【文章內(nèi)容簡介】 所面臨的任務(wù)環(huán)境，即它所面臨的各種任務(wù)要求所構(gòu)成的環(huán)境壓力。我們不妨以村莊選舉為例。在這里，鎮(zhèn)政府面臨多重的、相互矛盾的要求。鎮(zhèn)政府首要的目標是把選舉任務(wù)完成——執(zhí)行這項自上而下部署的選舉任務(wù)，讓所有的村莊完成選舉過程，產(chǎn)生新的一屆村委會。這看起來是一項很基本的要求，但實行起來卻不是輕而易舉的。過去時常發(fā)生的情形是，村民之間的沖突對抗可能會打斷選舉進程，使得選舉進程中途夭折。鎮(zhèn)政府第二個目標是想方設(shè)法幫助自己中意的候選人當選。這里的道理很容易理解：為了完成上級下達的任務(wù)和解決當?shù)爻霈F(xiàn)的問題，鎮(zhèn)政府在日常工作中依賴村干部的合作。如果村干部是鎮(zhèn)政府使用順手的、能力勝任的“自己人”，那么這種互動無疑會更為順利，減少很多麻煩。第三個目標是維護社會穩(wěn)定，主要是指避免社會對抗，或者是外出上訪的事件發(fā)生。這個目標在這一地區(qū)尤其敏感，因為FS鎮(zhèn)距離北京不到3個小時的車程。然而，這幾個目標之間不是一致的，而是相互矛盾的。追求任何一個目標可能會妨礙其他目標的實現(xiàn)。例如，幫助鎮(zhèn)政府中意的候選人當選的做法可能會招致村民的不滿和對抗，從而危及“社會穩(wěn)定”這一目標。如何在這些多重目標之間區(qū)分優(yōu)先次序并保持平衡，這成為地方政府工作成敗與否的關(guān)鍵所在。對于基層干部來說，這些目標之間次序排列是明白無誤的：維護“社會穩(wěn)定”是壓倒一切的目標，這一目標是上級部門明確強調(diào)的，也是下級部門全力貫徹的。這在“一票否決”制度上充分體現(xiàn)出來，即一級政府無論在其他領(lǐng)域的成績是多么突出，只要在“社會穩(wěn)定”上出現(xiàn)問題，其他領(lǐng)域中的成績一概棄之不計。管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)“社會穩(wěn)定”嚴重問題的政府官員，被看做是軟弱的、不勝任的和缺乏領(lǐng)導能力的，他們的職業(yè)生涯也常常由此停滯，甚至結(jié)束。因此，盡管鎮(zhèn)政府有愿望幫助自己所中意的候選人，但這個目標遠沒有維護“社會穩(wěn)定”這一目標更為重要——后者的差錯極有可能導致官場生涯的終結(jié)。這一目標的重要性在政府大院里醒目的“穩(wěn)定壓倒一切！”的大標語中充分體現(xiàn)出來，那大大的感嘆號仿佛在疾聲呼喊，呼喚著大家的注意力。在多重目標的任務(wù)環(huán)境之外，近年來由各種法律法規(guī)構(gòu)成的制度環(huán)境也發(fā)生了重要變化，進一步促就了地方政府的角色轉(zhuǎn)變：1990年代末以來的中央政府再度集權(quán)，急劇削弱了地方政府，尤其是鎮(zhèn)一級政府的資源，許多基層政府因此背上了沉重的債務(wù)負擔（Oi Zhao，2007）。資源的減少限制了維系鎮(zhèn)政府與村干部關(guān)系的能力，他們之間的庇護關(guān)系隨之弱化了。而2005年中央政府廢除農(nóng)業(yè)稅的舉措，更是進一步減弱了鎮(zhèn)政府和村之間已經(jīng)式微的相互依賴關(guān)系。