【文章內(nèi)容簡介】 些高風險尤其比較突出的三類金融風險，在很大程度上與一些法律制度的缺失或不協(xié)調(diào)有關(guān)。具體表現(xiàn)在：一是有關(guān)征信管理法規(guī)的缺失，影響了征信業(yè)的發(fā)展和金融機構(gòu)對借款人信用狀況的評估。通俗地講，征信就是收集、評估和出售市場經(jīng)營主體的信用信息。征信體系是為解決金融市場交易中的信息不對稱而建立的制度。隨著經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜化，金融機構(gòu)越來越需要依賴專門的征信部門或借助于社會征信機構(gòu)，來加強對借款人信用狀況的調(diào)查和分析。長期以來，我國一直未把征信體系的建設(shè)提到議事日程。近幾年，我國現(xiàn)代征信體系的建設(shè)開始起步。對企業(yè)和個人的征信，由于直接涉及到公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等問題，是一項法律性很強的工作。但在我國現(xiàn)有的法律體系中，由于尚沒有一項法律或法規(guī)為征信活動提供直接的依據(jù)，由此造成了征信機構(gòu)在信息采集、信息披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上無法可依，征信當事人的權(quán)益難以保障，嚴重影響了征信業(yè)的健康發(fā)展，進而造成我國金融機構(gòu)對借款人信用狀況的評估處于較低水平。企業(yè)或個人在金融交易活動中存在多頭騙款、資產(chǎn)重復(fù)抵押、關(guān)聯(lián)擔保等違規(guī)行為，未能被相關(guān)金融機構(gòu)及時識別而導致資產(chǎn)損失，與我國征信體系建設(shè)的滯后有很大關(guān)系。二是現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律制度的嚴重滯后，非常不利于金融機構(gòu)保全資產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn)法律框架下對金融機構(gòu)債權(quán)人的保護程度，直接關(guān)系到金融企業(yè)資產(chǎn)的安全狀況。當前企業(yè)破產(chǎn)法律制度主要包括：適用于全民所有制企業(yè)的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》、適用于其他企業(yè)法人的《民事訴訟法》第十九章（企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序）以及最高人民法院頒布的一系列司法解釋。上述法律規(guī)定沒有很好的體現(xiàn)對債權(quán)人的保護。就破產(chǎn)法中的制度構(gòu)建而言，國際上普遍采用的破產(chǎn)管理人制度沒有建立起來，現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)定的清算組制度弊病很多，在清算中往往漠視債權(quán)人的利益；就程序而言，現(xiàn)行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)案件的管轄與受理、債權(quán)人會議、監(jiān)督制度等方面的規(guī)定不很健全，這也進一步削弱了法律對破產(chǎn)債權(quán)人保護的力度。作為金融機構(gòu)債權(quán)保護最后手段的破產(chǎn)法律未能充分保護債權(quán)人的利益，這就可能導致金融機構(gòu)的不良債權(quán)不斷形成和累積，面臨的信用風險增大。目前新《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法工作已進入關(guān)鍵階段。與現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律相比較，新《企業(yè)破產(chǎn)法（草案二次審議稿）》一方面拓寬了現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍，將所有企業(yè)法人都納入其中，另一方面充實了關(guān)于破產(chǎn)程序中實體問題的規(guī)定，從破產(chǎn)程序的各個環(huán)節(jié)和層面大大提升了破產(chǎn)法對債權(quán)人利益的保護程度。但是，在直接關(guān)系到債權(quán)人利益的破產(chǎn)債權(quán)清償順序和破產(chǎn)條件這兩個焦點問題上，草案的規(guī)定仍不盡完善。在債權(quán)清償順序方面，草案采行了職工勞動債權(quán)優(yōu)先于有抵押、質(zhì)押的債權(quán)的規(guī)定；在破產(chǎn)條件方面，草案將企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)和資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力并列為破產(chǎn)條件。