【文章內(nèi)容簡介】 可以解釋在中國為什么市場不能完全滿足農(nóng)民工子女教育需要，為什么需要 NGO 組織的介入。 通過對政府的分析發(fā)現(xiàn)，政府的教育政策，只能滿足部分流動兒童上學(xué)需要，還有很多的流動兒童無學(xué)可上。此時，以市場方式運行的營利性學(xué)校應(yīng)運而生，解決了部 分剩余流動兒童教育問題，對政府失靈起到了一定的彌補作用。但是，市場也沒能完全滿足剩余流動兒童教育的需要，同樣存在失靈的表現(xiàn)。 23 中央教育科學(xué)研究所教育發(fā)展研究部（ 2021 年），《農(nóng)民工子女教育問題研究》。 24 Hansmann, H. (1980). The Role of Nonprofit Enterprise, Yale Law Journal, 89: 835901. 14 一、市場對政府失靈的彌補作用 流入地政府在落實“兩個為主”政策上的難度與局限具體體現(xiàn)在公立學(xué)校對于流動兒童所設(shè)置的道道“門檻”： —— 費用門檻： 1）根據(jù)全國婦聯(lián)對 9個城市的調(diào)查，家長在孩子上學(xué)問題上的主要煩惱是“費用太高” 25。北京農(nóng)民工子女在北京就讀，平均每年比當(dāng)?shù)貙W(xué)生多交交 856 元 26； 2）流動人口的生活水準(zhǔn)難以與城市兒童看齊，如校服、午餐標(biāo)準(zhǔn)等； 3）一次性交費不適應(yīng)低收入和流動 家庭。 —— 身份門檻：北京的流動兒童需五證（暫住證、務(wù)工證明、居住證、流出地?zé)o人監(jiān)護證明、戶口簿）俱全，然后到街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理“借讀證”。其他地方也存在類似的資格審查條件，辦理手續(xù)繁復(fù)、有難度，對流動人口很不友好。 —— 管理 /制度門檻：體現(xiàn)在諸多方面，如教材不一致；插班不易；設(shè)入學(xué)考試的要求等等。 —— 文化 /心理隔閡：在流動兒童比例較小的學(xué)校，流動兒童容易因文化、生活習(xí)慣上的差異而受到歧視；當(dāng)流動兒童比例高于城市兒童時，又會導(dǎo)致城市兒童退出該校，兩者都說明兩種兒童間存在的文化 /心理障礙。 公立學(xué)校的一道道“門 檻”，把流動兒童擋在了校門之外。而以市場化運作的民辦打工子弟學(xué)校，采取各種措施，來滿足被公立學(xué)校拒之門外的流動兒童。民辦學(xué)校的采取的適應(yīng)流動兒童需要的措施主要有： —— 收費適應(yīng)性： 收費較低，如北京地區(qū)在 300～ 600元，一般農(nóng)民工家庭都可以承受；繳費靈活，可以按月交費，允許拖欠。 —— 流動適應(yīng)性：可隨時插班、轉(zhuǎn)學(xué)；不設(shè)身份、考試成績等入學(xué)門檻。 —— 教材適應(yīng)性：如使用全國大部分地區(qū)使用的人教版的教材，與流出地保持一致，減少了流動兒童回到家鄉(xiāng)重新適應(yīng)的問題。 —— 服務(wù)適應(yīng)性：如提供校車接送；延長在校時間等 民辦打工子弟學(xué)校滿足了部分被公立學(xué)校拒之門外的流動兒童的上學(xué)需求，在一定程度上起到了彌補政府失靈的作用。 25國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室，中國兒童中心，聯(lián)合國兒童基金會， 2021 年 9 月，《中國九城市流動兒童狀況調(diào)查研究報告》 26 北京理工大學(xué)教育科學(xué)研究所（ 2021），《北京市打工子弟學(xué)校調(diào)研報告》。 15 二、市場失靈的主要表現(xiàn) 民辦打工子弟學(xué)校的產(chǎn)生反映出現(xiàn)行教育體制在解決流動兒童就學(xué)問題上的乏力，表明這種教育體制已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前人口大流動的社會格局，需要市場力量的介入。然而，市場并不能完全彌補政府失靈產(chǎn)生的流動兒童教育問題，同樣存在失靈的現(xiàn)象。 市場失靈表現(xiàn)之一：對低收入農(nóng)民工家庭失靈。 