【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 進(jìn)行，與自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的相互適應(yīng)性決定項(xiàng)目的成敗? 投資項(xiàng)目的建設(shè)需要進(jìn)行綜合的管理，以滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求? 投資項(xiàng)目的建設(shè)必須滿足法律、制度、政策的規(guī)定和要求，法律、政策和行政手段必不可少? 投資項(xiàng)目的建設(shè)以及后續(xù)的運(yùn)營(yíng)是一個(gè)完整的過程，對(duì)項(xiàng)目的管理從前期開始，直到項(xiàng)目壽命結(jié)束，每一個(gè)項(xiàng)目的成敗都對(duì)后續(xù)同類項(xiàng)目有借鑒意義。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度的建立，意味著對(duì)投資項(xiàng)目的全過程監(jiān)管機(jī)制開始形成第二部分各類投資項(xiàng)目的審批管理及審核程序5152政府對(duì)投資項(xiàng)目的管理重點(diǎn)和方式53一、政府審查項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容? 在新的投資體制下，對(duì)于不同類型的投資項(xiàng)目，政府審查的重點(diǎn)不同，以改變過去那種不分投資主體、不分資金來源，采用統(tǒng)一審批模式的做法。? 對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，政府部門將其定位為公共利益的維護(hù)者、社會(huì)事務(wù)的管理者，從公共性、外部性的角度進(jìn)行審查；? 對(duì)于政府投資項(xiàng)目，政府部門具有雙重角色，一方面是社會(huì)事務(wù)的管理者，另一方面又是資金的提供者，對(duì)項(xiàng)目審查的內(nèi)容應(yīng)比企業(yè)投資項(xiàng)目更廣。54政府部門重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)：216。發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入216。資源開發(fā)、資源節(jié)約和綜合利用216。節(jié)能方案216。建設(shè)用地；216。征地拆遷和移民安置；216。環(huán)境和生態(tài)影響；216。經(jīng)濟(jì)影響；216。社會(huì)影響；216。自主創(chuàng)新能力；216。 設(shè)備國(guó)產(chǎn)化；55216。產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)安全影響；216。公共安全影響；216。消防保障措施；216。地震、地質(zhì)災(zāi)害影響；216。生產(chǎn)安全；216。軍事安全影響；216。循環(huán)經(jīng)濟(jì)問題；216。資源供應(yīng)安全；216。水土保持；216。項(xiàng)目用海影響；216。自然及文化遺產(chǎn)影響；216。壓覆礦床及文物；56216。防洪、通航安全影響；216。生態(tài)自然修復(fù)；216。項(xiàng)目的社會(huì)需求和市場(chǎng)可接受性； 216。政府投資項(xiàng)目建設(shè)方案是否合理；216。政府投資項(xiàng)目建設(shè)配套條件是否具備； 216。政府投資估算和資金籌措方案是否合理；216。政府投資項(xiàng)目的盈利能力、債務(wù)清償能力；216。項(xiàng)目對(duì)公共財(cái)政的影響；216。項(xiàng)目實(shí)施方案（包括政府出資人代表、項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)及管理模式、項(xiàng)目招標(biāo)方案、政府項(xiàng)目的代建方案等）； 216。風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避措施分析。57? 政府部門對(duì)上述事項(xiàng)的關(guān)注，通過以下方式來實(shí)現(xiàn)：? 間接管理方式。即通過制定和完善有關(guān)政策法規(guī)，并加強(qiáng)執(zhí)法檢查，確保項(xiàng)目業(yè)主單位按照政府意圖來實(shí)施項(xiàng)目，這是我國(guó)行政體制及政府投資體制改革繼續(xù)努力的方向；? 行政許可審查，包括對(duì)投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案。這是目前我國(guó)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行管理的主導(dǎo)方式。政府管理和審查項(xiàng)目的方式58? 行政許可審查，通過三種渠道來完成：? 地方政府職能部門的審查。按照屬地管理的原則，由項(xiàng)目所在地的相關(guān)政府職能部門層層審查，并上報(bào)到最終有決定權(quán)的部門做出最終審核。? 行業(yè)部門的前置性審查。各行業(yè)職能部門對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行審查。如環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審批，水利部門對(duì)水土保持論證報(bào)告進(jìn)行審查；國(guó)土資源部門對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行預(yù)審；城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對(duì)選址規(guī)劃進(jìn)行審查等等。? 對(duì)于完成行業(yè)職能部門前置性審查及地方政府審查的項(xiàng)目，最終報(bào)送投資主管部門進(jìn)行項(xiàng)目最終審查，以便決定是否予以投資建設(shè)的行政許可。59? 投資主管部門對(duì)投資項(xiàng)目的管理分別實(shí)行審批、核準(zhǔn)和備案的管理方式。? 對(duì)于政府直接投資和資本金注入的政府投資項(xiàng)目，實(shí)行審批制，對(duì)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、開工報(bào)告進(jìn)行審批。? 