這無疑會對金融機構(gòu)債權(quán)的保護產(chǎn)生消極影響。勞動債權(quán)優(yōu)先于擔保物權(quán)，直接后果是銀行債權(quán)追索難、不良資產(chǎn)回收率低，從而導致金融機構(gòu)債權(quán)人消化不良資產(chǎn)的能力弱化，形成金融風險的誘因。同時，對擔保物權(quán)保護的漠視會破壞基本的法律規(guī)則，沖擊經(jīng)濟主體對于擔保制度作為最后一道保護措施的信任。法律也是一種信仰。失去了對法律的信任，最縝密、最系統(tǒng)的法律也會變成一張白紙。而過于嚴格的破產(chǎn)條件使得債權(quán)人不能及時、有效地提出債務(wù)人破產(chǎn)的申請。將資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)和明顯缺乏清償能力規(guī)定為破產(chǎn)條件，往往會使企業(yè)已經(jīng)不可救藥時才能使其進入破產(chǎn)程序，這會錯過對企業(yè)實施重組或和解的機會，同時這也錯過對金融機構(gòu)債權(quán)人利益實現(xiàn)最大化保護的機會。三是金融詐騙和違反金融管理秩序行為刑事責任追究法律制度的缺陷，不利于防范金融機構(gòu)在操作經(jīng)營環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風險。操作風險多發(fā)是目前我國金融業(yè)風險中的一個突出特點。這其中又以金融詐騙行為和違反金融管理秩序行為給金融機構(gòu)帶來的損失最大。從最近發(fā)生的一些案件看，當前我國金融詐騙行為大致可以分為兩類：一是以非法占有為目的、通過提供虛假信息而進行的金融詐騙。例如信用證詐騙、票據(jù)詐騙等。二是不以非法占有為目的，但通過有意提供虛假財務(wù)資料為企業(yè)的利益騙取資金。這類欺詐的特點是，行為人陳述的資金使用目的是真實的，即行為人主觀上沒有將資金據(jù)為己有的目的，但行為人向金融機構(gòu)申請資金時，有意提交虛假資料，從而誤導銀行的決策偏差，騙取金融機構(gòu)的資產(chǎn)。并且實施金融詐騙行為的主體往往是單位，而不是個人。目前涉及金融機構(gòu)的欺詐大部分是第二類。我國《刑法》對“以非法占有為目的”的金融詐騙有明確規(guī)定，但對上述第二類欺詐行為，《刑法》中并沒有明確，對此只能通過《合同法》追究行為人的民事責任。另外，一段時期以來，在金融行業(yè)特別是證券業(yè)和信托業(yè)中出現(xiàn)了較為嚴重的挪用客戶股票交易結(jié)算資金、信托資金等違反金融管理秩序的行為，不僅嚴重損害了社會公眾的合法權(quán)益，而且也給金融機構(gòu)本身帶來巨大風險。但現(xiàn)行《刑法》對挪用資金罪的規(guī)定并不能滿足現(xiàn)階段打擊上述行為的要求。《刑法》中關(guān)于挪用資金罪的規(guī)定，僅適用于金融機構(gòu)的工作人員挪用客戶資金的行為，而不適用金融機構(gòu)挪用客戶資金、資產(chǎn)的行為。對上述欺詐和違反金融管理秩序的行為，缺乏刑事威懾力，無疑對降低金融機構(gòu)在操作經(jīng)營環(huán)節(jié)出現(xiàn)的金融風險，會產(chǎn)生一定的負面影響。四是相關(guān)金融主體和金融業(yè)務(wù)法律制度的缺失，放大了金融體系中的一些潛在風險。前面曾提到，目前跨市場的金融風險的增加正成為影響我國金融體系穩(wěn)定的新因素。這在很大程度上與缺乏對這些新的金融主體和金融業(yè)務(wù)，從法律制度方面及時進行規(guī)范有關(guān)。例如，對實際已形成的各種金融控股公司或“準金融控股公司”，在現(xiàn)行法律框架下,似乎《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》等都與其有一定的關(guān)聯(lián)，但上述法律又都不能完全解決對它的監(jiān)管問題。在金融業(yè)務(wù)方面，對最為活躍的跨市場金融產(chǎn)品——各種委托理財產(chǎn)品，目前銀行、證監(jiān)、保險監(jiān)管部門各自按照自己的標準分別進行監(jiān)管，但缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法律制度。由于現(xiàn)有的法律制度無法解決與金融控股公司有關(guān)的法律問題，金融機構(gòu)開拓的新業(yè)務(wù)缺乏嚴格的法律界定，潛在的金融風險必然要加大，并容易在不同金融市場之間傳播擴散。按照巴塞爾委員會的定義，目前我國金融機構(gòu)承受的這種跨市場風險，實際是一種法律風險。三、下一步金融法制建設(shè)的取向當前我國的金融改革和發(fā)展正向前加速推進，同時防范金融風險的任務(wù)也變得越來越重要和艱巨。由于金融行業(yè)固有的風險性質(zhì)，金融立法盡管不能從根本上消滅金融風險，但完善的法律法規(guī)卻是緩解金融機構(gòu)過度冒險，減少制度性風險的一個重要手段；一個良好的法律環(huán)境也是金融體系穩(wěn)定運行的必要基礎(chǔ)。