【文章內(nèi)容簡介】 4).[6][J].(12).[7][J].(12).第三篇：當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展面臨的問題當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展面臨的問題、趨勢與政策建議 摘 要］當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展面臨著技術(shù)(融資、稅收、監(jiān)管、運(yùn)營)、制度(外部、內(nèi)部)、文化(定位、評(píng)價(jià)、宣傳)三個(gè)層面的問題，呈現(xiàn)出從戶間合作向社際聯(lián)合邁進(jìn)、從單一功能向多種功能拓展、從橫向合作向縱向合作深化、從傳統(tǒng)合作向新型合作演變、從百花齊放向產(chǎn)業(yè)分化過渡、從弱外部性向強(qiáng)外部性延伸的趨勢?；诖?，應(yīng)采取以下對(duì)策: 因地制宜發(fā)展，產(chǎn)業(yè)分類指導(dǎo)，內(nèi)生成長驅(qū)動(dòng)，利用社會(huì)資本，上下系統(tǒng)支持。［關(guān)鍵詞］農(nóng)民專業(yè)合作社。發(fā)展。問題。趨勢。政策建議《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡稱《合作社法》)頒布實(shí)施后，寬松的法律與政策環(huán)境使農(nóng)民專業(yè)合作社在全國迅猛發(fā)展。國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至 2011 年上半年，全國實(shí)有農(nóng)民專業(yè)合作社 ，比上年增長 %，是各類市場主體中增長最快的(內(nèi)資企業(yè)增長 5%，外資企業(yè)增長 %，個(gè)體工商戶增長 %)。 萬億元，比上年增長 %。今年上半年，全國新登記農(nóng)民專業(yè)合作社 萬個(gè)，%，出資總額為 萬億元，%。我國目前實(shí)有入社農(nóng)戶數(shù)量為 3750 萬左右，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的 %。合作社廣泛分布在種植、畜牧、農(nóng)機(jī)、漁業(yè)、林業(yè)等農(nóng)村各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在提高農(nóng)業(yè)組織化程度、維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在快速發(fā)展過程中，也存在著一系列問題，這些問題制約著農(nóng)民專業(yè)合作社的進(jìn)一步健康發(fā)展。本文擬以近期調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，力圖歸納當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展過程中存在的問題，指出其進(jìn)一步發(fā)展的趨勢和方向，并提出相關(guān)政策建議。一、當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展面臨的主要問題合作社發(fā)展面臨的問題很多，有來自外部的，也有合作社內(nèi)生的。我們可以嘗試從三個(gè)層面來透視當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展所面臨的問題，依次是技術(shù)層面(現(xiàn)實(shí)問題)、制度層面和文化層面。(一)技術(shù)層面。當(dāng)前，合作社融資問題沒有得到實(shí)質(zhì)性的解決，資金短缺問題一直束縛著合作社進(jìn)一步成長壯大。其實(shí)，在銀根緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)大背景下，所有的市場主體幾乎都面臨著融資難問題。但是，我們需要認(rèn)識(shí)到合作社的融資問題具有其特殊性。按融資渠道來分，合作社融資問題又可以細(xì)分為外部融資問題和內(nèi)部融資問題。外部融資問題主要是因?yàn)殂y行、信用社等信貸機(jī)構(gòu)還不太認(rèn)可農(nóng)民專業(yè)合作社這類市場主體，這和農(nóng)民專業(yè)合作社較為寬松的成立條件和運(yùn)行機(jī)制有關(guān)，所以很多合作社理事長一般都以自己個(gè)人的名義去貸款。另外，由于《合作社法》對(duì)持股比例的限制，合作社的內(nèi)部股權(quán)融資渠道也受限。如果無視股權(quán)設(shè)置，則往往出現(xiàn)一股獨(dú)大現(xiàn)象，有違合作社的“人合”本質(zhì)。一是地方執(zhí)行問題。“上有免稅政策，下有收稅對(duì)策”，這是一些合作社普遍反映的現(xiàn)象，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，合作社的稅負(fù)更重一些。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)一般是當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，如果大家都成立合作社，而地方政府又不能對(duì)合作社收稅，則地方財(cái)政就會(huì)受到較大影響。