【文章內(nèi)容簡介】 證培訓(xùn)、咨詢機(jī)構(gòu)審批登記與監(jiān)督管理 辦法 》名稱上都是“ 管理辦法 ”，在上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局作為信息公開的政策法規(guī)中，把前者歸類為 部門規(guī)章 ，而將后者則歸為 行政規(guī)定 。 ? 不管這種區(qū)分是否準(zhǔn)確，至少這種區(qū)分不是根據(jù)名稱來做出判斷的。而是該主體依法有無規(guī)章制定權(quán)限的因素，這一實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對其鑒別與判斷也發(fā)揮了一定作用。 第二，從文件的結(jié)構(gòu)形式入手，結(jié)合其制定程序加以判斷 ? 根據(jù)《憲法》第 89條、第 90條以及《立法法》第56條、第 71條和第 73 條的規(guī)定以及我們對行政規(guī)定范圍的分析，將有關(guān)行政規(guī)定的制定主體分為國務(wù)院、有規(guī)章制定權(quán)的行政主體和無規(guī)章制定權(quán)的行政主體三類。 ? 在下面，以有關(guān)主體就房屋拆遷問題發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章及其制定的行政規(guī)定為例，進(jìn)行比較分析： ? （ 1）國務(wù)院的行政法規(guī)與其制定的行政規(guī)定 ? 繼 2024年 6月 13日的 《城市房屋拆遷管理條例》之后， 2024年 １月 19日國務(wù)院第 141次常務(wù)會議通過并于公布之日施行，以中華人民共和國國務(wù)院令形式發(fā)布的 《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在國務(wù)院的政府網(wǎng)站上被歸類為 行政法規(guī) 。 ? 而 2024年 7月 5日以國務(wù)院法制辦公室文件國法秘函形式發(fā)布的 《對黑龍江省人民政府法制辦公室“關(guān)于如何適用〈城市房屋拆遷管理條例〉第二十六條的請示”的答復(fù)》 則歸為了 法規(guī)類文件 。該答復(fù)是針對黑龍江部分市縣在貫徹執(zhí)行《城市房屋拆遷條例》第 26條過程中，就如何界定公益事業(yè)用房的問題而發(fā)布的， 是行政規(guī)定 。 ? 需指出，這類行政規(guī)定不屬于行政復(fù)議審查對象。 ? 通過分析這兩個行政文件的區(qū)別，不難看出： ? 其一， 前者行政法規(guī)是以國務(wù)院的名義并以“令”的形式發(fā)布的，后者則是以國務(wù)院法制辦公室的名義并以“函”的形式發(fā)布的； ? 其二， 前者規(guī)定的事項全面、完整，相對比較抽象，后者的內(nèi)容比較特定、是對前者第 26條規(guī)定的某一具體問題進(jìn)行解釋說明而發(fā)布的； ? 其三 ，從結(jié)構(gòu)上來看，前者有完全的“章”、“節(jié)”、“條”、“款”結(jié)構(gòu)，而后者比較松散，僅僅是一個對具體問題的答復(fù)，沒有嚴(yán)格的結(jié)構(gòu)要求。 以此區(qū)別行政法規(guī)和行政規(guī)定的區(qū)別，相對簡單。 （ 2）有規(guī)章制定權(quán)的主體發(fā)布的規(guī)章和行政規(guī)定 ? 2024年４月２８日以徐州市人民政府令形式發(fā)布的《徐州市城市房屋拆遷管理辦法》在徐州市政府網(wǎng)站上被歸類為政府規(guī)章 ? 而 2024年 3月 29日以徐政發(fā)［ 2024］ 31號形式發(fā)布的《市政府關(guān)于印發(fā) 徐州市城市房屋拆遷糾紛裁決程序規(guī)定 的通知》則被歸為行政規(guī)范性文件即行政規(guī)定。 將徐州市政府發(fā)布的這兩類文件相比較，它們之間的區(qū)別與上述國務(wù)院兩類文件的區(qū)別基本相同： ? 前者作為地方政府規(guī)章，是以“政府令”形式發(fā)布的；該地方政府規(guī)章規(guī)定的事項全面完整，而后者作為行政規(guī)定，只是在遵照規(guī)章執(zhí)行的前提下，對房屋拆遷糾紛處理做出具體的程序規(guī)定。 ? 但是，在結(jié)構(gòu)上，《徐州市城市房屋拆遷糾紛裁決程序規(guī)定》與《徐州市城市房屋拆遷管理辦法》一樣，均有嚴(yán)格的“條”“款”結(jié)構(gòu)。 ? 那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何恰當(dāng)定位二者呢？ ? 只能從其內(nèi)容上加以鑒別，前者是一般規(guī)則的制定，所規(guī)定的事項面比較廣、比較完整；后者是對具體做法的制定，所規(guī)定是某一小方面的事項。 （ 3）無規(guī)章制定權(quán)主體發(fā)布的行政規(guī)定 ? 例如，根據(jù)《立法法》第 73條的規(guī)定，湖州市人民政府不具有規(guī)章的制定權(quán)，因此該行政主體發(fā)布的任何行政規(guī)范文件都應(yīng)該屬于行政規(guī)定的范疇。 ? 比較一下： 2024年 6月 28日以湖州市人民政府令形式發(fā)布的《湖州市市區(qū)城市房屋拆遷管理實施辦法》和 2024年 6月 14日以湖政發(fā) [2024]44號形式發(fā)布的《湖州市人民政府關(guān)于實施 湖州市市區(qū)城市房屋拆遷管理實施辦法 的補(bǔ)充通知》。 ? 可以看到，非規(guī)章的《湖州市市區(qū)城市房屋拆遷管理實施辦法》同樣是以“政府令”的形式發(fā)布的 ? 