在市場化程度高，民辦教育發(fā)達的地區(qū)，較高的收費超過了低收入農(nóng)民工家庭子女的支付能力。以廣州市為例， 2021 年 ，民辦學(xué)校解決 26 萬（ 70%）流動兒童的上學(xué)問題。民辦學(xué)校市場發(fā)育成熟，檔次分明，適應(yīng)不同流動人口階層，每學(xué)期收費在 800～ 4000 元之間。然而，支付能力在 800 元以下的流動人群的需求得不到滿足，這可能導(dǎo)致兩種后果，一是流動兒童失學(xué)，二是將其轉(zhuǎn)嫁為留守兒童。此外，民辦學(xué)校建校與辦學(xué)的資金投入門檻很高（多達上億），使以營利為目的的私人辦學(xué)者具有極高的追求回報的壓力，行為短期，硬件投入不足，教育質(zhì)量普遍不理想。 市場失靈表現(xiàn)之二：民辦打工子弟學(xué)校教育質(zhì)量較低。 在市場化程度低，民辦教育受抑制的地區(qū)（如北京），許 多學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量差，流動兒童獲得低質(zhì)量的教育。進入公立學(xué)校的流動兒童主要來自收入較高的家庭，低收入子女仍集中在民辦學(xué)校。民辦學(xué)校絕大多數(shù)以非法形式存在（北京300 多所民工子弟學(xué)校，僅 58所具合法身份）。這些學(xué)校的營利動機抑制了教育需求，營利性和非法性阻礙了社會力量的參與；非法性和學(xué)校前途的不確定性又加深了辦學(xué)者的短期行為，阻礙了對學(xué)校的再投入?！八牡汀笔沁@些學(xué)校運營的基本特征，即低投入（幾十萬元不等）、低收費（ 300～ 600 元 /學(xué)期）、低薪水（老師工資平均約 700 元 /月），最終導(dǎo)致低教育質(zhì)量（硬件和軟件） 27。 在這些學(xué)校里就學(xué)的流動兒童的教育成長完全置于追求利潤最大化的私人操縱之下，這對他們未來的發(fā)展是極為不利的。 國家統(tǒng)計局（ 2021 年）對 29425 名農(nóng)民工收入調(diào)查發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民工平均月收入為 966 元；一半以上的農(nóng)民工月收入在 800 元以下 28（圖 2）。 54％的農(nóng)民工家庭月收入低于 1400 元，他們主要從事菜農(nóng)、菜販、個體小攤販、廢品回收、清 27 北京市理工大學(xué)教育科學(xué)研究所， 2021 年 12 月，《北京市打工子弟學(xué)校調(diào)研報告》 28 國家統(tǒng)計局， 2021 年，《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況調(diào)查報告》 16 潔工等工作，生活、工作不穩(wěn)定，流動性強，居住在偏遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，超生現(xiàn)象嚴(yán)重，這些低收入家庭兒童的教育需求很難通過市場獲得。 “新公民學(xué)?！?項目研究小組 于廣州調(diào)研時，受訪農(nóng)民工也普遍反映學(xué)費太高。此外，許多流動兒童的家長也對民辦學(xué)校教學(xué)質(zhì)量表示不滿 29?？梢钥闯?，低收入農(nóng)民工家庭還占很大比重，市場失靈的現(xiàn)象還很普遍，政府和市場還遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民工子女教育的需要。 三、市場失靈的主要原因 營利性是民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校失靈的主要原因，是其發(fā)展的死結(jié) （圖 3）。 圖 3：市場失靈的原因分析 29 項目研究小組， 2021 年 4 月，《廣東調(diào)研報告》。 圖 2 2021 年全國農(nóng)民工收入狀況 20% 34% 36% 10% 低于 500 500800 8001500 高于 1500 營利性 社會 資源 四低 狀態(tài) 政府 資源 非法性 17 由圖 3可以看出，一方面，由于學(xué)校以營利為目的，阻礙了社會捐贈的積極性，學(xué)校難以引進社會資源 ；為了營利，學(xué)校盡量降低投入和教師工資，雖然學(xué)費也相對較低，但是教學(xué)質(zhì)量也很低，即處于“四低狀態(tài)”。