6土地制度改革應(yīng)還權(quán)賦能成都經(jīng)驗(yàn)的啟示——周其仁教授在成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革研討會(huì)上的講話(編輯修改稿)
2025-09-25 18:04 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 險(xiǎn)閥。這也啟發(fā)了我們，老講保護(hù)農(nóng)民利益，為什么不能讓農(nóng)民有權(quán)自己保護(hù)自己。要農(nóng)民有權(quán)保護(hù)自己，首先他們的資產(chǎn)要有清楚的權(quán)屬界定，并且要有一個(gè)普遍的合法的表達(dá)。 在改革開(kāi)放過(guò)去的30年里，我們至少已經(jīng)有了三個(gè)參照系，可以表明權(quán)利的清楚界定，能夠可以帶來(lái)多么重大的變化和產(chǎn)生多么長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。第一個(gè)參照系，是80年代早期的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包，那是把種地權(quán)還給了農(nóng)民。就這么一個(gè)變化，農(nóng)村的溫飽問(wèn)題就基本解決了。第二個(gè)參照，從80年代中后期到90年代，把農(nóng)產(chǎn)品的銷售權(quán)、賣糧權(quán)還給了農(nóng)民，還給了市場(chǎng)，根本廢除了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制，結(jié)果我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品多少年供不應(yīng)求的歷史就結(jié)束了。第三個(gè)參照，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，結(jié)束了單位福利分房體制，搞了房改房，也是還權(quán)于民，結(jié)果就創(chuàng)造出一個(gè)城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，史無(wú)前例地改善了我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房條件，也為保障性住房的建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這三個(gè)參照系都說(shuō)明，要保護(hù)農(nóng)民利益，最重要的就是確立農(nóng)民的權(quán)利。我們?cè)俨荒馨艳r(nóng)民看作是被監(jiān)護(hù)對(duì)象，要承認(rèn)農(nóng)民和城里人一樣，同樣關(guān)注自己的利益，也能對(duì)環(huán)境的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)做出理性反應(yīng)。問(wèn)題是他們要有權(quán)這么做。 從這點(diǎn)看，成都的改革經(jīng)驗(yàn)有根本意義。我們?cè)诙冀呖吹揭桓睒?biāo)語(yǔ)，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”。真正要釋放土地級(jí)差收入的潛力，就這三句話足矣。都江堰的柳街鎮(zhèn)最早進(jìn)行確權(quán)試驗(yàn)，農(nóng)民對(duì)此關(guān)心和參與的熱情程度，是多年來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)的。這說(shuō)明，農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)取得合法表達(dá)，對(duì)確權(quán)頒證，非常關(guān)心，正如城鎮(zhèn)居民對(duì)房產(chǎn)證、土地使用證等等非常關(guān)心的一樣。我們也問(wèn)了農(nóng)民，土地本來(lái)就是你們家在用，房子本來(lái)就是你們自己在住，為什么還要產(chǎn)權(quán)證。答案是這樣的：產(chǎn)權(quán)證可以幫助農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。比如起了矛盾和糾紛，要講清楚資源誰(shuí)屬，才能裁定誰(shuí)侵犯了他人、誰(shuí)被他人侵犯。沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的法律表達(dá)，要講清楚財(cái)產(chǎn)誰(shuí)屬雖然也可能，不過(guò)就是太費(fèi)勁。這是說(shuō)，產(chǎn)權(quán)證可以降低人民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本。更重要的是，資源流動(dòng)帶來(lái)轉(zhuǎn)讓的新機(jī)會(huì)，也帶來(lái)新的麻煩。一個(gè)農(nóng)民生于斯，長(zhǎng)于斯，終身廝守自己的土地與房屋，有沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證不當(dāng)緊，橫豎占有就是所有。可是大規(guī)模流動(dòng)發(fā)生后，他到千里之外打工，而老家有一個(gè)房子需要出租、轉(zhuǎn)用，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的合法表達(dá)，就難以靈便地捕捉流動(dòng)重組的機(jī)會(huì)，因?yàn)椴环奖闩c人訂約。這里要順便提一下，“契約”似乎比英文的“合約”含義更豐富——有“契”（產(chǎn)權(quán)證書）才容易“約”，契書（產(chǎn)權(quán)的合法證書）原來(lái)可以大大降低了人們達(dá)成合約的成本。 所以，普遍地給所有農(nóng)民辦理農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)證、山林承包經(jīng)營(yíng)證、房產(chǎn)證所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，加上土地的集體所有權(quán)證，意義非常重大。不要看確權(quán)的事情很瑣碎，這可是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，修建時(shí)投入巨大，一旦投入使用，可以長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。我們?cè)诔啥疾簧倩鶎拥膰?guó)土所、國(guó)土局，看到堆積如山的待辦產(chǎn)權(quán)證書，也知道基層村莊和有關(guān)專業(yè)部門為此付出了的艱辛努力，認(rèn)為這是一件有長(zhǎng)遠(yuǎn)重大意義的工作。城鎮(zhèn)居民已經(jīng)擁有的權(quán)利，農(nóng)村居民也應(yīng)該擁有，否則城鄉(xiāng)統(tǒng)籌從何談起，“公共服務(wù)均等化”又從何談起。 第三點(diǎn)，探索改革現(xiàn)行國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑。成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國(guó)家征地制度的根本變革。從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“逐步縮小征地范圍”，也提出要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地。那么，是不是未來(lái)只有公益性用地才能動(dòng)用國(guó)家征地手段呢。三中全會(huì)的決定沒(méi)有直接說(shuō)，但仔細(xì)研讀，含有這個(gè)意思。這是因?yàn)椋瑸楣娑旭倗?guó)家的強(qiáng)制征地權(quán)，在公理上講得通；為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力，早就說(shuō)不通了。所以，縮小征地范圍是大勢(shì)所趨，不可阻擋。問(wèn)題是，究竟怎么來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)重大的轉(zhuǎn)變，怎樣從一切工業(yè)化、城市化用地都靠國(guó)家征用，轉(zhuǎn)向只有公益用地才動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性用
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