所以，在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，一些地方的國稅系統(tǒng)對(duì)合作社不收稅，而地稅系統(tǒng)還是在收。此外，有些企業(yè)利用合作社稅收減免政策偷稅漏稅，這也是地方稅收機(jī)關(guān)對(duì)合作社照常收稅的另一個(gè)重要原因。二是對(duì)合作社的認(rèn)識(shí)問題。一些人認(rèn)為合作社扮演的其實(shí)是銷售農(nóng)資、收購農(nóng)產(chǎn)品的中間商角色，其高價(jià)賣出農(nóng)產(chǎn)品和低價(jià)買進(jìn)生產(chǎn)資料的對(duì)象是市場與資本，而低價(jià)買進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品和高價(jià)賣出生產(chǎn)資料的對(duì)象是小農(nóng)，這和一般的小企業(yè)、個(gè)體戶、經(jīng)紀(jì)人沒有本質(zhì)區(qū)別，理應(yīng)收稅。而且，一些合作社在運(yùn)營過程中，把農(nóng)資賣給農(nóng)戶需要稅票，收購農(nóng)產(chǎn)品后賣出又需要稅票，這更增強(qiáng)了地方政府收稅的合理性和便利性。有的合作社通過適當(dāng)?shù)姆椒▉磉M(jìn)行合理避稅，如采購農(nóng)產(chǎn)品時(shí)采用社員需求登記制，農(nóng)資一起買進(jìn)后分配給社員，用“分配”代替“賣”。三是稅務(wù)設(shè)計(jì)問題。很多地方在稅務(wù)設(shè)計(jì)上存在缺陷，沒有農(nóng)民專業(yè)合作社代碼，這使得合作社在與其他市場經(jīng)營主體交易時(shí)不得不使用企業(yè)稅票，繳稅也成必然。雖然《合作社法》明確規(guī)定地方農(nóng)業(yè)主管部門為農(nóng)民專業(yè)合作社的日常管理部門，但是發(fā)改委、財(cái)政、稅收、土地管理、供銷、科協(xié)、經(jīng)貿(mào)、銀監(jiān)等部門都或多或少地在影響著合作社的發(fā)展，這些部門職能的“缺位”、“錯(cuò)位”和“撞車”現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生，合作社管理體制還不夠順暢，“操好心，辦壞事”的事情時(shí)有發(fā)生。雖然有了地方法規(guī)或者政府文件，但如何正確、恰當(dāng)?shù)刂С洲r(nóng)民專業(yè)合作社，引導(dǎo)其健康發(fā)展，仍然處于探索之中。此外，一些地方的基層政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展存在著過度干預(yù)現(xiàn)象，比如在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，有些地方的監(jiān)察部門還對(duì)合作社進(jìn)行“小金庫”檢查，一些地方的殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)到合作社收取“殘疾人就業(yè)基金”等。當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)內(nèi)容單一，并缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范，有的甚至出現(xiàn)管理混亂現(xiàn)象，有和沒有一個(gè)樣，這就使其難以抵抗較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，無法開展實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)。此外，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)起時(shí)具有明顯的地域性和草根性特征，很多就是當(dāng)?shù)啬苋嘶虼甯刹堪l(fā)的，依靠的是家族或村落之間的親緣和地緣關(guān)系。有的發(fā)起人既是理事長又是經(jīng)理，一人或少數(shù)人控制農(nóng)民專業(yè)合作社，廣大農(nóng)戶的參與度低，造成了相當(dāng)一部分農(nóng)民專業(yè)合作社在成立時(shí)根本沒有章程，或者只有簡單的章程，各方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明確，沒有形成符合合作經(jīng)濟(jì)規(guī)則的決策機(jī)制和利益分配機(jī)制。沒有規(guī)則、規(guī)則不規(guī)范、有規(guī)則不能真正執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在于我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展過程中。(二)制度層面。外部制度問題歸根結(jié)底是政府部門和合作社的關(guān)系問題。焦點(diǎn)之一是在當(dāng)前我國合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，政府究竟應(yīng)該起什么作用，是起到簡單的“守夜人”作用，還是“拐杖”作用? 