對(duì)于不使用政府直接投資和資本金注入的企業(yè)投資項(xiàng)目，若屬于 《 政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄 》 范圍內(nèi)，實(shí)行核準(zhǔn)制，對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告進(jìn)行核準(zhǔn)；? 對(duì)于不使用政府直接投資和資本金注入的企業(yè)投資項(xiàng)目，若不屬于 《 政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄 》范圍內(nèi)，實(shí)行備案制，一般需要進(jìn)行網(wǎng)上備案；? 對(duì)于申請(qǐng)政府投資補(bǔ)助及貸款貼息的項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)“ 資金申請(qǐng)報(bào)告 ” 進(jìn)行審批。60? 政府投資項(xiàng)目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估論證：? 特別重大的項(xiàng)目還應(yīng)實(shí)行專家評(píng)議制度；? 逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。? 完善重大項(xiàng)目稽察制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)管。? 建立政府投資項(xiàng)目的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。專家評(píng)估、公眾咨詢、聽證制度61政府直接投資和資本金注入項(xiàng)目的報(bào)批和審核62一、政府投資概述? 政府投資項(xiàng)目是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)使用政府性資金投資建設(shè)的各類項(xiàng)目。? 這里所稱 “ 政府性資金 ” ，包括：（ 1）財(cái)政預(yù)算投資資金（含國(guó)債資金）；（ 2）國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款等主權(quán)外債資金；（ 3）納入預(yù)算管理的專項(xiàng)建設(shè)資金；（ 4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他政府性資金。63政府投資目的? 政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善環(huán)境條件，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。64中央政府公共投資的資金來源216。發(fā)行基本建設(shè)國(guó)債籌集的資金；216。中央財(cái)政預(yù)算投資；216。行業(yè)基金，如鐵路建設(shè)基金、交通建設(shè)基金、水利建設(shè)基金等；216。主權(quán)信用借款，如借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織貸款，外國(guó)政府貸款，視同政府性資金進(jìn)行管理。65政府投資方式216。直接投資：對(duì)于政府投資占主導(dǎo)地位的公益事業(yè)、政權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用直接投資的方式，通過撥款無償投入。216。資本金注入：根據(jù)實(shí)際需要政府參與投資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采用資本金注入方式。投資形成的股權(quán)或資產(chǎn)，由國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)依法行使出資人權(quán)利。66216。投資補(bǔ)助：根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)于需要政府扶持的項(xiàng)目，采用投資補(bǔ)助的方式，給予少量或一定比例資金支持，通過撥款無償投入。采用投資補(bǔ)助方式投資形成的資產(chǎn)，按照有關(guān)規(guī)定由有關(guān)機(jī)構(gòu)行使所有人權(quán)利。216。貸款貼息：根據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，采用貼息的方式，支持公民、法人和其他組織利用銀行貸款，擴(kuò)大就業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源，促進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。216。轉(zhuǎn)貸：使用外國(guó)政府或者國(guó)際金融組織貸款的項(xiàng)目，采用轉(zhuǎn)貸方式的，由政府提供擔(dān)保。67中央預(yù)算投資建設(shè)項(xiàng)目的主要領(lǐng)域：216。 加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的項(xiàng)目；216。 促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決貧困及地區(qū)發(fā)展不平衡的項(xiàng)目；216。 與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)有關(guān)的重大項(xiàng)目；216。 交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；216。 加強(qiáng)民生建設(shè)，維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和切身利益的建設(shè)項(xiàng)目；216。 推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，促進(jìn)信息化及產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整的項(xiàng)目；216。 其他重大專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目。68政府直接投資的領(lǐng)域? 