【文章內(nèi)容簡介】 人矚目的成績。2003年2月，《中國保稅區(qū)管理體制與管理機制研究》課題成果匯報會上的數(shù)據(jù)顯示: 我國保稅區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度加快(截至2002年底，， 億元，同比增長27%；，%)，同時，我國的保稅區(qū)招商引資成效明顯(截至2002 年底, 保稅區(qū)累計批準設(shè)立企業(yè)32 671 家，其中外商投資企業(yè)14784 家，； 億美元，%；我國保稅區(qū)對外貿(mào)易發(fā)展勢頭強勁，, 億美元，比2001 %, 比全國增長幅度高出36 個百分點, %， 億元，%)。二、我國保稅區(qū)的作用及面臨的主要問題（一）我國保稅區(qū)的作用分析保稅區(qū)經(jīng)過二十幾年年的發(fā)展從1990 年以來, 發(fā)揮了很大的作用,主要體現(xiàn)在以下三個方面：,我國15個保稅區(qū)在對外開放和經(jīng)濟建設(shè)中取得了令人矚目的成績。我國的保稅區(qū)從 1的體制和機制與其外部不同，加速了進出口的周轉(zhuǎn)速度，保稅區(qū)無疑是我國對外開放的重要窗口；,保稅區(qū)的體制雖然有其特殊性，但在很大程度上體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的規(guī)律和方向，通過保稅區(qū)這個窗口，把國外的類似體制復(fù)制過來，讓國際上看到中國改革的方向；，這不僅有助于發(fā)展一國的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，而且又能提高保稅區(qū)國家的生產(chǎn)技術(shù)水平，對促進對外經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的積極作用。（二）我國保稅區(qū)在發(fā)展過程中面臨的主要問題從 1990 年開始建立,這些保稅區(qū)建成的初期，就遇到我國政府緊縮銀根，使很多問題懸而未決。另外，我國目前仍然缺乏一部完善的法律，對保稅區(qū)的定性、定位、管理體制、運作模式等無法予以規(guī)范，因此，在具體操作中遇到一些問題。除此之外,保稅區(qū)內(nèi)還有一些地方優(yōu)惠政策，比如地方稅收返還、企業(yè)開涉外賬戶以及保留現(xiàn)匯的周轉(zhuǎn)使用等，對于這些政策中違反世界貿(mào)易組織基原則的，我國政府也會逐步將其取消(在實踐中保稅區(qū)內(nèi)外的政策落差一直存在逐漸縮小的趨勢)。一、功能不全中國政府為刺激保稅區(qū)發(fā)展,制定了一系列優(yōu)惠政策，但由于不同部門在執(zhí)行過程中，對某些政策的理解有差異，使部分政策在實施中不能盡快、充分落實；特別是保稅區(qū)在實際操作中，由于未實現(xiàn)港區(qū)一體化，造成進出口貨物通關(guān)慢，降低了工作效率。保稅區(qū)在功能設(shè)置上，各區(qū)基本一致，都是以出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、物流倉儲為主，未能針對區(qū)域經(jīng)濟特點，突出龍頭產(chǎn)業(yè), 形成區(qū)域優(yōu)勢。各保稅區(qū)規(guī)劃面積較小，但配套要求齊全，導(dǎo)致開發(fā)成本較高，給招商引資造成了一定難度。2000年開始，國家陸續(xù)設(shè)立了15個出口加工區(qū)。由于保稅區(qū)的重要功能之一是出口加工，故出口加工區(qū)的設(shè)立與保稅區(qū)的主要功能重疊，削弱了保稅區(qū)的地位。保稅區(qū)與世界自由貿(mào)易區(qū)最大的差別就是前者是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，后者是“境內(nèi)關(guān)外”。一字之別，使保稅區(qū)在功能定位上與自由貿(mào)易區(qū)有了很大的不同。從我國保稅區(qū)的發(fā)展歷程來看管理體制的滯后是主要的原因。