【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 能源企業(yè)本應(yīng)按照能源監(jiān)管政策、法律、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益。但 是，在政企不分的背景下，沒(méi)有理清政府和市場(chǎng)（企業(yè)）之間的關(guān)系，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)管了很多不該管的事，能源監(jiān)管出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，政府越位表現(xiàn)為：能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)度干預(yù)能源企業(yè)，直接取代能源企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致政府和市場(chǎng)界限不清，影響能源企業(yè)經(jīng)營(yíng)判斷；政府錯(cuò)位體現(xiàn)在能源與能源管理部分，且能源監(jiān)管較少發(fā)揮 第 8 頁(yè) 共 17 頁(yè) 作用；政府缺位表現(xiàn)在能源安全、環(huán)境、職業(yè)健康、能源普遍服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管缺失，導(dǎo)致大量的能源公共事件頻發(fā)。其二，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)的職能范圍不清。具有專(zhuān)業(yè)能力的能源行業(yè)協(xié)會(huì)參與能源監(jiān)管，能夠解決監(jiān)管中的一 些專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題。但是，我國(guó)能源行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立性不夠，并且沒(méi)有形成能源行業(yè)協(xié)會(huì)制度化參與監(jiān)管的制度，導(dǎo)致能源協(xié)會(huì)的監(jiān)管作用尚未充分發(fā)揮。 能源監(jiān)管權(quán)力配置不科學(xué)。根據(jù)行政組織法的一般原理，法律是配置監(jiān)管權(quán)力的依據(jù)。域外能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)定一般采取立法授權(quán)，并且通過(guò)組織法科學(xué)地配置權(quán)力。但是，從我國(guó)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置來(lái)看，我國(guó)能源監(jiān)管權(quán)力配置面臨如下問(wèn)題。一方面，能源監(jiān)管部門(mén)橫向配置界限不明，出現(xiàn)權(quán)力交叉。現(xiàn)有的法律，尤其是單行能源法律以及法規(guī)規(guī)章對(duì)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力配置不科學(xué)。如上述被撤銷(xiāo)的 電監(jiān)委，除了欠缺法律依據(jù)以外，各級(jí)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的地位也不明確。另外，據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第 6條第 3款、第 5款的規(guī)定，存在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)與國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)在主管特定業(yè)務(wù)和專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)之間界限不清的問(wèn)題。另一方面，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向權(quán)力配置同質(zhì)化，與各層級(jí)能源監(jiān)管事權(quán)不匹配 X140。[7]。在規(guī)范層面，我國(guó)《憲法》第 107 條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第 59 條規(guī)定 “ 縣級(jí)以上各級(jí)人民政府 ” 配置相同的能源監(jiān)管權(quán)力，按照這種權(quán)力配置模式，各級(jí)能源監(jiān)管 第 9 頁(yè) 共 17 頁(yè) 機(jī)構(gòu)上下同粗，形成職責(zé)同構(gòu)的 “ 網(wǎng)狀 行政體制 ”[8] 。然而，這種上下同粗的網(wǎng)狀行政體制與各層級(jí)能源監(jiān)管事權(quán)不一致，導(dǎo)致能源上下級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)責(zé)不匹配。 能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。自 1998 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，在獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)化和適度集中方面我國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步趨于科學(xué)。但囿于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國(guó)按不同行業(yè)將監(jiān)管職能劃分至不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管效率低下等問(wèn)題。從橫向上看，除國(guó)家能源局的監(jiān)管職能較為集中外，其他能源監(jiān)管職能分散在不同的監(jiān)管部門(mén)，如資源監(jiān)管職能屬于自然資源部；能源國(guó)有企業(yè) 資產(chǎn)監(jiān)管職能屬于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；能源價(jià)格監(jiān)管和市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管屬于發(fā)改委；能源環(huán)境監(jiān)管和核電安全監(jiān)管職能主要?jiǎng)潥w生態(tài)環(huán)境部；能源大宗商品的貿(mào)易監(jiān)管職能屬于商務(wù)部等。從縱向上看，能源行業(yè)的上中下游由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，如自然資源部負(fù)責(zé)煤礦開(kāi)采監(jiān)管；煤礦生產(chǎn)中的安全監(jiān)管屬于煤礦安全監(jiān)察局；煤炭生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和煤炭經(jīng)營(yíng)監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管歸于發(fā)改委。上述職能配置導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，難以凝聚監(jiān)管合力，以致監(jiān)管效率低下。 造成能源監(jiān)管體制改革困境的原因。造成我國(guó)能源監(jiān)管體制改革困境的原因主要有以下三 方面。第一，能源監(jiān)管體制改革缺乏整體布局。能源監(jiān)管體制改革涉及中央政府與地方政府以 第 10 頁(yè) 共 17 頁(yè) 及各層級(jí)政府能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置，涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的配置，這些因素要發(fā)揮良好作用，需要統(tǒng)一布局和規(guī)劃。但是從歷次能源監(jiān)管體制改革的實(shí)踐來(lái)看，都存在一定問(wèn)題。一是能源監(jiān)管體制缺乏總體目標(biāo)設(shè)定。歷次能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革采取不同的目標(biāo)表述，導(dǎo)致各次能源監(jiān)管體制改革相互之間缺乏關(guān)聯(lián)性和遞進(jìn)性，不利于實(shí)現(xiàn)能源監(jiān)管體制改革的總體目標(biāo)。二是能源監(jiān)管體制改革缺乏頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)能源監(jiān)管體制目前沒(méi)形成頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)攬，缺乏對(duì)能 源監(jiān)管體制改革與行政體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的整體把握，導(dǎo)致能源監(jiān)管體制改革對(duì)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、能源企業(yè)、能源行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏統(tǒng)一安排。三是能源監(jiān)管體制改革缺乏推動(dòng)主體。由于能源監(jiān)管體制改革涉及重大的利益博弈，如果沒(méi)有具體的推動(dòng)主體，會(huì)導(dǎo)致改革的動(dòng)力不足。第二，以政策推動(dòng)的能源監(jiān)管體制改革缺乏法治保障。國(guó)外政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的一般經(jīng)驗(yàn)是 “ 立法先行 ” 。但是，我國(guó)能源立法主要開(kāi)始于 20 世紀(jì) 80 年代，起步較晚。迫于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的需要，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、改革一般采取政策推動(dòng)的方式，如電力體制改革（以電力行業(yè)為例，我國(guó)設(shè)立了國(guó) 家電力監(jiān)管委員會(huì)，依據(jù)是 2024 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》和《國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這兩個(gè)文件從性質(zhì)上看僅僅是國(guó)務(wù)院辦公廳的文件，所以其設(shè)立之初就缺乏法律依據(jù)）。以能源局 “