【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 關(guān)系到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展與鞏固農(nóng)村在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問(wèn)題受到許多學(xué)者的關(guān)注，他們對(duì)其今后發(fā)展也提出了不同切實(shí)可行的解決途徑?！娟P(guān)鍵詞】 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；社會(huì)保障；農(nóng)村Abstract：The rural endowment insurance is an important content of Chinese rural social security the trend of Chinese rural population aging, in the situation of continuous improvement of population endowment proportion, resolving the endowment insurance of the elderly population in the countryside is related to social stability in rural areas, the longterm sustainable development of rural areas and to consolidate the status of rural areas in the national economy as a , many scholars pay attention to the problems of endowment insurance system and put forward different feasible solutions about its further ：Endowment insurance system；Social security；Countryside【引 言】農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是指我國(guó)農(nóng)村居民在政府組織引導(dǎo)下以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)積累，在個(gè)人喪失勞動(dòng)能力時(shí)從國(guó)家和社會(huì)取得幫助，以保障其基本生活的一種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要支撐，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和貫徹以人為本執(zhí)政理念的根本體現(xiàn)。盡管中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了不錯(cuò)的成效，但是其本身仍具有不少缺陷，制度在運(yùn)行過(guò)程中也仍存在一些問(wèn)題。目前，許多學(xué)者對(duì)其所存在的問(wèn)題進(jìn)行了不同的闡述，并提出了各種解決對(duì)策。【正 文】一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀韓漢博（2007）從總體上將我國(guó)的農(nóng)村保險(xiǎn)制度分為三個(gè)時(shí)期，一是從建國(guó)初期到20世紀(jì)70年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，二是從70年代到90年代的改革初期，三是從90年代延續(xù)至今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。顧小燕（2007）認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老的模式主要包括：家庭養(yǎng)老、土地保障、集體養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)、人商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老、最低生活保障制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老等形式,并且農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具有以下三個(gè)特點(diǎn)：以“自我保障為主、集體保障為輔、國(guó)家予以政策扶持”為籌資原則，實(shí)行“多檔次”的繳費(fèi)方式，在籌資方式實(shí)行“完全積累制”，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理上，主要實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌。蘆峰（2011）指出從1986年我國(guó)在部分農(nóng)村搞社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)開始，到20世紀(jì)90年代在全國(guó)展開，經(jīng)過(guò)多年探索，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)取得了一定成績(jī)，特別是在個(gè)別富裕地區(qū)，參保人數(shù)已超過(guò)半數(shù)，制度的運(yùn)行也較明顯。暢金釗（2011）則將其發(fā)展現(xiàn)狀從以下四個(gè)方面進(jìn)行描述：一是農(nóng)民參保的意識(shí)明顯增強(qiáng)。2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在外出打工農(nóng)民工中75%有自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，留守農(nóng)民中普遍都希望參保，初步形成了人人想?yún)⒈５木置?；二是開展工作的地區(qū)逐步增加。截止2007年底，全國(guó)已有31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的1900各縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5171萬(wàn)農(nóng)民參保；三是全國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老基金積累總額儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)。從2000年到現(xiàn)在，全國(guó)農(nóng)?；鸱e累總額增長(zhǎng)幅度年均超過(guò)兩位數(shù)；四是被征地農(nóng)民的社會(huì)保障取得初步成效。二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題盡管我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)良好的發(fā)展趨勢(shì)，但我們應(yīng)該看到，其還在初步發(fā)展中，存在著保障水平與覆蓋面低、缺乏政策和法律保障、農(nóng)保基金運(yùn)營(yíng)不合理等問(wèn)題。保障水平與覆蓋面低就覆蓋范圍而言，暢金釗（2011）認(rèn)為覆蓋面低主要體現(xiàn)在三方面：首先從保險(xiǎn)對(duì)象上看，實(shí)際上走的是“保富不保貧”的路子，目標(biāo)人群的問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決；其次，由于勞動(dòng)關(guān)系不規(guī)范，人員成分復(fù)雜，基本基數(shù)大，參保工作起步晚，導(dǎo)致參保缺乏適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法；第三，由于普遍采取貨幣參保，方法單一，使部分農(nóng)民無(wú)力參保。陳泓也指出我國(guó)農(nóng)業(yè)人口參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的只占農(nóng)業(yè)人口的少數(shù)，只有部分村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、民辦教師參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，而其他廣大農(nóng)業(yè)人口均未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，基金共濟(jì)性較差，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。關(guān)于保障水平方面，張麗瑩（2011）認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有效性很低，對(duì)許多參保農(nóng)民來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)積累水平難以支撐未來(lái)的養(yǎng)老需要。農(nóng)民自我繳費(fèi)能力不足，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的檔次很低。同時(shí)多數(shù)地區(qū)集體和政府補(bǔ)助缺位是出現(xiàn)保障水平低的根本原因。而暢金釗（2011）則用數(shù)字來(lái)直觀地展現(xiàn)：按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定，農(nóng)民繳納保險(xiǎn)費(fèi)，可以按2元到20元等10個(gè)檔次分月繳納，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹情況下，如果農(nóng)民在繳納10年后開始領(lǐng)取，難以達(dá)到養(yǎng)老保障作用。