對于辦學(xué)者來說，利潤是第一位的，教師的好壞無關(guān)緊要，在這里，經(jīng)濟動機壓倒了教育要求。另一方面，學(xué)校的“四低”狀態(tài)，使其更加難以得到政府的承認(rèn)，取得合法的辦學(xué)可證，政府的資源也難以進入學(xué)校。營利性導(dǎo)致了民辦打工子弟學(xué)校發(fā)展處于惡性循環(huán)之中，從而產(chǎn)生市場失靈。 第三節(jié) 戰(zhàn)略定位與愿景 一、新公民學(xué)校的戰(zhàn)略定位 政府失靈與市場失靈，為新公民學(xué)校的發(fā)展提供了空間?；趯μ乩мr(nóng)民工子女教育需求的了解、對四低營利 性民辦學(xué)校困境死結(jié)的認(rèn)識，我們建議“新公民學(xué)校” 戰(zhàn)略定位為：非營利、平民性、高質(zhì)量。并以這三大支點撬動政府、企業(yè)、社會的支持和參與，探索和拓展“民辦公助”的嶄新教育空間 (圖 4)。 圖 4：民辦公助的“新公民學(xué)校” 民辦公助 的 “ 新公民學(xué)校 ” 平民性 高質(zhì)量 非營利 政府支持 企業(yè)捐助 社會參與 18 這三大戰(zhàn)略定位各自具有獨立的重要意義，同時又互即互入，構(gòu)成鼎立之勢：非營利性 是打破當(dāng)前四低民辦教育運營死結(jié)的重大突破點，同時也是引入社會參與 ,保障可持續(xù)發(fā)展的重要條件。 平民性 指以低收入農(nóng)民工子女為服務(wù)對象，低收費，提供符合標(biāo)準(zhǔn)的中等硬件 設(shè)施，以節(jié)儉硬件來換取優(yōu)質(zhì)教育軟件，保障教育質(zhì)量。 高質(zhì)量 指優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源和符合農(nóng)民工子女需求的“新公民辦學(xué)理論與實踐”。 “非營利性、平民性與高質(zhì)量”的戰(zhàn)略定位，使“新公民學(xué)?！蹦軌虻玫?政府支持與企業(yè)和社會的參與。 政府的支持主要有三大方面： 1）學(xué)校的合法性； 2）對學(xué)校的政策優(yōu)惠，如校舍、用地等； 3）學(xué)校運營的資金支持，如生均補貼等。 政府支持是必要的，民辦學(xué)校承擔(dān)了本應(yīng)該由政府承擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任，這并不意味著政府可以減少對教育公益事業(yè)的責(zé)任，一方面，政府仍然應(yīng)當(dāng)負(fù)起首要責(zé)任，通過公立學(xué)校盡量滿足需求，另一方 面就是支持“新公民學(xué)校”等民辦學(xué)校的發(fā)展。 政府支持也是可行的。與公辦學(xué)校相比，民辦教育成本效益高。以北京為例，政府只要按公辦學(xué)校生均辦公經(jīng)費的 1/3 補助民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校，即每位流動兒童補助 400 元，不到公辦學(xué)校生均教育事業(yè)費的 1/10，則學(xué)校就能夠很好地運行。據(jù)此計算，全北京市 40 萬流動兒童每年約 億元，與近年來北京市政府流動兒童專項撥款相當(dāng)，具可行性。據(jù)了解，紹興、廈門等地已開始實施對民辦打工子弟學(xué)校進行補助 30，廣州也正在制定具體的實施辦法 31。從國際上看，盡管各國的辦學(xué)體制不同，但在教育領(lǐng)域，政府 的財政支持都占有相當(dāng)大的比例。美國霍布金斯大學(xué)（ 1999）對 43 個國家進行的非營利組織國際比較研究項目顯示，非營利組織的收入來源總體結(jié)構(gòu)為服務(wù)收費（ 49％），政府資助（ 40％）和慈善所得（ 11％），其中政府資助占比重較大的領(lǐng)域是保健（ 55％），教學(xué)（ 47％）和社會服務(wù)（ 45％） 32。 