都變成了農(nóng)民自己支付。農(nóng)民本身支付能力有限,則影響了其參加社會養(yǎng)老保險的積極性,加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險管理工作的難度。各地農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立*撤銷*保險金的籌集*運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些大官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結(jié)果。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運行低效，農(nóng)民信心下降。由于沒有法律上的強制性效力，注定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值”。在實際運作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價的上漲等因素的影響，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們失去對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心。（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在問題的原因分析 我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險起步晚，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部發(fā)布《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農(nóng)村養(yǎng)老保險的部頒規(guī)章，可見整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的立法層次很低。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險比城鎮(zhèn)居民，以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的緩慢，以及相關管理事業(yè)的不規(guī)范。到目前為止我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險只是依據(jù)民政部門制定的《基本方案》和國務院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規(guī)中予以確定，這也注定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。長期以來，家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式。隨著老齡化趨勢加劇，計劃生育政策的實施，我國農(nóng)村目前正處于由以家庭養(yǎng)老為主向以社會養(yǎng)老為主的格局變化時期。其間，舊有的制度因為不適應現(xiàn)實的需要而崩潰，新制度正在生成，許多矛盾和問題因而出現(xiàn)。養(yǎng)老保險基金的籌資模式分為現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式3種，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金實行“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”的方針，實際上采用了完全積累制，政府不承擔直接財力支持的責任。該制度基本上成為完全由農(nóng)民個人儲蓄的積累制，喪失了社會保險的互助共濟的功能和意義。政府今后應該在政策調(diào)整與長期的財政支付安排上加大對農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險資金投入，對落后的中西部農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險基金實施財政轉(zhuǎn)移支付。4農(nóng)民的養(yǎng)老保險意識欠缺我國的大部分農(nóng)村普遍缺乏養(yǎng)老社會保險意識，“養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村仍有不小的市場，這給在農(nóng)村推行社會保障體系帶來了一定難度。此外，許多人認為，由于我國農(nóng)村耕地基本實行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以實現(xiàn)其養(yǎng)老功能。但隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，我國耕地面積逐年下降，人多地少矛盾非常突出。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施目的的順利實現(xiàn)必須具備兩個條件。一是農(nóng)民能持續(xù)穩(wěn)定地繳費，二是養(yǎng)老保險制度能夠開展到農(nóng)民老年獲得回報后，而不是中途解體，這兩個條件都令人懷疑，因為農(nóng)民不像城市職工有穩(wěn)定的收入來源，農(nóng)民收入受自然氣候及農(nóng)產(chǎn)品市場行情影響較大，因而其繳費的穩(wěn)定性沒有把握。從政府方面看，目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不是在法律基礎上建立的，其受行政因素影響較大，往往很不穩(wěn)定。第一，構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)實要求。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整，生產(chǎn)的專業(yè)化、社會化、商品化、市場化程度不斷提高。新體制的研究和建立對于進一步解放生產(chǎn)力，調(diào)節(jié)政府與農(nóng)民的關系，縮小城鄉(xiāng)差別，改善社會風氣，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和精神文明建設具有重要意義。第二，應對我國人口老齡化趨勢的客觀要求。根據(jù)第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村65歲以上老年人超過5930萬人，約占全國全部老年人口總數(shù)的70%。并且中國農(nóng)村老年人口規(guī)模還繼續(xù)以每年3%的速度遞增，到最近，其規(guī)模已達到近1億人[3]P13。老年人口絕對數(shù)目的增加越開越成為政府公共政策決策面臨的挑戰(zhàn)。第三，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度向規(guī)范化和科學化方向發(fā)展的必然要求。相對于城市，農(nóng)村社會保障制度理論研究比較缺乏，導致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建設與實踐也相對落后。因此，加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的理論研究和實踐探索，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度顯得十分必要。（一）從政策和立法上加強制度建設。制度通過法律來規(guī)范，是國際通行的做法。法律規(guī)范是農(nóng)村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的合理、有效、持續(xù)性地進行。堅持“公平與效率結(jié)合”的立法原則，在農(nóng)村建立獨具特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度。農(nóng)村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養(yǎng)老保險制度的首要目標，因地制宜發(fā)展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進行提供良好的法制環(huán)境保護。（二）明確政府責任政府是社會保障體系的建設者和推動者,在建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中負有不可推卸的責任，合理定位在農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展中的責任,關系到我國整個社會保障體系建設的進程。為此，政府首先要明確在財政支持方面的責任。國家的財政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展的前提，加強對農(nóng)村的財政支持力度也是我國社會發(fā)展的必然要求。其次是政府在加強管理和監(jiān)督責任。這是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資源整合和優(yōu)化配置的重要保障，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)的管理長期存在著體制不合理的問題,政府要推進城鄉(xiāng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體系的一體化，應設立統(tǒng)一的社會保障管理機構,嚴格區(qū)分政府在社會養(yǎng)老保險中的行政管理和事務管理職能。（三）加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的扶持。目前我國絕大多數(shù)地區(qū)采取非繳費型農(nóng)村養(yǎng)老保險的做法是有困難的，但是部分地區(qū)借鑒法國非工薪人員保險制度明確個人繳費僅為28，農(nóng)業(yè)工人交14．75，日本國庫就支持 6 三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發(fā)達省份先行實施。因此，將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中，中央財政預算將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入國民社會保障預算，同時明確各地在財政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼支出，補貼資金的數(shù)額根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的繳納情況、農(nóng)民收入的增加情況、養(yǎng)老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，盡可能提高集體補助和中央財政扶持的比重，給農(nóng)民參保增加信心，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。對于部分地區(qū)也可建立以土地換保障的制度。日本的離農(nóng)政策和土地權益轉(zhuǎn)讓補償金的做法值得研究和借鑒。如通過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規(guī)定或雙方約定代其繳納養(yǎng)老保險金；被征用土地的農(nóng)民，可以一次性得到補償并取得養(yǎng)老保險年金。結(jié)合自身實際，實行分類指導，在國家法律的框架下，從保護農(nóng)民利益，維護農(nóng)村穩(wěn)定，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的大局角度加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持顯得十分重要。（四