【文章內(nèi)容簡介】 進行，與自然環(huán)境、社會環(huán)境的相互適應性決定項目的成敗? 投資項目的建設需要進行綜合的管理，以滿足經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的要求? 投資項目的建設必須滿足法律、制度、政策的規(guī)定和要求，法律、政策和行政手段必不可少? 投資項目的建設以及后續(xù)的運營是一個完整的過程，對項目的管理從前期開始，直到項目壽命結束，每一個項目的成敗都對后續(xù)同類項目有借鑒意義。項目后評價制度的建立，意味著對投資項目的全過程監(jiān)管機制開始形成第二部分各類投資項目的審批管理及審核程序5152政府對投資項目的管理重點和方式53一、政府審查項目重點關注的內(nèi)容? 在新的投資體制下，對于不同類型的投資項目，政府審查的重點不同，以改變過去那種不分投資主體、不分資金來源，采用統(tǒng)一審批模式的做法。? 對于企業(yè)投資項目，政府部門將其定位為公共利益的維護者、社會事務的管理者，從公共性、外部性的角度進行審查；? 對于政府投資項目，政府部門具有雙重角色，一方面是社會事務的管理者，另一方面又是資金的提供者，對項目審查的內(nèi)容應比企業(yè)投資項目更廣。54政府部門重點關注事項：216。發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入216。資源開發(fā)、資源節(jié)約和綜合利用216。節(jié)能方案216。建設用地；216。征地拆遷和移民安置；216。環(huán)境和生態(tài)影響；216。經(jīng)濟影響；216。社會影響；216。自主創(chuàng)新能力；216。 設備國產(chǎn)化；55216。產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟安全影響；216。公共安全影響；216。消防保障措施；216。地震、地質災害影響；216。生產(chǎn)安全；216。軍事安全影響；216。循環(huán)經(jīng)濟問題；216。資源供應安全；216。水土保持；216。項目用海影響；216。自然及文化遺產(chǎn)影響；216。壓覆礦床及文物；56216。防洪、通航安全影響；216。生態(tài)自然修復；216。項目的社會需求和市場可接受性； 216。政府投資項目建設方案是否合理；216。政府投資項目建設配套條件是否具備； 216。政府投資估算和資金籌措方案是否合理；216。政府投資項目的盈利能力、債務清償能力；216。項目對公共財政的影響；216。項目實施方案（包括政府出資人代表、項目法人機構及管理模式、項目招標方案、政府項目的代建方案等）； 216。風險及規(guī)避措施分析。57? 政府部門對上述事項的關注，通過以下方式來實現(xiàn)：? 間接管理方式。即通過制定和完善有關政策法規(guī)，并加強執(zhí)法檢查，確保項目業(yè)主單位按照政府意圖來實施項目，這是我國行政體制及政府投資體制改革繼續(xù)努力的方向；? 行政許可審查，包括對投資項目的審批、核準和備案。這是目前我國對投資項目進行管理的主導方式。政府管理和審查項目的方式58? 行政許可審查，通過三種渠道來完成：? 地方政府職能部門的審查。按照屬地管理的原則，由項目所在地的相關政府職能部門層層審查，并上報到最終有決定權的部門做出最終審核。? 行業(yè)部門的前置性審查。各行業(yè)職能部門對特定事項進行審查。如環(huán)保部門對環(huán)評文件進行審批，水利部門對水土保持論證報告進行審查；國土資源部門對項目用地進行預審；城鄉(xiāng)建設主管部門對選址規(guī)劃進行審查等等。? 對于完成行業(yè)職能部門前置性審查及地方政府審查的項目，最終報送投資主管部門進行項目最終審查，以便決定是否予以投資建設的行政許可。59? 投資主管部門對投資項目的管理分別實行審批、核準和備案的管理方式。? 對于政府直接投資和資本金注入的政府投資項目，實行審批制，對項目建議書、可行性研究報告、開工報告進行審批。? 對于不使用政府直接投資和資本金注入的企業(yè)投資項目，若屬于 《 政府核準的投資項目目錄 》 范圍內(nèi)，實行核準制，對項目申請報告進行核準；? 對于不使用政府直接投資和資本金注入的企業(yè)投資項目，若不屬于 《 政府核準的投資項目目錄 》范圍內(nèi)，實行備案制，一般需要進行網(wǎng)上備案；? 對于申請政府投資補助及貸款貼息的項目，應對“ 資金申請報告 ” 進行審批。60? 政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證：? 特別重大的項目還應實行專家評議制度；? 逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。? 完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監(jiān)管。? 建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監(jiān)督。專家評估、公眾咨詢、聽證制度61政府直接投資和資本金注入項目的報批和審核62一、政府投資概述? 政府投資項目是指在中華人民共和國境內(nèi)使用政府性資金投資建設的各類項目。? 