政府直接投資項(xiàng)目，也就是財(cái)政性無償撥款項(xiàng)目，應(yīng)為具有公益性質(zhì)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。? 在傳統(tǒng)的資金供給體制下，財(cái)政投資是采取無償撥款方式進(jìn)行的，即每年的財(cái)政投資資金按部門歸口切塊分配和按地區(qū)切塊分配，由各部門各地區(qū)根據(jù)當(dāng)年安排的計(jì)劃投資項(xiàng)目，通過行政體制層層下?lián)艿矫恳粋€(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目。各部門和建設(shè)單位無償使用，財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政投資的使用進(jìn)行監(jiān)督管理。二、政府直接投資項(xiàng)目的審核評(píng)價(jià)69? 這種投資方式的優(yōu)點(diǎn)，有利于所需資金的及時(shí)到位，保證建設(shè)順利進(jìn)行，借助于公共財(cái)政投資，可使政府獲得所有者的產(chǎn)權(quán)地位，并可集中國(guó)家有限財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)工程建設(shè)，是那些具有較大社會(huì)效益而無財(cái)務(wù)效益的投資項(xiàng)目的主要投資方式。? 但這種方式由于對(duì)財(cái)政資金無償使用，因此容易引起建設(shè)單位盲目爭(zhēng)項(xiàng)目，爭(zhēng)投資，從而忽視了對(duì)投資項(xiàng)目的可行性分析，造成財(cái)政資金使用上的低效或無效，同時(shí)也會(huì)造成投資資金使用上的浪費(fèi)，不利于使用單位管好用好投資資金，提高財(cái)政資金的使用效益。? 在新的投資體制下，政府財(cái)政直接投資的范圍應(yīng)受到嚴(yán)格限制。70? 政府財(cái)政撥款主要用于公共性、基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目的投資，主要包括政權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)公益項(xiàng)目以及沒有直接經(jīng)濟(jì)收入的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，重點(diǎn)包括：? （ 1）國(guó)防軍工、基礎(chǔ)郵政、防災(zāi)救災(zāi)、衛(wèi)生防疫、大江大河治理、重大科研計(jì)劃、消防、公共博物館和圖書館等提供純公共產(chǎn)品的項(xiàng)目。? （ 2）生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，解決環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面的建設(shè)投資。我國(guó)生態(tài)和環(huán)境破壞仍在繼續(xù)，水土流失、土地沙化和退化仍在發(fā)展，近海海域污染問題日益突出，城市污染日益嚴(yán)重，必須加大資金投入。71? （ 3）教育投資。促進(jìn)教育水平的提高是提升就業(yè)人口素質(zhì)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、降低失業(yè)率的重要手段。? 普及義務(wù)教育是中央政府對(duì)貧困地區(qū)教育事業(yè)宏觀調(diào)控的重要承諾。? 財(cái)政撥款教育投資應(yīng)重點(diǎn)投向扶持貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和縣以下農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育，從根本上改善這些地區(qū)中小學(xué)校的辦學(xué)條件，向農(nóng)村義務(wù)教育方面傾斜，重視與基礎(chǔ)教育發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。72? （ 4）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資。我國(guó)城鄉(xiāng)差別由來已久，不僅僅表現(xiàn)在農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入的差距上，還表現(xiàn)在農(nóng)村與城鎮(zhèn)生活的各個(gè)方面的不平等。政府在加大城市基礎(chǔ)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)差距，這是解決 “ 農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村 ” 問題的重要舉措。? （ 5）社會(huì)保障領(lǐng)域投資。包括再就業(yè)工程、推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等方面的投資。73? （ 6）公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基層政權(quán)和公檢法司設(shè)施等方面的投資，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。? （ 7）其他，如煤礦安全改造、采煤沉陷區(qū)治理等方面的投資，文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等社會(huì)公益事業(yè)投資，以及政府直接舉辦的沒有直接經(jīng)濟(jì)收益的非經(jīng)營(yíng)性其他投資項(xiàng)目。74政府直接投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編寫? 對(duì)于使用政府財(cái)政撥款的投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)委托符合資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告?？