事實(shí)上，相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，只要政府插手，農(nóng)民專業(yè)合作社就會(huì)“變味”，最后自行消亡，因此，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，政府千萬不要插手。這涉及在實(shí)踐中地方政府機(jī)構(gòu)如何操作的問題，尤其是《合作社法》出臺(tái)后，地方政府在法律規(guī)范下如何把握操作的“度”的問題，這是一個(gè)重大的實(shí)踐問題。焦點(diǎn)之二是各部門間的協(xié)調(diào)問題。合作社管理千頭萬緒，不是一個(gè)部門出臺(tái)一個(gè)辦法就可以解決的，如農(nóng)業(yè)主管部門也知道要解決合作社的融資難問題、稅收負(fù)擔(dān)問題，但其根本就無力解決，有時(shí)連找相關(guān)部門協(xié)商的力量都沒有。說到底，各部門對(duì)合作社的管理逐漸演變?yōu)楦鞑块T間的力量博弈，一些地方要制定合作社發(fā)展規(guī)劃，必須由當(dāng)?shù)氐娜舜蠡蛘甙l(fā)改委來牽頭協(xié)調(diào)。農(nóng)民專業(yè)合作社有著企業(yè)和社團(tuán)雙重性質(zhì)，既不同于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，也不同于專業(yè)協(xié)會(huì)，其制度安排有特殊性。因?yàn)楹献魃缂劝l(fā)揮了家庭經(jīng)營的優(yōu)越性，又能實(shí)現(xiàn)一定程度上的規(guī)模經(jīng)營，所以，它們在世界各地的農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色。但是，合作制也存在著激勵(lì)不足、產(chǎn)權(quán)不清、協(xié)作困難、存在“搭便車”問題和決策效率低下等制度缺陷，這是合作制被經(jīng)濟(jì)學(xué)家廣泛質(zhì)疑的原因，也是農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展過程中不可回避的問題。(三)文化層面。農(nóng)民專業(yè)合作社在一定程度上扮演著幾組十分矛盾的雙重角色: 既要帶動(dòng)農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又要維護(hù)散戶、小戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)利。既要營利、保證效率，使合作社能正常運(yùn)營，又需要體現(xiàn)公平、體現(xiàn)其益貧性。既要扮演市場主體的角色，又需要在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)中發(fā)揮公益作用。既要讓農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)闖市場，又要做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分工中農(nóng)戶家庭生產(chǎn)與合作社規(guī)模經(jīng)營的配合。既要有資本收益，又要照顧社區(qū)群眾福利。正因?yàn)橐恢币詠韺?duì)合作社的定位具有爭議，這使得在合作社發(fā)展過程中無論是政府部門，還是農(nóng)戶都十分茫然。農(nóng)民專業(yè)合作社在“糊涂”的境況中發(fā)展，合作社的外部制度也比較混亂，比如賦予合作社公益性質(zhì)，但在批地、信貸和稅收上又不給予其實(shí)質(zhì)性支持。在一些地方，合作社甚至還成為實(shí)現(xiàn)部門利益的工具，各種扶持項(xiàng)目和資金被相關(guān)部門和典型合作社瓜分，而“量典工程”(在合作社數(shù)量增加的同時(shí)，著力培育幾家典型合作社)還可以使地方政府在推動(dòng)合作社發(fā)展方面政績斐然。可見，合作社發(fā)展問題是一個(gè)系統(tǒng)問題，而要使這個(gè)系統(tǒng)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，首先必須解決合作社的定位問題。合作社的績效評(píng)價(jià)問題一直存在爭論，一些學(xué)者認(rèn)為在沒有辨明合作社的真假之前來討論合作社的績效問題無任何意義，如果一個(gè)組織連是不是真正意義上的合作社還搞不清楚，其績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)也必然是不恰當(dāng)?shù)摹Ｆ鋵?shí)真假合作社之辨可能本身就是一個(gè)偽命題，各個(gè)合作社合作性的強(qiáng)弱可能有差異，但是這些合作社都能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)戶增收，為新農(nóng)村建設(shè)作出貢獻(xiàn)。如果保護(hù)農(nóng)戶利益的目的達(dá)到了，其是否參與管理其實(shí)并不是那么重要，也許我們應(yīng)該多強(qiáng)調(diào)合作社的民主控制而非民主管理。普通農(nóng)戶只關(guān)心三點(diǎn): 一是堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，二是有加入和退出合作社的選擇自由，三是加入合作社要有實(shí)實(shí)在在的好處。