這里所稱 “ 政府性資金 ” ，包括：（ 1）財政預算投資資金（含國債資金）；（ 2）國際金融組織和外國政府貸款等主權外債資金；（ 3）納入預算管理的專項建設資金；（ 4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他政府性資金。63政府投資目的? 政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善環(huán)境條件，促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術產(chǎn)業(yè)化。64中央政府公共投資的資金來源216。發(fā)行基本建設國債籌集的資金；216。中央財政預算投資；216。行業(yè)基金，如鐵路建設基金、交通建設基金、水利建設基金等；216。主權信用借款，如借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款，外國政府貸款，視同政府性資金進行管理。65政府投資方式216。直接投資：對于政府投資占主導地位的公益事業(yè)、政權基礎設施和公共基礎設施項目，采用直接投資的方式，通過撥款無償投入。216。資本金注入：根據(jù)實際需要政府參與投資的經(jīng)營性項目，可以采用資本金注入方式。投資形成的股權或資產(chǎn)，由國家授權經(jīng)營機構依法行使出資人權利。66216。投資補助：根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展要求，對于需要政府扶持的項目，采用投資補助的方式，給予少量或一定比例資金支持，通過撥款無償投入。采用投資補助方式投資形成的資產(chǎn)，按照有關規(guī)定由有關機構行使所有人權利。216。貸款貼息：根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，采用貼息的方式，支持公民、法人和其他組織利用銀行貸款，擴大就業(yè)，進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整優(yōu)化，保護環(huán)境和節(jié)約資源，促進科技進步和高新技術產(chǎn)業(yè)化。216。轉貸：使用外國政府或者國際金融組織貸款的項目，采用轉貸方式的，由政府提供擔保。67中央預算投資建設項目的主要領域：216。 加強新農(nóng)村建設，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的項目；216。 促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，解決貧困及地區(qū)發(fā)展不平衡的項目；216。 與環(huán)境保護、生態(tài)建設有關的重大項目；216。 交通、水利等重大基礎設施建設項目；216。 加強民生建設，維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和切身利益的建設項目；216。 推動創(chuàng)新型國家建設，促進信息化及產(chǎn)業(yè)升級結構調(diào)整的項目；216。 其他重大專項建設項目。68政府直接投資的領域? 政府直接投資項目，也就是財政性無償撥款項目，應為具有公益性質的非經(jīng)營性項目。? 在傳統(tǒng)的資金供給體制下，財政投資是采取無償撥款方式進行的，即每年的財政投資資金按部門歸口切塊分配和按地區(qū)切塊分配，由各部門各地區(qū)根據(jù)當年安排的計劃投資項目，通過行政體制層層下?lián)艿矫恳粋€具體建設項目。各部門和建設單位無償使用，財政部門負責對財政投資的使用進行監(jiān)督管理。二、政府直接投資項目的審核評價69? 這種投資方式的優(yōu)點，有利于所需資金的及時到位，保證建設順利進行，借助于公共財政投資，可使政府獲得所有者的產(chǎn)權地位，并可集中國家有限財力進行重點工程建設，是那些具有較大社會效益而無財務效益的投資項目的主要投資方式。? 但這種方式由于對財政資金無償使用，因此容易引起建設單位盲目爭項目，爭投資，從而忽視了對投資項目的可行性分析，造成財政資金使用上的低效或無效，同時也會造成投資資金使用上的浪費，不利于使用單位管好用好投資資金，提高財政資金的使用效益。? 在新的投資體制下，政府財政直接投資的范圍應受到嚴格限制。70? 政府財政撥款主要用于公共性、基礎性和公益性項目的投資，主要包括政權基礎設施建設，社會公益項目以及沒有直接經(jīng)濟收入的公共基礎設施項目，重點包括：? （ 1）國防軍工、基礎郵政、防災救災、衛(wèi)生防疫、大江大河治理、重大科研計劃、消防、公共博物館和圖書館等提供純公共產(chǎn)品的項目。? （ 2）生態(tài)建設和環(huán)境保護項目，解決環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方面的建設投資。我國生態(tài)和環(huán)境破壞仍在繼續(xù)，水土流失、土地沙化和退化仍在發(fā)展，近海海域污染問題日益突出，城市污染日益嚴重，必須加大資金投入。71? （ 3）教育投資。促進教育水平的提高是提升就業(yè)人口素質、適應經(jīng)濟全球化、降低失業(yè)率的重要手段。? 普及義務教育是中央政府對貧困地區(qū)教育事業(yè)宏觀調(diào)控的重要承諾。? 