而《湖州市人民政府關(guān)于實施 湖州市市區(qū)城市房屋拆遷管理實施辦法 的補(bǔ)充通知》同樣也是就具體事項對《湖州市市區(qū)城市房屋拆遷管理實施辦法》第 39條以下若干條款的說明補(bǔ)充。 ? 它們在結(jié)構(gòu)上這兩類文件也存在著嚴(yán)謹(jǐn)與松散之別，前者嚴(yán)謹(jǐn)，后者較為松散。 小結(jié)： ? 對同一行政主體制定發(fā)布的規(guī)范性文件，究竟是行政法規(guī)還是規(guī)章還是行政規(guī)定，要從制定主體、制定權(quán)限、制定程序、制定內(nèi)容及文件名稱等多重角度進(jìn)行綜合考量。 ? 由此可見： 某省人民政府制定的《某省種子法實施辦法》應(yīng)當(dāng)是地方政府規(guī)章。（請延伸思考，某省地方人大制定的《某省種子法實施辦法》又是屬于什么規(guī)范性文件呢？） ? 可見， 先從 其文件名稱上大體能辨別行政法規(guī)和規(guī)章，來自于國務(wù)院制定發(fā)布的“條例”的無疑是行政法規(guī)；如遇到冠之以所謂“規(guī)定”、“辦法”的文件，可以 再結(jié)合 其制定和發(fā)布的主體來加以辨明，究竟是行政法規(guī)還是規(guī)章（包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）。 ? 而至于行政規(guī)定的名稱，往往是“決定”、“決議”、“指示”、“布告”、“公告”、“通告”、“通知”、“通報”、“函”等之類做為后綴的公文名稱。 ? 如遇到同一主體制定和發(fā)布的后綴名稱相同的文件，再結(jié)合其制定事項、制定程序、結(jié)構(gòu)的松散程度加以辨別。 行政規(guī)定的法律地位 之一， 行政規(guī)定與法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)定 ① 行政規(guī)定是由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。它不屬于由《立法法》所規(guī)定的?法?的范疇（法律、法規(guī)和規(guī)章）。 它不能創(chuàng)設(shè)應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章創(chuàng)設(shè)的內(nèi)容，它只能落實已由法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了的內(nèi)容，除非有法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)。 ② 行政規(guī)定不得與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸，否則就沒有效力。 ③ 任何行政規(guī)定在內(nèi)容上都必須服從上級行政機(jī)關(guān)所作的行政規(guī)定。 ? 之二，行政規(guī)定與行政相對人 ? 行政規(guī)定對行政相對人具有約束力。行政相對人違反行政規(guī)定，可能會帶來不利的法律后果。除非該行政規(guī)定通過法律程序被確認(rèn)違法或無效。 例如 ， 2024年 3月 4日由縣長任組長的湖北公安縣卷煙市場整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā) ?公煙整【 2024】3號?文件 ，文件全名為?公安縣卷煙市場整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)《 2024年縣直部門和單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)用煙考核管理辦法》的通知?。該行為涉嫌行政違法，濫用行政權(quán)力作出了排除、限制競爭的行為。 之三，行政規(guī)定與行政主體 行政規(guī)定也約束行政主體的行政行為。行政規(guī)定已成為行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的重要執(zhí)法依據(jù)。具體表現(xiàn)如下： 在行政執(zhí)法實踐中，行政規(guī)定與行政立法一樣作為具體行政行為的依據(jù)，其具體作用在于： （ 1） 界定執(zhí)法職權(quán)，即行政規(guī)定對職能相關(guān)或相近的行政部門的職權(quán)予以劃分； （ 2） 提供行為依據(jù)，即行政規(guī)定為行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為提供直接依據(jù)； （ 3） 提供技術(shù)規(guī)范，即行政規(guī)定為行政機(jī)關(guān)處理案件、認(rèn)定事實提供技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。 之四，行政規(guī)定與人民法院 在訴訟實踐中，大量的行政訴訟案件都涉及行政規(guī)定，但是行政立法具有法源地位，可以作為法院的裁判準(zhǔn)據(jù)，而行政規(guī)定卻不能。 原則上它不能成為人民法院審判行政案件的依據(jù)。 （ 1）合法有效的行政規(guī)定 可以納入人民法院審理行政案件的?引用?范圍， 根據(jù)《行政訴訟法》第 5 53條規(guī)定，人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)適用法律、法規(guī)，參照規(guī)章。 1999年，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國行政訴訟法 若干問題的解釋》第 62條規(guī)定：