這一大的發(fā)展趨勢進一步為干部輪換政策所強化（周雪光，2005）：因為基層政府的主要領(lǐng)導（如鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長）在一個崗位上的工作只有3至5年，他們所關(guān)心的是短期政績，而不是與村莊干部之間的長期庇護關(guān)系。與此相應(yīng)的，基層政府官員對待村莊選舉的態(tài)度也發(fā)生了改變。例如，一位鎮(zhèn)主要領(lǐng)導這樣評論上級提出的公開、公平、公正的選舉原則：“只要程序公平，選出誰來都可以。如果村民選出一頭豬也無所謂。我們所能做到的就是公開和公平。至于是否公正，那只能看村民自己的選擇”。這樣，鎮(zhèn)政府追求的目標從對村莊選舉結(jié)果的關(guān)注讓位于順利完成選舉過程這一目標，因為只有這樣才能最大限度地減少社會對抗和動蕩，或者其他并發(fā)癥的發(fā)生。當然，鎮(zhèn)政府的變化只是這個制度歷史變遷進程的一個方面。由基層民眾中日益突出的不滿、抗爭和參與村莊治理的訴求所引起的政治壓力是推動國家政策和政府行為演化的另外一個主要動力。從新中國成立以來，象征性的選舉早就出現(xiàn)，即使在“文化大革命”時期，生產(chǎn)隊干部的任命通常都經(jīng)歷了象征性的選舉過程。所以當村莊選舉于1980年代后期首次推出時，人們對選舉并沒有感到太大的驚奇，也沒有把它當一回事，那時的村委會人選是由鎮(zhèn)政府決定的，而且村委會的作用更多是象征性的，村里的權(quán)力集中在村支書手里。然而，隨著時間的推移和各輪選舉過程的展開，村民逐漸學會了行使自己的權(quán)利。他們不僅根據(jù)選舉規(guī)則來參與這一過程，而且運用這些規(guī)則來挑戰(zhàn)鎮(zhèn)政府的操縱活動，監(jiān)督基層干部的行為，爭取自身的利益。這些變化特別體現(xiàn)在地方干部與村民的互動中。在我與政府官員的交談中，他們常常提到近年來出現(xiàn)了許多村民拿著選舉條例來質(zhì)問地方干部操縱安排的事例。一位政府官員這樣說道：“有些村民對選舉規(guī)則比我們干部知道的還清楚。如果你不小心自己的說話或者做法，他們隨時都會提出質(zhì)問”。在2006年選舉的不少場合，村民在選舉之前要求村委會公開集體收支賬目，解釋說明賬目中出現(xiàn)的不正常開銷。其他村的村委會也很快從中學到教訓，主動在選舉大會前公開了集體賬本，以供村民審核。不同村的候選人之間也在競選策略上互相學習。例如，一位剛當選的村主任邀請另一個村的村主任一起吃飯，討教執(zhí)政方略。后者鼓勵他把村支書職位一并兼任，以免以后受掣于村支書。這位新當選的村主任心領(lǐng)神會，不久后就公然違反鎮(zhèn)政府的事先安排，動員其支持者淘汰原來安排的村支書人選，將自己選為村支書。特別有意思的是，堅持程序公正恰恰成為鎮(zhèn)政府防范“惡性事件”發(fā)生、維持“社會穩(wěn)定”的有力工具。鎮(zhèn)政府以“保護程序公正”的口號為武器，威懾那些試圖挑戰(zhàn)政府權(quán)威的人，防范他們擾亂選舉過程。鎮(zhèn)政府意識到，違反選舉程序的做法可能引發(fā)村民抗爭和上訪，所以自選舉伊始就小心翼翼地遵循程序。如一位鎮(zhèn)干部所說，一方面是防止可能發(fā)生的對抗；另一方面是在一旦出現(xiàn)事故，隨之而來的上級調(diào)查中可以保護自己。正因如此，即使是在面臨他們不喜歡的候選人當選的風險時，他們也會強調(diào)并維持程序公正。例如在前面所描述的三石村的選舉情形中，選舉中發(fā)生的爭吵有可能導致中斷選舉過程和發(fā)生暴力事件，為了避免這些潛在威脅，鎮(zhèn)工作隊極力維持秩序，確保投票過程的順利完成，即便這樣做的代價是他們所中意的候選人落選也在所不惜。