尚行匝芯繄?bào)告的內(nèi)容一般應(yīng)包括以下章節(jié)： ⑴ 項(xiàng)目概況； ⑵ 可行性研究的主要依據(jù)；⑶ 項(xiàng)目需求及目標(biāo)分析； ⑷ 項(xiàng)目建設(shè)選址； ⑸ 項(xiàng)目建設(shè)方案； ⑹ 外部配套條件分析； ⑺ 項(xiàng)目實(shí)施方案（含實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、項(xiàng)目法人組建方案、招標(biāo)方案、實(shí)施代建制方案等）； ⑻ 土地利用與移民安置方案； ⑼ 環(huán)境影響評(píng)價(jià)； ⑽ 投資估算； ⑾ 資金籌措方案； ⑿ 費(fèi)用效果分析； ⒀ 社會(huì)影響分析； ⒁ 風(fēng)險(xiǎn)分析； ⒂ 結(jié)論和建議。75政府直接投資項(xiàng)目可研報(bào)告的審查? 項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)在審批可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)審閱有關(guān)法律、法規(guī)和文件規(guī)定應(yīng)提交的相關(guān)附件。對(duì)項(xiàng)目單位編制的可行性研究報(bào)告，項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)需要委托有資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行評(píng)估論證。咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)出具的評(píng)估論證意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。? 財(cái)政撥款直接投資項(xiàng)目的建議書編寫和評(píng)估，應(yīng)參照可行性研究報(bào)告的內(nèi)容并有所側(cè)重，同時(shí)可進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化。76? 評(píng)估依據(jù)應(yīng)為符合資質(zhì)要求的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的可行性研究報(bào)告、規(guī)劃部門的規(guī)劃方案審查意見和相關(guān)部門建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。? 根據(jù)項(xiàng)目情況，還應(yīng)將土地預(yù)審意見、環(huán)評(píng)批復(fù)等作為咨詢?cè)u(píng)估的依據(jù)。? 對(duì)于行政事業(yè)單位辦公業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目、政法設(shè)施項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目和其它相關(guān)項(xiàng)目，在評(píng)估論證中要嚴(yán)格把握按照國(guó)家相關(guān)建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。應(yīng)在規(guī)劃控制指標(biāo)范圍內(nèi)盡量?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)方案。77以資本金方式投資的政府投資項(xiàng)目類型216。① 帶有顯著外部效益，具有明顯公益性特征，具有一定的經(jīng)濟(jì)收入但收入不足以彌補(bǔ)投資成本的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，如高速公路、城市道路、學(xué)校教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公有住房、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目；216。② 以鐵路、電信、地鐵、供水、污水處理、垃圾處理、廣播電視等為代表的自然壟斷行業(yè)項(xiàng)目。? 這些項(xiàng)目的產(chǎn)品和服務(wù)或具有排他性，或具有競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)者愿意直接付費(fèi)，具有一定的收入來源，但由于存在著超額需求，收入難以彌補(bǔ)全部成本支出。三、政府資本金注入項(xiàng)目的審核評(píng)價(jià)78資本金注入項(xiàng)目特點(diǎn)? 和政府直接投資項(xiàng)目一樣，采用資本金注入方式的政府投資項(xiàng)目，需要編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，報(bào)送政府審批機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。? 審批機(jī)關(guān)根據(jù)需要，委托符合資質(zhì)要求的咨詢?cè)u(píng)估中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建議書或可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)估論證，特別重大的項(xiàng)目實(shí)行專家評(píng)議制度，審批機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估論證及專家評(píng)議的結(jié)果進(jìn)行項(xiàng)目審批。79? 資本金注入方式與直接財(cái)政撥款投資、投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息及主權(quán)信用借款轉(zhuǎn)貸等政府性資金投資項(xiàng)目的顯著區(qū)別在于，政府投入的資金應(yīng)行使相應(yīng)的股東權(quán)益。? 政府一般不直接以股東的身份參與項(xiàng)目投資建設(shè)，而是通過授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門組建的具有投資職能的投資公司來代為行使政府財(cái)政投資的股權(quán)，作為政府投入資本金的出資人代表。80? 由于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中的角色定位與一般投資者明顯不同，即使是以資本金的方式注入，政府投入的資金也不應(yīng)該以盈利為目的，不應(yīng)該象商業(yè)性的股東那樣通過資本金的注入來謀求獲得投資回報(bào)，并以追求股東價(jià)值最大化作為資本金投入的目的。? 這就決定了政府資本金注入的投資方式具有其特殊性。政府投入資本金的主要目的就是希望通過企業(yè)化運(yùn)作的方式