6小議農(nóng)民負(fù)擔(dān)及鄉(xiāng)村公共品供應(yīng)與農(nóng)村基層制度外財(cái)政(編輯修改稿)
2024-09-25 18:46 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 的部分是鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。目前爭(zhēng)議較大，農(nóng)民反映較多，認(rèn)為負(fù)擔(dān)過(guò)重的也主要與這項(xiàng)收費(fèi)有關(guān)。尤其在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，制度外財(cái)政“稅源”較少，主要依賴直接來(lái)源于農(nóng)民家庭可支配收入的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。有些地區(qū)這部分收入占到當(dāng)?shù)刈曰I資金收入的75％左右（程映萱，1991）。 按憲法規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)的職能是“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作”與之對(duì)應(yīng)的收費(fèi)包括：教育附加費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)。這五項(xiàng)費(fèi)用是現(xiàn)行政策允許的制度外公共品成本在農(nóng)村社區(qū)成員間的分?jǐn)?。政策還允許村級(jí)組織可以收取公積金、公益金和管理費(fèi)，分別用于公共設(shè)施投資建設(shè)、福利事業(yè)和行政管理費(fèi)用。 從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留存在有其合理性。根據(jù)諾斯的國(guó)家理論和中國(guó)現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地制度，政府和集體作為經(jīng)濟(jì)利益主體參與農(nóng)民收入分配是天經(jīng)地義的。這項(xiàng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)是鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)租（economicrent）本質(zhì)要求鄉(xiāng)村兩級(jí)作為土地集體所有權(quán)的代表實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)意義的必然結(jié)果（張岸元、白文波，2000）。事實(shí)上農(nóng)民抱怨負(fù)擔(dān)過(guò)重并非是對(duì)制度外財(cái)政體制合理性本身的懷疑，而是對(duì)制度非正常運(yùn)作過(guò)程的不滿。 盡管早在1991年的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》中就已明確規(guī)定，鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，不能突破農(nóng)民上年人均純收入的5％”。但是各行政部門（包括鄉(xiāng)以上政府和職能部門）仍然能夠繞開(kāi)5％的硬性指標(biāo)，以合法形式明文下達(dá)各種收費(fèi)項(xiàng)目，各種達(dá)標(biāo)攤派集資等（注：如浙江的某些縣（區(qū)）下文規(guī)定收取建設(shè)集資費(fèi)、造地費(fèi)、耕地占用費(fèi)、建筑許可證工本費(fèi)、農(nóng)改廁押金、超面積罰款等，而且在就學(xué)、外出打工、婚姻登記，農(nóng)業(yè)用電等方面也存在較嚴(yán)重的加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象。），這些名目繁多的收費(fèi)往往是通過(guò)行政隸屬關(guān)系，借助行政的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，具有相當(dāng)大的隨意性和主觀性。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，1996年農(nóng)民承擔(dān)的收費(fèi)、集資、，％；為了真實(shí)地反映農(nóng)民負(fù)擔(dān)的事實(shí)，據(jù)農(nóng)業(yè)部的另一項(xiàng)對(duì)全國(guó)百縣監(jiān)測(cè)點(diǎn)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)。這種超范圍統(tǒng)籌多數(shù)未能用于農(nóng)村公共品的提供或造成公共品供給過(guò)剩。在監(jiān)督不足的情況下，這部分公共資源甚至被揮霍浪費(fèi)、貪污挪用。 既便是嚴(yán)格執(zhí)行“5％”標(biāo)準(zhǔn)征收，鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的地區(qū)也未能達(dá)到使實(shí)際征收額隨農(nóng)民上年人均純收入的變動(dòng)而變動(dòng)，從而減輕欠收年份農(nóng)民負(fù)擔(dān)的效果。目前在提統(tǒng)征收實(shí)際操作中負(fù)責(zé)計(jì)算農(nóng)民上年人均純收入的是縣級(jí)統(tǒng)計(jì)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站。于是許多地方便根據(jù)自己的提統(tǒng)總量目標(biāo)，通過(guò)征收公式的逆推，準(zhǔn)確“算出”農(nóng)民上年純收入，如此征收方式的效率值得懷疑。 部分農(nóng)民感到負(fù)擔(dān)重的另一個(gè)原因是負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偡绞讲缓侠?，在現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給體制下，制度外公共品的成本基本上是在社區(qū)內(nèi)所有成員間平均分?jǐn)偟?，這顯然會(huì)造成負(fù)擔(dān)不均，就分?jǐn)偟挠?jì)提標(biāo)準(zhǔn)而言，無(wú)論是1996年以前是不超過(guò)全鄉(xiāng)上年人均純收入的5％的標(biāo)準(zhǔn)。還是從1997年起改為以村農(nóng)民人均純收入為計(jì)提依據(jù)，均不符合公平負(fù)擔(dān)原則。在收入水平參差不齊的農(nóng)民間進(jìn)行平均公攤的結(jié)果是高收入戶實(shí)際負(fù)擔(dān)低于其人均收入的5％，低收入戶的實(shí)際負(fù)擔(dān)會(huì)高于其人均收入的5％?！邪霐?shù)的農(nóng)村人口在平均線下，低收入階層農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重。就征收對(duì)象而言，依前文的分析，制度外征收合法依據(jù)是農(nóng)村基層政府和村集體與農(nóng)民之間基于土地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租。所以征收對(duì)象應(yīng)該是土地。但是根據(jù)公共品收益外在化且非排他的特點(diǎn)，分?jǐn)偣财烦杀镜膶?duì)象則應(yīng)該是社區(qū)內(nèi)所有農(nóng)民。也就是說(shuō)征收的對(duì)象應(yīng)該是“人頭”。也許正是因?yàn)檫@種思維上的混亂導(dǎo)致在實(shí)際操作中各地農(nóng)村征收對(duì)象的定位五花八門。有完全向“地頭”分?jǐn)偟?、有完全向“人頭”分?jǐn)偟?、有將土地與人口結(jié)合起來(lái)平攤的?？紤]到農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)人口比重相對(duì)較高的現(xiàn)狀（注：盡管農(nóng)村中有不少農(nóng)業(yè)
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