鎮(zhèn)政府的角色轉(zhuǎn)變已經(jīng)被村民覺察到并接受了。在參加三石村的一次選舉委員會會議時，我注意到來自不同派系的成員就選舉事項的各種安排發(fā)生激烈爭論，但所有派系都一致同意讓鎮(zhèn)政府工作隊來負責整個選舉過程——核查選民資格、分發(fā)選票與協(xié)助選民填寫選票。這給鎮(zhèn)政府合法介入村莊選舉并在其中扮演積極角色提供了機會。的確，鎮(zhèn)政府的介入是積極的、全面的，滲透在選舉過程的每一步安排之中。這些安排部署有時微妙細致，難以察覺，而有時則是以赤裸裸威脅的方式表現(xiàn)之。在一些場合，如上面說到的三石村選舉會場，警車和警察如臨大敵般出現(xiàn)在現(xiàn)場，加之不停轉(zhuǎn)動的攝影鏡頭全程錄像，以威懾防范任何可能發(fā)生的暴力沖突。而在其他場合，鎮(zhèn)政府的部署則更為隱蔽微妙。其中一個常用的做法是精心挑選工作隊成員，將他們派到自己熟悉，或有親近關(guān)系能夠發(fā)揮有力影響的村莊，以便有效消除潛在的不安定因素。一天清早，我和工作隊正準備登上一輛面包車去參加一個村的選舉，有人招呼我去乘坐一輛小轎車。這輛小轎車歸村委會吳主任使用，他被任命為該村工作隊的負責人。村委會不在鎮(zhèn)政府大院，因此吳主任很少出現(xiàn)在鎮(zhèn)政府。為什么他被任命為工作隊隊長來負責該村選舉呢？答案很快就清楚了。原來，該村的前任書記是這次選舉的主要威脅，據(jù)估計極有可能會挑頭干擾選舉。但是他正在與村委會合作一個項目。這樣，吳主任的出現(xiàn)就能有效制約這位前村領(lǐng)導的行為，而事實正是如此。那天這位前村書記來到村選舉中心大發(fā)牢騷，并（通過他的親戚）試圖阻止投票，但吳主任通過和他進行持續(xù)的有針對性的“閑談”，使得他不得不有所收斂，無法實現(xiàn)阻礙選舉過程的企圖，選舉過程得以順利完成。村莊選舉的順利進行還得益于其他各種不同的過程，這些過程發(fā)生在與村莊選舉并不相關(guān)的領(lǐng)域中，但它們對緩解選舉沖突等方面有著不容忽視的作用。比如，隨著村干部職位所獲利益的減少以及村外機會的增加，村干部這一職位不像以前那樣受人青睞。關(guān)于這一點Oi和Rozelle（2000）已有討論。多年來，村莊集體資產(chǎn)已經(jīng)急劇減少，很多村甚至陷入了債務(wù)泥潭，村民欠集體的債務(wù)與集體欠村民的債務(wù)交織在一起，村莊內(nèi)的社會關(guān)系也因此十分緊張。這些狀況使得村干部位置的吸引力大大下降，尤其是在那些貧窮的小村。與此同時，人們的“退出”渠道變得更為開闊，也更有吸引力了。外部機會——外出打工或者自己創(chuàng)業(yè)，使得落選者有可能流動離村，從而降低了落選后村莊內(nèi)部的潛在沖突。例如，三石村支書在村委會競爭落選之后，沒有繼續(xù)與當選的村委會抗爭，而是和他的前任一樣，卷起鋪蓋離開了村子。在另一個村，村支書沒有當選進入村委會，而且處處受制于當選的村主任。一年后，他辭去了村支書職務(wù)，專心干起了運輸生意。上面的討論表明，在村莊選舉制度化的演化過程中，地方政府起到了關(guān)鍵作用。在很大程度上，F(xiàn)S鎮(zhèn)的顯著改變是鎮(zhèn)政府所面臨的組織環(huán)境和政府激勵設(shè)計演變的結(jié)果。這些變化導致了鎮(zhèn)政府和村莊權(quán)威在組織能力上和資源基礎(chǔ)上的邊緣化，而且使得村莊選舉的結(jié)果與鎮(zhèn)政府的利益相互分離，從而改變了鎮(zhèn)政府在選舉過程中的基本取勢。