6小議公共財(cái)政情況下政府外債管理制度與方式研討(編輯修改稿)
2024-09-25 18:44 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 轉(zhuǎn)貸遵循的是條條原則，并未明確地方財(cái)政部門作為世行貸款的債權(quán)債務(wù)代表人，擁有集借、用、還為一體的管理權(quán)能，導(dǎo)致國外貸款及外債管理工作責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，使貸款資金難以最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的效益。為此，1988年9月，財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于地方財(cái)政部門做好世界銀行貸款工作幾點(diǎn)意見的函》，明確提出地方財(cái)政部門在世界銀行貸款管理工作方面應(yīng)擁有統(tǒng)一權(quán)能。 1998年9月針對(duì)亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)和對(duì)人民幣穩(wěn)定所帶來的挑戰(zhàn)，國務(wù)院進(jìn)一步發(fā)出通知要求加強(qiáng)外匯外債管理，從嚴(yán)控制外債規(guī)模，加強(qiáng)資本項(xiàng)目外匯管理。國家對(duì)全國外債總量和結(jié)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，保持外債的合理結(jié)構(gòu)和規(guī)模。國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和國際收支狀況，按照外債借、用、還和責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，合理確定借用國外貸款的規(guī)模，并將主要外債指標(biāo)控制在安全線以內(nèi)。中國人民銀行和國家外匯管理局嚴(yán)格控制短期外債的規(guī)模，使短期外債在外債總量中保持合理比重，提高外債使用效益，改善商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。外匯管理局要加強(qiáng)和完善外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，提供及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的外債信息。通知要求強(qiáng)化對(duì)外借款的管理，嚴(yán)禁非法對(duì)外融資。國家對(duì)種種形式的對(duì)外借款實(shí)行全口徑管理，除國務(wù)院授權(quán)的政府部門有權(quán)籌集國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款外，其他政府部門對(duì)外借款必須經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)；國內(nèi)中資金融機(jī)構(gòu)對(duì)外借款，必須有中國人民銀行批準(zhǔn)的對(duì)外借款許可。以上單位對(duì)外借款，必須納入國家借用國外貸款規(guī)模，其中短期外債必須嚴(yán)格按照外匯管理局核定的余額對(duì)外籌措。 1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，政府外債統(tǒng)一歸口財(cái)政部管理，實(shí)現(xiàn)了政府外債借、用、還的統(tǒng)一管理。政府外債按償還方式分為統(tǒng)借統(tǒng)還外債和統(tǒng)借自還外債，前者在由國家各借款窗口借入后，由中央財(cái)政承擔(dān)債務(wù)的還本付息；后者由各借款單位借入，轉(zhuǎn)貸給用款單位，由用款單位承擔(dān)債務(wù)的還本付息。 1998年以前沒有統(tǒng)一的政府外債管理機(jī)構(gòu)，政府外債實(shí)行分口管理，因而在上項(xiàng)目、辦擔(dān)保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個(gè)能夠較好地掌握全部外債總數(shù)及分年度還款額負(fù)擔(dān)的部門，對(duì)外債來源結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證和統(tǒng)一管理。多口管理極易在管理上“只見樹木，不見森林”，管理職權(quán)分散，難以對(duì)政府外債有一個(gè)綜合的、總量的、有效的和統(tǒng)一的管理。盡管大家都明白也都同意“誰借誰還”的原則，但對(duì)“誰”的理解卻不盡一致，從而在貸款償還上出現(xiàn)推諉、扯皮，甚至失去信譽(yù)。在地方也是如此。1998年以后，隨著中央政府外債管理機(jī)構(gòu)的逐步統(tǒng)一，政府外債管理逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但由于體制改革時(shí)間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統(tǒng)一監(jiān)管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。 由于政府外債管理體制中存在的固有的矛盾，致使政府外債管理中存在“急”、“浮”、“亂”、“僥”問題。“急”：急于上項(xiàng)目、急于借外債。由于各省利用外資缺乏統(tǒng)一的項(xiàng)目規(guī)劃、構(gòu)思和設(shè)計(jì)，致使項(xiàng)目的分布和構(gòu)成帶有很大的盲目性，都急于上項(xiàng)目，誰爭誰上，爭到什么上什么。對(duì)于借款上項(xiàng)目，前期準(zhǔn)備不足，論證不夠，留下隱患。二是急于承諾。盡管作為政府外債是以政府財(cái)力為根據(jù)和保證的，但往往到了擔(dān)保、配套或還款時(shí)才找財(cái)政，前期溝通不夠，如一些教育、衛(wèi)生等社會(huì)效益項(xiàng)目，本應(yīng)在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)就有財(cái)政參與論證評(píng)價(jià)，明確配套資金及還款資金來源，而很多項(xiàng)目并沒有這樣做，沒有與政府的承受能力、政府的財(cái)政預(yù)算合理銜接?！案 保涸诳尚行匝芯糠矫娌患?xì)致，不深入，不扎實(shí)，分析的因素少，預(yù)測的時(shí)間短。可行性研究流于形式。對(duì)貸款項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、組織管理、社會(huì)及環(huán)境等方面的論證力度不夠；對(duì)不利因素、存在問題和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)分析不透。責(zé)任心不強(qiáng)，重上輕管。各窗口部門和企業(yè)主管部門一旦將貸款弄到手和轉(zhuǎn)貸下去后，就又去忙上新項(xiàng)目?！皝y”：政府外債管理中存在“二亂”：一“亂”是亂擔(dān)保。政府對(duì)外擔(dān)?；靵y，缺乏明確、規(guī)范的擔(dān)保制度和有效的論證、監(jiān)控、約束機(jī)制，管理較為混亂，形成大量隱性和顯性債務(wù)。對(duì)于統(tǒng)借自還的各種外債，國家窗口部門在轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目單位時(shí)往往要求國內(nèi)企業(yè)或政府部門提供擔(dān)保，這對(duì)轉(zhuǎn)貸部門不僅有益且有一定道理。但由于政府沒有明確哪個(gè)部門有資格進(jìn)行擔(dān)保及按照什么程序進(jìn)行擔(dān)保，致使一些本不具備擔(dān)保資格的部門也代表政府對(duì)外出具承諾或擔(dān)保。再加上擔(dān)保單位往往法律意識(shí)差，責(zé)任意識(shí)淡薄，很少考慮擔(dān)保后所承擔(dān)的責(zé)任，所以一旦企業(yè)無力還貸，上級(jí)部門方知原來的擔(dān)保乃一紙空文，最終的債務(wù)包袱只能甩給政府，從而大大加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。二“亂”是亂借。未能在科學(xué)地測算和確定資金缺口結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上確定外債的合理規(guī)模及結(jié)構(gòu)，借無章法，爭到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。對(duì)借款主體的資格審查不科學(xué)和不嚴(yán)格，對(duì)誰來借，誰有資格借等沒有嚴(yán)格的規(guī)定?！皟e”。對(duì)借債的責(zé)權(quán)利確定不嚴(yán)格，執(zhí)行不徹底。對(duì)借款單位不還、還不起和不能及時(shí)還款的行為約束較軟，使借款單位產(chǎn)生拖而不還，不還有擔(dān)保單位扛著的僥幸心理。 造成上述問題的原因是多方面的，就外債及政府公共外債管理體制方面的原因來看，主要有如下幾個(gè)方面： 。各級(jí)政府沒有一個(gè)統(tǒng)一的外債管理機(jī)構(gòu)以便對(duì)外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、借用還的外債全過程監(jiān)督。多口管理極易造成無口管理和管理失控。 。建立公共財(cái)政與國有資本財(cái)政分立管理的雙元
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