【文章內(nèi)容簡介】 服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化 。 ? 這一描述將私人資本擴展至社會資本范疇，界定了中國 PPP 模式下政府和社會資本在合作中的職責(zé)分工及盈利回報模式。而發(fā)改委在《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資 〔 2020〕 2724 號 ）中則將 PPP界定為 ? 政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。 ? 總體上，兩部委給出的 PPP 基本框架大方向一致，只是細節(jié)上有 所差異，發(fā)改委推的是屬于特許經(jīng)營的 PPP，范圍相對于財政部的更小。 2. PPP 的分類 前已述及，由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于 PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語 及理解不盡相同 ， 據(jù)查閱 ，各國或國際組織對 PPP的分類有十幾種之多 。 在我國， 深圳市萬德公共咨詢有限公司 在其 編制的《公私合作（ PPP）模式培訓(xùn)手冊》 中 對 PPP從廣義上 進行了 分類 ，參見圖 2。 7 P P P 模 式融 資 性 質(zhì) 模 式非 融 資 性 質(zhì) 模 式股 權(quán) / 產(chǎn) 權(quán) 轉(zhuǎn) 讓合 資 合 作建 造 運 營 移 交 ( B O T )民 間 主 動 融 資 ( P F I )建 造 擁 有 運 營 移 交 ( B O O T )建 造 移 交 運 營 ( B T O )重 構(gòu) 運 營 移 交 ( R O T )設(shè) 計 建 造 ( D B )設(shè) 計 建 造 融 資 及 經(jīng) 營 ( D B F O )建 造 擁 有 運 營 ( B O O )購 買 建 造 及 營 運 ( B B O )建 造 移 交 ( B T )只 投 資作 業(yè) 外 包運 營 與 維 護 合 同 ( O amp。 M )移 交 運 營 移 交 ( T O T ) 圖 2 PPP模式的 一種 分類 另外，根據(jù)財政部的 《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔 2020〕 113號）（以下簡稱 《操作指南》 ）， PPP模式可按 ? 收入來源 ? 和 ? 公共職責(zé)和項目轉(zhuǎn)移程度 ? 進行分類。按照 ? 收入來源 ? ， PPP模式可分為使用者付費模式、政府付費模式、可行性缺口補貼模式（混合模式）。按照 ? 公共職責(zé)和項目轉(zhuǎn)移程度 ? ， PPP模式可分為委托運營（ Operations amp。 Maintenance/Oamp。M）、管理合同（ Managing Contract/MC）、租賃 運營 移交（ LeaseOperateTransfer/LOT）、轉(zhuǎn)讓 運營 移交（ TransferOperateTransfer/TOT）、改建 運營 移交（ RehabilitateOperateTransfer/ROT ）、 建 設(shè) 運營 移交（ BuildOperateTransfer/BOT）、建設(shè) 擁有 運營（ BuildOwnOperate/BOO），以上各個類型按社會資本承擔(dān)風(fēng)險由低到高排序，見表 2。 根據(jù) 發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔 2020〕2724號）（以下簡稱 《指導(dǎo)意見》 ） ， PPP模式按照 ? 操作模式選擇 ? 可分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，與財政部 ? 收入來源 ? 分類基本對應(yīng)。 8 表 2 PPP模式分類定義及區(qū)別 類型 （英文） 類型 （中文） 定義 合同 期限 備注 Oamp。M 委托運營 指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運作方式。 一般不超過 8年 政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費 MC 管理合同 指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。 一般不超過 3年 政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費；通常作為 TOT的過渡方式 LOT 租賃 運營 移交 指將存量及新建公共資產(chǎn)的運營管理職責(zé)、維護職責(zé)以及用戶服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會資本的PPP運作模式，政府仍然承擔(dān)公共資產(chǎn)投資的職責(zé)并保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)。 一般為2030年 對于存量項目， LOT模式屬于 MC模式范 TOT 轉(zhuǎn)讓 運營 移交 指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責(zé)運營、維護和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。 一般為2030年 項目有償轉(zhuǎn)讓后，政府暫無資產(chǎn)所有權(quán)； TOT模式較 BOT 模式風(fēng)險小，投資回報率適當(dāng) ROT 改建 運營 移交 指政府在 TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。 一般為2030年 ROT模式屬于 TOT模式范疇 BOT 建設(shè) 運營 移交 指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。 