目前中國人民銀行正按照科學發(fā)展觀的要求，加快推動有關(guān)金融立法工作。包括：盡快促成《征信管理條例》的出臺；積極參與并關(guān)注《企業(yè)破產(chǎn)法》和《刑法》條文的修改；認真配合做好《證券法》的修訂；抓緊起草《反洗錢法》；進一步研究金融機構(gòu)退出、存款保險、金融控股公司立法、資產(chǎn)證券化、委托理財?shù)确矫娴姆申P(guān)系問題。盡早出臺這些法律法規(guī)以及實施細則，改善金融市場重要法律法規(guī)不健全，某些重要金融活動無法可依的現(xiàn)象。并結(jié)合我國實際情況，徹底清理我國金融法律制度，該立法的立法，該修改的修改，該廢止的廢止。從長遠看，我國的金融法制建設(shè)既要在金融立法方面下功夫，也要在金融執(zhí)法方面強化執(zhí)法的嚴肅性，真正做好兩手都要抓、兩手都要硬。就金融立法而言，我認為核心的問題是要樹立科學的立法價值取向。不同的金融發(fā)展階段有不同的金融立法價值取向，現(xiàn)階段的金融立法價值取向應(yīng)當是：以“三個代表”重要思想為指導，按照科學發(fā)展觀的要求，全面體現(xiàn)加強執(zhí)政能力建設(shè)的要求，把金融立法工作的重點放在推動金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范金融創(chuàng)新法律關(guān)系、提高金融監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)性和有效性以及充分利用市場自律監(jiān)管上來。具體而言：一是金融立法要有統(tǒng)籌、科學和全局的眼光。目前我國的經(jīng)濟體制改革和金融體制改革都已經(jīng)進入了改革攻堅階段，原來采取的單獨推進的改革策略已經(jīng)難以適應(yīng)當前改革開放的需要。金融立法也應(yīng)當圍繞這一轉(zhuǎn)變，確立統(tǒng)籌規(guī)劃、科學立法的思維。具體而言，對于金融市場應(yīng)當通過立法手段逐步推進金融市場的統(tǒng)一和整合，對于同質(zhì)的金融產(chǎn)品按照相同的監(jiān)督管理規(guī)則約束市場主體的交易行為，保證不同的市場在其基礎(chǔ)設(shè)施方面，如發(fā)行、登記、托管、結(jié)算和清算規(guī)則方面的基本統(tǒng)一。對于金融機構(gòu)而言，要按照功能監(jiān)管的思想，用統(tǒng)一的規(guī)則去規(guī)范其機構(gòu)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新行為，同時要強化金融風險信息在金融監(jiān)督管理部門間的共享和流轉(zhuǎn)；而對于支撐金融發(fā)展和改革的其他法律制度，則應(yīng)當按照既保護債權(quán)人又保護債務(wù)人的原則進行系統(tǒng)修改，《刑法》的修改則應(yīng)當與時俱進，強調(diào)對單位犯罪的刑事制裁和對個人刑事責任的追究。二是要堅持保護存款人和投資者利益、保護債權(quán)人利益的取向。保護金融機構(gòu)存款人、金融產(chǎn)品投資人的利益永遠是維護金融機構(gòu)信譽的重要因素。當前應(yīng)當強調(diào)對于基礎(chǔ)金融法律關(guān)系的研究，同時做好金融創(chuàng)新產(chǎn)品的法律關(guān)系的規(guī)范，金融監(jiān)督管理部門在許可金融機構(gòu)推出創(chuàng)新產(chǎn)品的過程中應(yīng)當重視對于投資者知情權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)益的保護。要盡快完善《破產(chǎn)法》，根據(jù)《破產(chǎn)法》的基本原則，考慮金融機構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，盡快制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》，同時應(yīng)當盡快建立健全金融安全網(wǎng)制度，制定包括《存款保險條例》、《證券投資者保護基金管理辦法》在內(nèi)的金融法律制度。三是要堅持自律和他律相結(jié)合的取向。在調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的立法方面，要強化商業(yè)銀行、券商和上市公司等經(jīng)濟主體在建立完善的、良好的法人治理結(jié)構(gòu)方面的機制，強調(diào)金融機構(gòu)的自律作用，保障金融機構(gòu)在經(jīng)營中的自主權(quán)，并注意為金融機構(gòu)的發(fā)展留下足夠的空間。四是要堅持培養(yǎng)全社會金融風險意識和金融法治意識的取向。防范金融風險、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社會大力普及宣傳金融法律知識，并在全社會真正樹立金融法治觀念。在加強金融法治意識的過程中，要重視全社會信用觀念的建立，要培