6小議農(nóng)民負擔及鄉(xiāng)村公共品供應與農(nóng)村基層制度外財政(完整版)
【正文】 本的分攤制度，是一種準稅收制度。我們對XX縣區(qū)羅東鄉(xiāng)所作的一項調(diào)查顯示，1999年該鄉(xiāng)人均收入的2320元，％。 二、農(nóng)村基層制度外財政與農(nóng)民負擔 根據(jù)上文分析，農(nóng)村基層制度外財政基本的功能在于向農(nóng)村社區(qū)提供公共品。農(nóng)民負擔首先是農(nóng)民的一種感受。 按憲法規(guī)定鄉(xiāng)級政府權(quán)的職能是“領(lǐng)導本鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作”與之對應的收費包括：教育附加費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費和優(yōu)撫費。但是各行政部門（包括鄉(xiāng)以上政府和職能部門）仍然能夠繞開5％的硬性指標，以合法形式明文下達各種收費項目，各種達標攤派集資等（注：如浙江的某些縣（區(qū)）下文規(guī)定收取建設(shè)集資費、造地費、耕地占用費、建筑許可證工本費、農(nóng)改廁押金、超面積罰款等，而且在就學、外出打工、婚姻登記，農(nóng)業(yè)用電等方面也存在較嚴重的加重農(nóng)民負擔現(xiàn)象。 部分農(nóng)民感到負擔重的另一個原因是負擔的分攤方式不合理，在現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給體制下，制度外公共品的成本基本上是在社區(qū)內(nèi)所有成員間平均分攤的，這顯然會造成負擔不均，就分攤的計提標準而言，無論是1996年以前是不超過全鄉(xiāng)上年人均純收入的5％的標準。也許正是因為這種思維上的混亂導致在實際操作中各地農(nóng)村征收對象的定位五花八門。在曼庫爾?，F(xiàn)在一個30人左右編制的基層政府往往有上百人的規(guī)模，在財政無力承擔的情況下政府就為“養(yǎng)人”出臺了大量收費項目，以彌補經(jīng)費缺口。較為常見的情況是公共資源被用于與改進農(nóng)民福利水平無關(guān)的事情，甚至被趁機侵占挪用。 一種我們比較贊同和可行的農(nóng)村公共資源籌集制度的改革方案是：在明確劃分農(nóng)村基層政府財權(quán)與事權(quán)基礎(chǔ)上，將原來向農(nóng)民收取的一切制度外項目按租和費劃分成兩大類。費的收取應與具體的公共品相對應。這就要求基層政權(quán)真正落實民主選舉制度。比如我們很容易發(fā)現(xiàn)所謂制度外財政只不過是在舊體制（公共品供給制度）已經(jīng)無效的地方自發(fā)地創(chuàng)造新的作法以擺脫公共品短缺困境。對于農(nóng)民負擔問題的治理則較為復雜，也許正因為如此，本文有關(guān)這一部分的討論無可避免地將這個看似屬于純經(jīng)濟范疇的問題擴展到了政治領(lǐng)域。所以，文中針對這一問題的有關(guān)建議也只能是一些治表的權(quán)宜之計。我們在肯定農(nóng)村基層制度外財政是解決農(nóng)村公共品供給短缺的重要制度形式的同時，應該注意到制度形成過程需要一個較長的重復演進過程。第二，推行農(nóng)村財務管理預決算制度，由民主理財小組參與編制預算搞好財務收支的事前監(jiān)督，預算執(zhí)行情況及時公布接受群眾監(jiān)督。租的交付形式可以是實物或出工，也可以是貨幣形式。根據(jù)土地資源區(qū)分為絕對地租和級差地租。農(nóng)民在缺乏相應申訴和退出機制救濟的情況下（注：一種可能的退出機制是移民到另外的地方，避開當?shù)鼗鶎诱?quán)的收費行為，但是，問題在于到了新的地仍然會有一個收費的基層政府，另外在土地仍然是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生活保障的前提下，土地集體所有很自然有一種排外傾向，而且嚴密的戶籍制度似乎更難突破。 從外部監(jiān)督角度看，現(xiàn)行公共資源配置過程約束機制嚴重滯后?；鶎诱哪繕撕瘮?shù)中比較關(guān)鍵的兩個變量是：升遷和規(guī)模（王竹，1997）?？紤]到農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)人口比重相對較高的現(xiàn)狀（注：盡管農(nóng)村中有不少農(nóng)業(yè)人口涌向城市從事其他產(chǎn)業(yè)了，但與此相關(guān)的一個突出現(xiàn)象是：對于那些早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入城市打工或經(jīng)商的“農(nóng)民”來講只要在農(nóng)村有田或擁有農(nóng)村戶籍，還是得繼續(xù)負擔土地或戶籍所有地的攤派。在收入水平參差不齊的農(nóng)民間進行平均公攤的結(jié)果是高收入戶實際負擔低于其人均收入的5％，低收入戶的實際負擔會高于其人均收入的5％。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，1996年農(nóng)民承擔的收費、集資、％；為了真實地反映農(nóng)民負擔的事實，據(jù)農(nóng)業(yè)部的另一項對全國百縣監(jiān)測點的調(diào)查統(tǒng)計。政策還允許村級組織可以收取公積金、公益金和管理費，分別用于公共設(shè)施投資建設(shè)、
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