首先是海關(guān)的監(jiān)管，目前保稅區(qū)的保稅—滯后征稅的效應(yīng)有利于貿(mào)易企業(yè)在此進行國際和國內(nèi)兩個市場間的流通，因為海關(guān)對保稅區(qū)的監(jiān)督方面，在一定程度上還存在著與保稅區(qū)倉庫和保稅區(qū)工廠不分，環(huán)節(jié)較多，手續(xù)不夠簡化以及手段落后的問題，再加上海關(guān)實施卡口與倉庫兩次監(jiān)管的辦法，使得保稅區(qū)內(nèi)貨物的移庫、使用不方便，極大影響了貿(mào)易和物流的通關(guān)速度；其次在外匯管理方面也存在著區(qū)內(nèi)公司必須在區(qū)內(nèi)指定的銀行開立基本帳戶等限制，致使保稅區(qū)企業(yè)在進口付匯、出口結(jié)匯方面影響了外匯結(jié)算的效率，物流資金流不同步；再次，保稅區(qū)在管理上不能和當(dāng)?shù)馗劭谶M行有效的協(xié)調(diào)，實施港區(qū)聯(lián)動也影響了貿(mào)易和物流發(fā)展的規(guī)模和效率。所以，必須改革當(dāng)前制約保稅區(qū)的管理體制，才能使其更好地適應(yīng)當(dāng)前保稅區(qū)發(fā)展的新趨勢。、政策抵觸 ,管理被動從國家有關(guān)部門的政策文件看，顯然存在著對保稅區(qū)的不同理解。例如，財政部、國家稅務(wù)總局 [ 1995 ] 92號文第六條規(guī)定：“對非保稅區(qū)運往保稅區(qū)的貨物不予退(免)稅”；而外經(jīng)貿(mào)部 [1997]433 號文第二條規(guī)定:“保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)均視為外貿(mào)業(yè)務(wù)，只能與國內(nèi)有進出口經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽定貿(mào)易合同”此規(guī)定則視保稅區(qū)企業(yè)為國境外企業(yè)；海關(guān)則把保稅區(qū)當(dāng)作放大了的保稅區(qū)倉庫來監(jiān)管，對保稅區(qū)卡口與區(qū)內(nèi)倉庫同時監(jiān)管(外高橋投入監(jiān)管人員多達 180余人)；國家經(jīng)貿(mào)部則認為保稅區(qū)屬境內(nèi)關(guān)外，自然就不存在保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)的進出口經(jīng)營權(quán)審批、出口配額和許可證分配等問題；而工商行政管理部門又規(guī)定，現(xiàn)階段暫不允許保稅區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)在境內(nèi)保稅區(qū)設(shè)立經(jīng)營性分支機構(gòu)，這一規(guī)定與外商投資企業(yè)的國民待遇政策明顯抵觸。按照國外設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的做法，保稅區(qū)的設(shè)立應(yīng)先立法后設(shè)區(qū)只有如此，保稅區(qū)的性質(zhì)、地位、功能、管理才能得到法律確認；中央政府有關(guān)部門和地方政府對于保稅區(qū)進行審批、調(diào)控、監(jiān)管及其機構(gòu)的設(shè)置與職能的行使才能有法可依。保稅區(qū)本身的條規(guī)制訂及其運作與管理才能得到的規(guī)范和約束。然而，我國保稅區(qū)的建設(shè)，未能做到先立法，后設(shè)區(qū)。三、我國保稅區(qū)改革的對策研究分析（一）我國保稅區(qū)發(fā)展態(tài)勢分析隨著貿(mào)易自由化，包括我國對外匯管制政策的逐漸放松、減少地區(qū)間的差別待遇，并不一定意味保稅區(qū)就不能再發(fā)揮它的作用。但應(yīng)該看到，我國各個保稅區(qū)在實際的發(fā)展過程中，呈現(xiàn)出不同的具體特點，由于各個保稅區(qū)具體情況不同，保稅區(qū)會隨著我國市場經(jīng)濟改革的推進和世界貿(mào)易組織規(guī)則的逐漸實施而呈現(xiàn)不同的情況。具體而言，我國的保稅區(qū)可能會逐漸出現(xiàn)三種情況：。在新的形勢下，保稅區(qū)本身將面臨著優(yōu)勝劣汰。有的保稅區(qū)如果不能調(diào)整自身的體制，不能適應(yīng)新的形勢就可能失去它存在的價值。有的即便不消失也可能名存實亡，在競爭中敗下陣來；,使自己的管理體制更符合國際規(guī)則,但這些僅限于那些有特殊地域、人的素質(zhì)和體制條件等基礎(chǔ)較好的地區(qū)；,可能變成出口加工區(qū)或者準自由貿(mào)易區(qū)。