四、從村莊選舉看中國改革道路在思考FS鎮(zhèn)的村莊選舉諸多場景和意義的過程中，“一葉知秋”這個成語時常出現(xiàn)在我的腦海里。這并不是說，F(xiàn)S鎮(zhèn)的經(jīng)歷適用于中國其他地區(qū)的鄉(xiāng)村，我也不認為這些村莊和地區(qū)會遵循相同的變遷路徑。事實上，就像我們所觀察到的那樣，即使是在FS鎮(zhèn)，各村之間也呈現(xiàn)出很大的差異，而且這種差異隨時間發(fā)展而不斷變化。如果我們依據(jù)這一農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的經(jīng)驗去推斷其他鎮(zhèn)、地區(qū)乃至全國的模式，這顯然是荒謬的。另一方面，我固執(zhí)地認為中國農(nóng)村這一角落的變化不是孤立的；相反，它是中國農(nóng)村正在發(fā)生的大規(guī)模變遷的一個縮影。正因為如此，這一小鎮(zhèn)走過的道路可以幫助我們認識和理解中國社會轉(zhuǎn)型期正在發(fā)生的制度變遷。正是在這個意義上，一葉可以知秋。對于鄉(xiāng)村治理來說，村莊選舉的重要性究竟體現(xiàn)在哪里？傳統(tǒng)的村莊權(quán)威中心是村支書，由村里的黨員選舉出來，然后經(jīng)鎮(zhèn)政府任命，因此建筑在黨的領(lǐng)導基礎(chǔ)之上。村莊選舉的一個重要意義是它在村莊中提供了一個新的具有合法性基礎(chǔ)的權(quán)威——村委會。這兩種權(quán)威具有不同的合法性基礎(chǔ)：前者基于鎮(zhèn)政府從上至下的任命，而后者則基于村民自下而上的支持。這兩者之間的關(guān)系是微妙的，也是不斷變化的。形式上，政府法規(guī)要求的是“黨領(lǐng)導下的村民自治”模式，但這一概念本身就存在內(nèi)在矛盾。這一模式將黨支部書記放在一個更高的位置，使得自治本身成為一個問號。但在實際生活中，這一權(quán)威結(jié)構(gòu)已被村莊選舉制度所弱化。村莊選舉常常使得村委會領(lǐng)導獨立于黨支部，甚至與黨支部唱對臺戲。隨著時間的推移，即使是那些同時擔任村支書和村主任的村干部也都意識到，在村莊政治中，村主任這一職位有著獨特的意義，因為它的合法性得到了大多數(shù)村民的認同。村支書可能被鎮(zhèn)政府直接免職，但合法的村主任則只能通過村民選舉才能免職。在很多情況下，由于其合法性基于大眾支持，使得村主任在與村支書的關(guān)系中占據(jù)上風。一位村主任這樣說道：我是這樣想的。你為什么要做一個村支書？有什么用？對吧。我現(xiàn)在是村民選出來的主任，你（鎮(zhèn)政府）也不能拿我怎么著。我得了五六百張選票。當一個村支書，鎮(zhèn)政府可以隨時讓你下臺，但作為一個村主任，如果沒有村民的同意，誰也不能把我轟下臺。作為一個村支書，如果你工作好，鎮(zhèn)書記會表揚你，但如果你第二天工作出問題了，他就翻臉不認人了，會直接把你免職。如果他對你好一點，也就是提前告知你一聲，讓你自動辭職。如果你們倆相處不好，他就會直接撤掉你。如果我被鎮(zhèn)黨支部書記表揚、提升了，我就不得不遵從他的指示。但如果我是直接由村民選出來的，那就不一樣了，我們走各自的路。另一位同時擔任村支書的村主任，這樣回顧他與鎮(zhèn)政府打交道時的雙重角色：我作為村主任的職位是由村民選出來的，在這個位置上，鎮(zhèn)政府只能提供指導而不是行政命令。