企業(yè)支持和社會參與 是非營利性辦學(xué)得以實現(xiàn)高質(zhì)量以及可持續(xù)發(fā)展的主要支撐；其更為深遠(yuǎn)的意義還在于成為支持“新公民教育”理念（如平等的關(guān)愛、 30 中央教育科學(xué)研究所教育發(fā)展研究部（ 2021 年），《農(nóng)民工子女教育問題研究》。 31 項目研究小組調(diào)查。 32 Salaman, L. ， 2021， 《全球公民社會 —— 非營利部門視角》，社會科學(xué)文獻出版社。 19 感恩與回饋、責(zé)任心等）的重要實踐；也是城市社會主動親和外來人口，彌合裂痕，共創(chuàng)和諧的切入口。 三大戰(zhàn)略定位的具體含義： （一）非營利性：以非營利性突破四低民辦教育的死結(jié) 新公民學(xué)校在南都基金會資金的支持下，確立非營利的辦校宗旨，以新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)獲得合法地位，打造高質(zhì)量、平民性的特色品牌示范學(xué)校，影響和提升民辦學(xué)校行業(yè)整體水平。 （二）平民性：以平民教育填補政府與市場無法滿足的需求空間 平民性指的是面向農(nóng)民工低收入家庭子女的教育。雖然政府會為了政績、市場會以“四低”的水平解決部分低收入農(nóng)民工子女的教育需求，但唯有公益性民辦學(xué)校才會將低收入農(nóng)民工子女當(dāng)成其主要服務(wù)對象，并向其提供高質(zhì)量的教育。新公民學(xué)校 面向的對象及需求主要包括：一是流動兒童中的失學(xué)兒童，使他們享受平等的受教育權(quán)利， 2021 年流動兒童失學(xué)率為 ％，失學(xué)人數(shù)在 100萬以上；二是 2021 多萬的留守兒童，使他們進城讀書；三是目前在“四低”民辦學(xué)校就讀的學(xué)生，使他們享受高質(zhì)量教育。 平民性定位的意義還在于探索和確立務(wù)實的平民辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，從而使行業(yè)和更多流動兒童及家庭受益：第一，確立務(wù)實的民辦教育標(biāo)準(zhǔn)，促進行業(yè)的規(guī)范化與合法化。第二，品牌建設(shè)，即保持平民學(xué)校貫穿一致的價值觀與風(fēng)尚（如社會責(zé)任、愛心、節(jié)儉、感恩與回饋）。第三，資源普惠。將多余的資源用 于建立更多的平民學(xué)校，幫助更多需要幫助的兒童。第四，有利于保持社會的持續(xù)關(guān)注。 （三）高質(zhì)量： 以高質(zhì)量實現(xiàn)“新公民教育”的理想 新公民學(xué)校的高質(zhì)量主要指“優(yōu)質(zhì)的教育資源”和“特色教育理念”。 1，優(yōu)質(zhì)的教育資源 —— 管理理念：成功理論與實踐總結(jié)。 —— 教學(xué)方法：在“新公民”理念框架下開放招標(biāo)；專家評審決定試驗；實踐檢驗淘汰。 —— 課程與教材：在“新公民”理念框架下開放招標(biāo)；專家評審決定試驗；實踐檢驗淘汰。 —— 優(yōu)質(zhì)教師：公平 /擇優(yōu)招聘；有市場競爭力的待遇（ 1500～ 2021/月）； 20 職業(yè)發(fā)展；環(huán)境激勵制度； 淘汰制度。 —— 優(yōu)質(zhì)教師培訓(xùn)：政府與社會支持。 2，特色教育理念 —— 服務(wù)性：滿足目標(biāo)人群的實際需求，目的主要在補足。 —— 引導(dǎo)性：滿足社會融合需求的“新公民教育”， 目的主要在提升。 二、高層次總結(jié)新公民學(xué)校項目的戰(zhàn)略性問題 從天時（ when）、地利 (where)與策略（ how）三方面，總結(jié)新公民學(xué)校項目的戰(zhàn)略性問題。 （一）天時 黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人已將“社會和諧”當(dāng)作衡量各級政府執(zhí)政能力和水平的重要指標(biāo)，解決農(nóng)民工子女的教育問題，讓農(nóng)民工子女都享有教育平等權(quán)利，是建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求。國務(wù)院農(nóng) 村留守兒童工作組組長、全國婦聯(lián)書記處書記張世平指出，應(yīng)該“讓留守兒童與家