這類情況僅限于極少數(shù)有條件的地區(qū),而且還要取決于國家改革開放的大戰(zhàn)略，主要是關(guān)稅制度、外匯管理體制和匯率制度等方面的改革。（二）研究制定切實可行的發(fā)展對策1加快立法進程, 改善投資環(huán)境中國設(shè)立保稅區(qū)已有十幾年，由于保稅區(qū)的建設(shè)未能做到先立法，后實施導(dǎo)致目前保稅區(qū)的政策和法規(guī)仍然不完善、不配套，從具體運作來看不能完全體現(xiàn)貨物及資金自由進出這一區(qū)域的本質(zhì)特征。中國保稅區(qū)應(yīng)利用加入 WTO的契機，認真研究 WTO的游戲規(guī)則。有關(guān)部門在制定政策與法規(guī)時既要根據(jù)的游戲規(guī)則制定出更寬松的吸引外資的政策，讓外商有利可圖；同時，在權(quán)利和義務(wù)方面，也應(yīng)充分利用WTO對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇，充分享受權(quán)利，靈活履行義務(wù)。只有制定出符合WTO 原則的統(tǒng)一的保稅區(qū)管理法規(guī)和實施細則，才能改善投資環(huán)境，提高服務(wù)質(zhì)量，使保稅區(qū)在按國際慣例辦事的基礎(chǔ)上盡快融入國際市場。2．調(diào)整優(yōu)化保稅區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著知識經(jīng)濟的迅速發(fā)展和全球化經(jīng)濟競爭的日益加劇，各個國家的自由貿(mào)易區(qū),出口加工區(qū)都在調(diào)整適合自身發(fā)展的功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中國保稅區(qū)應(yīng)進行既符合WTO的原則，又有所創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整、優(yōu)化和提升。同時盡快建立適應(yīng)發(fā)展社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)制度, 要減少政府干預(yù),規(guī)范市場管理, 要增強市場競爭能力、技術(shù)創(chuàng)新能力和抵御風(fēng)險的能力。各地保稅區(qū)應(yīng)充分利用所在地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟條件和特征, 在發(fā)展出口加工、保稅倉儲、轉(zhuǎn)口貿(mào)易，現(xiàn)代物流等方面,突出重點、體現(xiàn)個性,大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，建立、優(yōu)化高新技術(shù)研究、生產(chǎn)、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)鏈和配套體系，盡快成為區(qū)域經(jīng)濟的新的增長中心。3．盡快實現(xiàn)港區(qū)一體化便利的港口條件是保稅區(qū)發(fā)展的重要前提。目前，各保稅區(qū)暴露出的一個大問題就是通關(guān)速度慢、效率低可見，港區(qū)合一、港區(qū)一體化是保稅區(qū)發(fā)展的較佳模式，也是確保建立方便、快捷、順暢通關(guān)環(huán)境的重要因素。目前要加大力度,實事求是地制定針對性措施，完善海關(guān)內(nèi)部管理制度，解決保稅區(qū)與港口的分離問題。全面簡化貨物進出區(qū)備案的程序和手續(xù)，盡快實現(xiàn)保稅區(qū)與各海港和空港之間貨物直提直放的綠色通道。（三）統(tǒng)籌規(guī)劃改革步驟我國保稅區(qū)的改革可以分三步: 。但是, 應(yīng)該看到我國現(xiàn)有的保稅區(qū)絕不是都可以變成自由貿(mào)易區(qū)的。所以, 擁有保稅區(qū)的地方政府在考慮這個問題時，一定不要忽略現(xiàn)實本身狀況和未來經(jīng)濟格局的要求, 一廂情愿地想把保稅區(qū)都變成自由貿(mào)易區(qū)。要使保稅區(qū)存在下去或以新的形式存在下去, 關(guān)鍵是要按照市場經(jīng)濟的要求, 按照世界貿(mào)易組織的規(guī)則檢驗自己達到的要求, 是否還應(yīng)該做更多的努力, 從而彌補自己的不足, 從體制的規(guī)范性、運