缺乏政策和法律保障由于我國(guó)城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、收入水平和消費(fèi)方式等方面存在較大差別，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化程度還較低，尚不具備建立國(guó)家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，故我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作是本著自愿、量力的原則。同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力水平的不斷提高，出現(xiàn)了大量剩余勞動(dòng)力，流向城市成為農(nóng)民工，或是流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為其職工，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒(méi)有區(qū)別對(duì)待純農(nóng)民、農(nóng)民工與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。蘆峰（2011）指出，我國(guó)農(nóng)村目前沒(méi)有可以普遍適用于農(nóng)民的法律、行政法規(guī)。影響比較大的只有1992年民政部制定的部門規(guī)章《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》以及1994年國(guó)務(wù)院制定頒布的僅對(duì)五保戶適用的行政法規(guī)《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》。部門規(guī)章本身僅在本部門范圍內(nèi)有效，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，不能作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的“法律”依據(jù)?？傮w而言，部門規(guī)章與行政法規(guī)在許多地方實(shí)踐中行不通，各種文件的內(nèi)容則過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。谷素華（2011）也認(rèn)為不論是老農(nóng)保，還是我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系，各項(xiàng)制度缺乏強(qiáng)有力的法律保護(hù)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)之所以舉步維艱的一個(gè)重要因素就是缺乏法律依托，面對(duì)一個(gè)缺少法律強(qiáng)制力的新制度和一個(gè)根深蒂固的老傳統(tǒng)，農(nóng)民的選擇必然傾向傳統(tǒng)。尤其經(jīng)歷了傳統(tǒng)農(nóng)保政策的急轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)于政府推出的社會(huì)保險(xiǎn)政策產(chǎn)生了疑問(wèn)，一方面向往它給自己帶來(lái)真正的實(shí)惠，另一方面又怕政策變動(dòng)傷了自己的利益。農(nóng)?；鸹I資困難，且運(yùn)營(yíng)不合理，管理不規(guī)范首先，籌資比例極不合理，主要表現(xiàn)為國(guó)家和集體的責(zé)任缺失?！犊h級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》較多地強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的自我保障，規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)的比例不得低于投保額的50%，卻淡化了政府和集體的責(zé)任，沒(méi)有對(duì)集體補(bǔ)助和國(guó)家政策扶持的最低標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。一方面，政府扶持通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)，就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢的村集體和沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的村集體排除在政府扶持之外。另一方面，由于大多數(shù)村集體積累實(shí)際是“空殼子”，集體無(wú)力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，而且現(xiàn)行農(nóng)保基金的平衡模式是個(gè)人繳費(fèi)的積累，不存在代際和代內(nèi)資金的調(diào)劑，也沒(méi)有國(guó)家財(cái)政資金的支持，不具備統(tǒng)籌共濟(jì)的性質(zhì)。故該制度對(duì)于那些有穩(wěn)定收入或較高收入的農(nóng)民是適用的，而大多數(shù)貧困農(nóng)民則無(wú)法從該制度獲益。這在客觀上會(huì)造成農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金匱乏的現(xiàn)實(shí)情況。其次，基金的安全性低且收益性差。《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定：“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要通過(guò)購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，實(shí)現(xiàn)保值、增值。”據(jù)調(diào)查，各縣級(jí)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均是通過(guò)存入國(guó)家專業(yè)銀行來(lái)達(dá)到保值增值的目的。實(shí)施過(guò)程中，一方面由于縣級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門水平有限，而且由于當(dāng)時(shí)國(guó)家銀行利率低，增值難以實(shí)現(xiàn)。隨著銀行利率的下調(diào)，%調(diào)整為年復(fù)利5%，一再降低，1999年7月1日起，%，農(nóng)民參保的積極性就受到了很大的挫傷。近10年之內(nèi)，個(gè)人賬戶的計(jì)息利率發(fā)生如此大的調(diào)整，這嚴(yán)重?fù)p害參保人的利益。更為嚴(yán)重的是，一個(gè)幾乎完全由個(gè)人繳費(fèi)的養(yǎng)老制度，不僅支付了3%的管理費(fèi)，而且還要自行承擔(dān)增值風(fēng)險(xiǎn)，它還能有什么吸引力？農(nóng)民對(duì)參保失去信心。再次，目前絕大部分基金在縣級(jí)管理，層次低、規(guī)模小、管理手段缺乏，運(yùn)營(yíng)中萬(wàn)一出現(xiàn)虧損，難以補(bǔ)救。而且易受到當(dāng)?shù)匦姓缮?、基金挪用等弊端，基金管理運(yùn)營(yíng)效率普遍偏低。體制不通暢，缺乏統(tǒng)籌張麗瑩（2011）認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)最大缺陷是缺乏省級(jí)、全國(guó)統(tǒng)籌，各地之間管理體制、制度設(shè)計(jì)各自獨(dú)立、碎片化，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。問(wèn)題根源于中國(guó)現(xiàn)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)入意味著將來(lái)要承擔(dān)養(yǎng)老金支付責(zé)任，這直接涉及到地區(qū)的局部利益。各地因此都出臺(tái)了本地辦法，只愿轉(zhuǎn)出，不愿轉(zhuǎn)入，甚至人為地設(shè)置制度壁壘。暢金釗（2011）也指出我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最初由民政部門負(fù)責(zé)，商業(yè)保險(xiǎn)公司和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也參與其中，形成了多頭管理的格局。加之機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)保工作處于無(wú)編制、無(wú)人員狀態(tài)，業(yè)務(wù)工作由民政人員兼職代管。工作人員難以開展、宣傳、培訓(xùn)工作，影響了農(nóng)保工作的發(fā)展。三、完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策各地加快建立起多層次的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)2009年9月相關(guān)指導(dǎo)意見正式頒布，指導(dǎo)意見中明確提出“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”原則，新農(nóng)保實(shí)行屬地管理原則，各級(jí)地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，充分利用好“有彈性”的指導(dǎo)原則，因地制宜，盡快研究制定出一套適合本地的具體實(shí)施方案。建立多層次養(yǎng)老制度體系，這是我國(guó)的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制的要求，應(yīng)全面覆蓋無(wú)力繳費(fèi)的貧困人口的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)基本養(yǎng)老、企