而對(duì)于已經(jīng)加入合作社的社員來說，他們最想要的是制定合作社章程時(shí)的權(quán)利，至于章程里的各種規(guī)定，只要大家達(dá)成共識(shí)，也就無所謂是否存在“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象了。現(xiàn)在越來越多的人開始關(guān)注農(nóng)戶對(duì)合作社的滿意度、合作社提供服務(wù)的能力、合作社文化等，這表明對(duì)合作社進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)生變化，從“真假”逐步過渡到“好壞”。評(píng)價(jià)問題直接影響到合作社采取怎樣的內(nèi)部制度安排，所以一定要有一個(gè)定論，不可模糊?！逗献魃绶ā奉C布實(shí)施后，全國各地都掀起了成立合作社的高潮。但是，在農(nóng)民專業(yè)合作社的宣傳上還不是非常充分。在很多地方，有些農(nóng)戶還是把農(nóng)民專業(yè)合作社與人民公社混為一談，而把農(nóng)民專業(yè)合作社與村集體經(jīng)濟(jì)組織混為一談的更是常見。更有甚者，有的農(nóng)戶連自己是不是合作社成員都不知道，有的農(nóng)戶只知道公司，不知道合作社。雖然從數(shù)據(jù)上看，全國有 %的農(nóng)戶加入了農(nóng)民專業(yè)合作社，但是其中真正了解農(nóng)民專業(yè)合作社的并不多，甚至一些合作社主管部門也沒有準(zhǔn)確把握農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)涵。二、我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展趨勢基于中國基本國情和目前農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，我們發(fā)展農(nóng)民合作社主要學(xué)習(xí)的是歐美專業(yè)合作社的經(jīng)驗(yàn)，這從《合作社法》對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的定義中就可以發(fā)現(xiàn): 農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。同時(shí)，十七屆三中全會(huì)也明確指出，要使農(nóng)民專業(yè)合作社成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。從當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展趨勢來看，至少呈現(xiàn)出如下六個(gè)特征:(一)從戶間合作向社際聯(lián)合邁進(jìn)我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢是從以前單個(gè)農(nóng)戶之間的合作向合作社與合作社之間的合作邁進(jìn)。社際合作一般有兩種方式: 一是成立合作社聯(lián)合社，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)把涉及某個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社(甚至包括當(dāng)?shù)卦撔袠I(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)、農(nóng)資供應(yīng)商以及相關(guān)政府事業(yè)單位等)聯(lián)合起來，共同促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然目前法律上還沒有認(rèn)可合作社聯(lián)合社的市場主體地位，但是合作社聯(lián)合社的作用已經(jīng)發(fā)揮出來了，如北京密云的奶牛合作聯(lián)合社、山西犇牛奶牛養(yǎng)殖聯(lián)合社等。一些省市還由相關(guān)部門牽頭成立省一級(jí)的合作社聯(lián)合社，如浙江省、天津市等。二是進(jìn)行合作社之間的合并，把多個(gè)小合作社合并成大合作社，以提高市場談判力或?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、創(chuàng)立品牌。(二)從單一功能向多種功能拓展從最初農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)到當(dāng)前的農(nóng)民專業(yè)合作社，其實(shí)就體現(xiàn)了農(nóng)民專業(yè)合作組織功能拓展的趨勢，原來只是提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)和信息服務(wù)，現(xiàn)在的合作社一般把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)都包含進(jìn)來。具體地說，農(nóng)戶可以專心于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而將其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)(農(nóng)資采購，新技術(shù)選擇，信息獲取，產(chǎn)