【文章內容簡介】 能源企業(yè)本應按照能源監(jiān)管政策、法律、環(huán)境標準從事生產，實現自己的經濟利益。但 是，在政企不分的背景下，沒有理清政府和市場（企業(yè)）之間的關系，能源監(jiān)管機構管了很多不該管的事，能源監(jiān)管出現越位、缺位、錯位現象。具體來說，政府越位表現為：能源監(jiān)管機構過度干預能源企業(yè)，直接取代能源企業(yè)的市場競爭，導致政府和市場界限不清，影響能源企業(yè)經營判斷；政府錯位體現在能源與能源管理部分，且能源監(jiān)管較少發(fā)揮 第 8 頁 共 17 頁 作用；政府缺位表現在能源安全、環(huán)境、職業(yè)健康、能源普遍服務領域監(jiān)管缺失，導致大量的能源公共事件頻發(fā)。其二，能源監(jiān)管機構與行業(yè)協(xié)會的職能范圍不清。具有專業(yè)能力的能源行業(yè)協(xié)會參與能源監(jiān)管，能夠解決監(jiān)管中的一 些專業(yè)性問題。但是，我國能源行業(yè)協(xié)會獨立性不夠，并且沒有形成能源行業(yè)協(xié)會制度化參與監(jiān)管的制度，導致能源協(xié)會的監(jiān)管作用尚未充分發(fā)揮。 能源監(jiān)管權力配置不科學。根據行政組織法的一般原理，法律是配置監(jiān)管權力的依據。域外能源監(jiān)管機構的設定一般采取立法授權，并且通過組織法科學地配置權力。但是，從我國的能源監(jiān)管機構的權力配置來看，我國能源監(jiān)管權力配置面臨如下問題。一方面，能源監(jiān)管部門橫向配置界限不明，出現權力交叉?，F有的法律，尤其是單行能源法律以及法規(guī)規(guī)章對能源監(jiān)管機構權力配置不科學。如上述被撤銷的 電監(jiān)委，除了欠缺法律依據以外，各級能源監(jiān)管機構間的地位也不明確。另外，據《國務院行政機構設置和編制管理條例》第 6條第 3款、第 5款的規(guī)定，存在國務院組成部門與國務院直屬機構在主管特定業(yè)務和專門業(yè)務之間界限不清的問題。另一方面，能源監(jiān)管機構縱向權力配置同質化，與各層級能源監(jiān)管事權不匹配 X140。[7]。在規(guī)范層面，我國《憲法》第 107 條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第 59 條規(guī)定 “ 縣級以上各級人民政府 ” 配置相同的能源監(jiān)管權力，按照這種權力配置模式，各級能源監(jiān)管 第 9 頁 共 17 頁 機構上下同粗，形成職責同構的 “ 網狀 行政體制 ”[8] 。然而，這種上下同粗的網狀行政體制與各層級能源監(jiān)管事權不一致，導致能源上下級監(jiān)管機構監(jiān)管權責不匹配。 能源監(jiān)管機構設置不合理。自 1998 年國務院機構改革以來，在獨立性、專業(yè)化和適度集中方面我國能源監(jiān)管機構設置逐步趨于科學。但囿于長期計劃經濟體制影響，我國按不同行業(yè)將監(jiān)管職能劃分至不同的監(jiān)管機構，導致能源監(jiān)管機構出現綜合協(xié)調性差、監(jiān)管效率低下等問題。從橫向上看，除國家能源局的監(jiān)管職能較為集中外，其他能源監(jiān)管職能分散在不同的監(jiān)管部門，如資源監(jiān)管職能屬于自然資源部；能源國有企業(yè) 資產監(jiān)管職能屬于國有資產監(jiān)督管理委員會；能源價格監(jiān)管和市場準入監(jiān)管屬于發(fā)改委；能源環(huán)境監(jiān)管和核電安全監(jiān)管職能主要劃歸生態(tài)環(huán)境部；能源大宗商品的貿易監(jiān)管職能屬于商務部等。從縱向上看，能源行業(yè)的上中下游由不同的監(jiān)管機構監(jiān)管，如自然資源部負責煤礦開采監(jiān)管；煤礦生產中的安全監(jiān)管屬于煤礦安全監(jiān)察局；煤炭生產許可證的頒發(fā)和煤炭經營監(jiān)管、價格監(jiān)管歸于發(fā)改委。上述職能配置導致監(jiān)管機構設置分散，難以凝聚監(jiān)管合力，以致監(jiān)管效率低下。 造成能源監(jiān)管體制改革困境的原因。造成我國能源監(jiān)管體制改革困境的原因主要有以下三 方面。第一，能源監(jiān)管體制改革缺乏整體布局。能源監(jiān)管體制改革涉及中央政府與地方政府以 第 10 頁 共 17 頁 及各層級政府能源監(jiān)管機構職能轉變、權力配置與機構設置，涉及政府與市場、社會關系的配置，這些因素要發(fā)揮良好作用，需要統(tǒng)一布局和規(guī)劃。但是從歷次能源監(jiān)管體制改革的實踐來看，都存在一定問題。一是能源監(jiān)管體制缺乏總體目標設定。歷次能源監(jiān)管機構改革采取不同的目標表述，導致各次能源監(jiān)管體制改革相互之間缺乏關聯性和遞進性，不利于實現能源監(jiān)管體制改革的總體目標。二是能源監(jiān)管體制改革缺乏頂層設計。我國能源監(jiān)管體制目前沒形成頂層設計統(tǒng)攬，缺乏對能 源監(jiān)管體制改革與行政體制改革、經濟發(fā)展形勢的整體把握，導致能源監(jiān)管體制改革對能源監(jiān)管機構、能源企業(yè)、能源行業(yè)協(xié)會缺乏統(tǒng)一安排。三是能源監(jiān)管體制改革缺乏推動主體。由于能源監(jiān)管體制改革涉及重大的利益博弈，如果沒有具體的推動主體，會導致改革的動力不足。第二，以政策推動的能源監(jiān)管體制改革缺乏法治保障。國外政府監(jiān)管機構設立的一般經驗是 “ 立法先行 ” 。但是，我國能源立法主要開始于 20 世紀 80 年代，起步較晚。迫于市場經濟改革的需要，能源監(jiān)管機構的設立、改革一般采取政策推動的方式，如電力體制改革（以電力行業(yè)為例，我國設立了國 家電力監(jiān)管委員會，依據是 2024 年《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》和《國家電力監(jiān)管委員會職能配置內設機構和人員編制規(guī)定》，這兩個文件從性質上看僅僅是國務院辦公廳的文件，所以其設立之初就缺乏法律依據）。以能源局 “