幾年前，當鎮(zhèn)里的一個干部讓我為一個政府項目提供義務(wù)勞動力的時候，我安排了兩天時間，但后來他又要我們多提供一天的義務(wù)勞動，我發(fā)火了，把他回絕了。我對他吼道：“你沒有撤掉我的權(quán)力，你要罰我的話我也沒有錢。”在那時，我沒說自己是村支書，我是村民選出來的村主任，而他沒有任何權(quán)力將我撤掉。在中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)中，這是一個重大突破。自1949年新中國成立以來，村莊治理的合法性一直來自于自上而下的行政渠道，村領(lǐng)導由上級部門直接指派（Chan，Madsen Unger，1992；Friedman，Pickowicz Selden，1991）。現(xiàn)在，村莊選舉為村領(lǐng)導提供了第二種權(quán)威基礎(chǔ)——自下而上的村民支持。因此，村莊選舉制度為中國政治演變提供了一個新的推動力量，而這一推動力的影響也許需要等許多年以后才能充分體現(xiàn)出來。村莊選舉不僅為集體行動的興起提供了一個合法機會，而且為執(zhí)政黨和村民間、鎮(zhèn)政府和村領(lǐng)導間的互動提供了一個穩(wěn)定的舞臺。同時，村莊選舉也是制度創(chuàng)新的一個突破口，使得不同村莊有機會來解決自身問題，尋求自己的解決方法。比如，在FS鎮(zhèn)的一個村里，一個村民（以前的村干部）組成了自己的“內(nèi)閣”，以一個團隊參與競選，這一做法與傳統(tǒng)做法形成了鮮明的對比。從這個角度來看，村莊選舉提供了制度創(chuàng)新的新的機遇，為中國農(nóng)村的已有政治秩序開辟了一個新的空間。FS鎮(zhèn)發(fā)生的這些故事，這些細枝末節(jié)和局部背景的微觀層次和過程可以幫助我們窺見宏觀制度變遷的機制，幫助我們更好地理解多重過程和機制相互作用下制度變遷的復(fù)雜性和微妙性。如本文所描述的那樣，即使那些最接近這些過程的人也常常對選舉的動態(tài)和結(jié)果感到撲朔迷離，不可預(yù)料。這在很大程度上是因為村莊選舉的結(jié)果來自于相互獨立過程之間的相互作用，尤其是那些與村莊選舉沒有直接關(guān)系的領(lǐng)域中的變化以及由此產(chǎn)生的非預(yù)期結(jié)果。五、結(jié)論首先，制度變遷需要時間，而時間又是理解制度變革過程的重要維度。以這一地區(qū)的村莊選舉為例，根據(jù)我在實地研究中所收集的逸聞趣事，自1980年代末以來的很長一段時期內(nèi)，村莊選舉在很大程度上只是鎮(zhèn)政府操縱下的象征性行為。我們看到，幾個重要過程的演變——鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)變，村民之間的學習過程，鎮(zhèn)政府和村之間關(guān)系的松散化，這都經(jīng)過了長時間的過程。在這個過程中，選舉行為有了明顯的質(zhì)的變化。這意味著，如果我們在不同的時點進入這一漫長的過程，將會得到或者過早悲觀、或者不切實際過于樂觀的不同結(jié)論。其次，制度變遷涉及多重過程，而這些過程大多是彼此獨立的。比如，地方政府角色的轉(zhuǎn)變依賴于發(fā)生在其他領(lǐng)域中的幾個關(guān)鍵過程，有些甚至發(fā)生在十多年前。1990年代中期的財政改革，是中央政府實現(xiàn)資源分配集權(quán)化舉措的一部分，但這一政策實施過程中一個沒有預(yù)測到的后果就是削弱了地方政府對農(nóng)村地區(qū)的控制力。隨著時間的變化，這一狀態(tài)促就了地方