一般為2030年 BOO 建設(shè) 擁有 運營 指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，必須在合同中注明保證公益性的約束條款，社會資本或項目公司長期擁有項目所有權(quán)的項目運作方式。 長期 由 BOT方式演變而來 資料來源 ：根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金 〔 2020〕113號），聯(lián)合資信整理。 9 目前，我國常見的 PPP 項目類型主要是 BOT 模式。隨著 BOT 模式的發(fā)展，此模式又可分為傳統(tǒng) BOT 模式和 PPPBASED BOT 模式（日本于 2020 年提出）；二者的最大區(qū)別在于 PPPBASED BOT 模式強調(diào)政府非盈利性資金的主動參與。與傳統(tǒng) BOT 模式相比， PPPBASED BOT 模式的組織結(jié)構(gòu)見圖 3，其主要創(chuàng)新之處： ① 政府除了為項目提供相關(guān)支持外，更參與項目各階段工作（前期準(zhǔn)備、融資、建設(shè)、運營等）； ② 政府不是將項目非系統(tǒng)風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給企業(yè)，而是與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險，并承擔(dān)其最有能力承擔(dān)的部分風(fēng)險； ③ 政府為項目提供財政補助屬于公益支出，不要求回報。 政 府 企 業(yè)項 目 前 期 合 作 、 計 劃共 同 出 資共 同 出 資組 建 項 目 公 司建 設(shè) 經(jīng) 營 風(fēng) 險 分 擔(dān) 利 潤 共 享 注：企業(yè)包括市場化的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)。 圖 3 PPPBASED BOT模式組織結(jié)構(gòu)圖 （二） PPP 的 內(nèi)涵和特點 1. PPP 的內(nèi)涵 PPP 模式蘊含著五種含義，每一種含義都是合作各方利益的體現(xiàn)，也是合作各方對于解決問題所作的假設(shè)。 （ 1） PPP 模式對管理的改革。 政府在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施提供中的效率低下是一個普遍共識的問題。 PPP 模式通過引入市場競爭機制，使政府在市場中進行磨礪，改變其傳統(tǒng)的管理機制，努力提高自身的效率。為了達到這個目的，政府必須與私人營利企業(yè)合作，因為這些企業(yè)本身就是在市場競爭機制中經(jīng)過優(yōu)勝劣汰下來的優(yōu)勝者。 （ 2） PPP 模式作為對政府在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施中面臨的問題進行轉(zhuǎn)移的有效方式。 10 在 PPP 模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色，其任務(wù)就是以城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為基礎(chǔ)，引入私人企業(yè)參與合作，借助于私人企業(yè)的資金來建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時私人企業(yè)也帶來了他們的先進的技術(shù)。 在 PPP 模式下，城市的可持續(xù)發(fā)展與其商業(yè)可行性是一致的。城市的可持續(xù)發(fā)展是指在推進城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的同時，重視對城市生態(tài)環(huán)境的保護和資源的合理開發(fā)利用，達到城市社會經(jīng)濟生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)的長期持續(xù)發(fā)展。不言而喻，引入私人企業(yè)參與建設(shè)，使得一些原來 沒有條件建設(shè)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施獲得了發(fā)展。 （ 3） PPP 模式對人們觀念的沖擊。 在 PPP 模式下，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)被推向市場。政府的管理人員在市場中，受市場中企業(yè)的管理人員的自立、創(chuàng)新精神、勤奮、團結(jié)和謹慎等優(yōu)秀品質(zhì)的影響，從而改變原有的管理觀念，增強處理問題的能力。 （ 4） PPP 模式對融資風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。 在 PPP 模式下，政府引入私人企業(yè)和資金參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，私人企業(yè)需籌集項目建設(shè)過程中所需資金。這樣，項目進行過程中的融資風(fēng)險就被轉(zhuǎn)移給了私人企業(yè)。 （ 5） PPP 模式下的權(quán)力共享。 在傳統(tǒng)的城市 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府的角色是所有者和管理者，私人企業(yè)是被管理者。而在 PPP 模式下，由于權(quán)力共享使得政府和私人企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了根本的變化。首先，合作和信任取代了命令和控制式的敵對的關(guān)系；其次，在合作關(guān)系中，雙方共同分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任、交流知識；再次， PPP 模式下，合作各方就一些需要提起訴訟的問題進行協(xié)商，可以達成諒解，免于訴訟。 