【文章內(nèi)容簡介】 業(yè)者社會養(yǎng)老保障制度整合的社會養(yǎng)老模式。從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度變遷視角出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在設(shè)計以及實施過程中存在的基于目標、執(zhí)行、路徑和機制等方面的問題。如何改進和完善這一制度，我們需要從政策科學(xué)和公共政策分析的角度去探析，或許這會是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計的創(chuàng)新所在。參考文獻: 李軒紅《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷的原因分析》張正軍，蘇永春《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷與政策評價》 謝冬水，王松《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險的歷史變遷與制度創(chuàng)新》 李春根《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀與制度安排》 郝新薔《中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀分析》 張正軍，蘇永春《社會保障研究》《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立條件分析》 《中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究》《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)勢、問題及完善對策》第四篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度淺析文章標題：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度淺析在構(gòu)建“和諧社會”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成(2002)認為，農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風(fēng)險，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進”不宜“退”，宜早不宜遲。“進”應(yīng)該是正視現(xiàn)實，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸“進”，而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意，2005)。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓(劉書鶴，2001)。東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行(王國軍，2002)。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等(2001)。他們認為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟條件尚不具備。他們認為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達地區(qū)應(yīng)積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴大其實施范圍。不管是發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險。梁鴻(1999)在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡又已達到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元(2003；2004)認為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達到5774美元，也超過了發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平(5226美元)時。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15?？梢哉f，中國逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP將突破10萬億元，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程加快，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。最后，加入世貿(mào)組織要求嚴格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴重損害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護。不失時機地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄(1997)認為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍?；诖?，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國家財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款)來籌集社會保障基金的可能。二、政府責(zé)任不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度(鄭功成，2002)。陸解芬(2004)認為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責(zé)任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生(2005)認為，政府擔(dān)負著構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)有正確的認識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。三、模式選擇建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶，2002)。第一個觀點：分類分層。鄭功成等(2002)認為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達地區(qū)推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(2001)認為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)。總而言之，在一種漸進的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一(陳志國，2005)。第二個觀點：“三結(jié)合保障”。楊翠迎(2005)認為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等(2002)認為，在中國目前的社會經(jīng)濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認為，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式(閻昆，2000)。第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元(2003)在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地換保障”；進城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障” “土地換保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障” “產(chǎn)品換保障” “土地換保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。四、籌資模式目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學(xué)者(例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等)贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等)則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。五、基金管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平(1999)認為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按繳費符合農(nóng)村實際，而按繳費更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費，按月領(lǐng)取”；另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機構(gòu)進行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風(fēng)險，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保(牟放，2005)。目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國，2004)。但是，也有學(xué)者認為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞(2004)指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對此持否定意見，認為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達成一致，認為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地換保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系(涂文明，2004)。但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地換保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極弓[導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓寬空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(2003)認為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直