財政撥款教育投資應重點投向扶持貧困地區(qū)、邊遠地區(qū)和縣以下農(nóng)村地區(qū)的基礎教育，從根本上改善這些地區(qū)中小學校的辦學條件，向農(nóng)村義務教育方面傾斜，重視與基礎教育發(fā)展相關的基礎設施建設投入。72? （ 4）農(nóng)村基礎設施投資。我國城鄉(xiāng)差別由來已久，不僅僅表現(xiàn)在農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入的差距上，還表現(xiàn)在農(nóng)村與城鎮(zhèn)生活的各個方面的不平等。政府在加大城市基礎建設的同時，應重視農(nóng)村基礎設施建設，努力縮小城鄉(xiāng)差距，這是解決 “ 農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村 ” 問題的重要舉措。? （ 5）社會保障領域投資。包括再就業(yè)工程、推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等方面的投資。73? （ 6）公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基層政權和公檢法司設施等方面的投資，包括黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、政法機關、人民團體的基礎設施項目。? （ 7）其他，如煤礦安全改造、采煤沉陷區(qū)治理等方面的投資，文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等社會公益事業(yè)投資，以及政府直接舉辦的沒有直接經(jīng)濟收益的非經(jīng)營性其他投資項目。74政府直接投資項目可行性研究報告的編寫? 對于使用政府財政撥款的投資項目，項目單位應委托符合資質的工程咨詢機構編制項目建議書和可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾娴膬?nèi)容一般應包括以下章節(jié)： ⑴ 項目概況； ⑵ 可行性研究的主要依據(jù)；⑶ 項目需求及目標分析； ⑷ 項目建設選址； ⑸ 項目建設方案； ⑹ 外部配套條件分析； ⑺ 項目實施方案（含實施進度計劃、項目法人組建方案、招標方案、實施代建制方案等）； ⑻ 土地利用與移民安置方案； ⑼ 環(huán)境影響評價； ⑽ 投資估算； ⑾ 資金籌措方案； ⑿ 費用效果分析； ⒀ 社會影響分析； ⒁ 風險分析； ⒂ 結論和建議。75政府直接投資項目可研報告的審查? 項目審批機關在審批可行性研究報告時，應審閱有關法律、法規(guī)和文件規(guī)定應提交的相關附件。對項目單位編制的可行性研究報告，項目審批機關應根據(jù)需要委托有資質的工程咨詢機構和專家進行評估論證。咨詢評估機構應對出具的評估論證意見承擔相應責任。? 財政撥款直接投資項目的建議書編寫和評估，應參照可行性研究報告的內(nèi)容并有所側重，同時可進行適當簡化。76? 評估依據(jù)應為符合資質要求的工程咨詢機構編制的可行性研究報告、規(guī)劃部門的規(guī)劃方案審查意見和相關部門建設規(guī)范標準。? 根據(jù)項目情況，還應將土地預審意見、環(huán)評批復等作為咨詢評估的依據(jù)。? 對于行政事業(yè)單位辦公業(yè)務用房項目、政法設施項目、社會事業(yè)項目和其它相關項目，在評估論證中要嚴格把握按照國家相關建設規(guī)范標準執(zhí)行。應在規(guī)劃控制指標范圍內(nèi)盡量優(yōu)化設計方案。77以資本金方式投資的政府投資項目類型216。① 帶有顯著外部效益，具有明顯公益性特征，具有一定的經(jīng)濟收入但收入不足以彌補投資成本的準公共產(chǎn)品項目，如高速公路、城市道路、學校教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公有住房、環(huán)境保護等項目；216。② 以鐵路、電信、地鐵、供水、污水處理、垃圾處理、廣播電視等為代表的自然壟斷行業(yè)項目。? 這些項目的產(chǎn)品和服務或具有排他性，或具有競爭性，消費者愿意直接付費，具有一定的收入來源，但由于存在著超額需求，收入難以彌補全部成本支出。三、政府資本金注入項目的審核評價78資本金注入項目特點? 和政府直接投資項目一樣，采用資本金注入方式的政府投資項目，需要編制項目建議書和可行性研究報告，報送政府審批機關進行審批。? 審批機關根據(jù)需要，委托符合資質要求的咨詢評估中介機構對項目建議書或可行性研究報告進行評估論證，特別重大的項目實行專家評議制度，審批機關根據(jù)評估論證及專家評議的結果進行項目審批。79? 資本金注入方式與直接財政撥款投資、投資補助、財政貼息及主權信用借款轉貸等政府性資金投資項目的顯著區(qū)別在于，政府投入的資金應行使相應的股東權益。? 政府一般不直接以股東的身份參與項目投資建設，而是通過授權投資的機構或部門組建的具有投資職能的投資公司來代為行使政府財政投資的股權，作為政府投入資本金的出資人代表。80? 由于政府在市場經(jīng)濟運行體系中的角色定位與一般投資者明顯不同，即使是以資本金的方式注入，政府投入的資金也不應該以盈利為目的，不應該象商業(yè)性的股東那樣通過資本金的注入來謀求獲得投資回報，并以追求股東價值最大化作為資本金投入的目的。? 這就決定了政府資本金注入的投資方式具有其特殊性。政府投入資本金的主要目的就是希望通過企業(yè)化運作的方式