2. PPP 的特點 PPP 模式作為一種特殊的項目融資模式 ， 具有不同于其他它諸種傳統(tǒng)模式的一系列特點 ，表現(xiàn)為： （ 1） PPP 是一個新型的項目融資模式 PPP 融資是以項目為主體的融資活動 ， 是項目融資的一種實現(xiàn)形式 ， 主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的11 資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源 ， 項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。 （ 2）項目建設(shè)中采用 PPP 融資模式可以使民營資本更多的參與到項目當(dāng)中，提高了效率，降低了風(fēng)險，而這正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的 政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議 等形式 為基礎(chǔ)進行全程的合作 ， 雙方共同對項目 的整個周期負責(zé)。 PPP 方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到項目確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來 ， 這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險 ， 而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中的更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來 ， 還能有效應(yīng)用 于 項目建設(shè)與運行的控制 ， 從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險 ， 較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益 ， 這對縮短項目建設(shè)用期 ， 降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。 （ 3） PPP 模式可以在一定程度上保證民營資本 ? 有利可圖 ? 民營企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求能夠還貸又有投資回報的項目 ， 對于一個無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資 本投入的。而采取 PPP 模式 ， 政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償 ， 從而很好的解決了這個問題。如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等等。通過實施這些政策可提高民營資本投資的積極性。 （ 4） PPP 模式有利于在減輕政府初期建設(shè)投資負擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高公共 服務(wù)的質(zhì)量 在 PPP 模式下 ， 公共部門和民營企業(yè)共同參與基礎(chǔ)設(shè)施 項目的建設(shè)和運營 ，由民營企業(yè)負責(zé)項目的融資 ， 有可能增加項目的資本金數(shù)量 ， 進而降低較高的資產(chǎn)負債率 ， 而且不但能節(jié)省政府的投資 ， 還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè) ， 從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標(biāo) ， 更好地為社會和公眾提供服務(wù)。 PPP 模式下民營企業(yè)的管理非常靈活 ， 因而由民營企業(yè)參與 公共基礎(chǔ)設(shè)施 項目上 ， 通常可以使項目的建設(shè)周期縮短、成本節(jié)約 ， 從而以更低的成本、在更短的時間內(nèi)提供高質(zhì)量、更有效的服務(wù)。 （三） PPP 的基本結(jié)構(gòu)和運作程序 下面以 PPP 最常見的 BOT 模式為例，說明其基本結(jié)構(gòu)和運作程序。 12 PPP 模式是對整個項目生命周期中提出的一種新的融資模式，它首先必須選擇一個由公共部門和私營部門共同組建的特別項目公司，政府部門通過招標(biāo)方式選擇民營企業(yè)或個人參與 到項目中來，并以特許經(jīng)營合同的形式授予項目公司有一定年限的 公共基礎(chǔ)設(shè)施 經(jīng)營權(quán)，允許項目公司通過收取 使用者 費 用 、經(jīng)營相關(guān)服務(wù)設(shè)施等取得其他收益作為投資回報。它是政府部門、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個項目而形成的以 ? 雙贏 ? 或 ? 多贏 ? 為目的的相互合作關(guān)系形式。民營企業(yè)或個人的特許經(jīng)營期滿后，將 公共基礎(chǔ)設(shè)施 全部無償還給政府。 PPP 融資模式的基本結(jié)構(gòu)見圖 4， PPP 融資模式運作程序見圖 5。 民 營 企 業(yè)或 個 人特 別 項 目公 司金 融機 構(gòu)政 府 部 門建 設(shè) 承 包 商 運 營 商設(shè) 計 方設(shè) 計 方施 工 方施 工 方采 購 方采 購 方監(jiān) 理 方監(jiān) 理 方股 權(quán)協(xié) 議股 權(quán)協(xié) 議股 、 債權(quán) 協(xié) 議股 、 債權(quán) 協(xié) 議貸 款 協(xié) 議貸 款 協(xié) 議直接協(xié)議直接協(xié)議運 營合 同運 營合 同建 設(shè)合 同建 設(shè)合 同直 接 協(xié) 議直 接 協(xié) 議P P P 合 同P P P 合 同 圖 4 PPP 模式基本結(jié)構(gòu) 成立成立項 目 立 項 與可 行 性 研 究公 共 部 門私 營 部 門