【文章內(nèi)容簡介】 上。由于“設(shè)計計劃預(yù)算制度”(PPBS)的出現(xiàn)，我們正在看到，在政府的各個部委和司局的政策倡導(dǎo)中，該制度試圖以效用來表明其對社會的影響。威爾達夫斯基（Wildavsky）和林布?。↙indblom）曾論證做這種理性分析或成本一效用分析是困難的。此外，他們還爭議到，理性的現(xiàn)象通過處理行政官員活動范圍內(nèi)的基本政治問題，根本地改變了我們的政治制度。到目前為止他們基本上是正確的，從規(guī)范改正 講他們是多元主義辯護士。成本一效益分析是有效的手段，通過它能說明不平等問題。它是一種工具，通過它立法機構(gòu)和頑固的官僚機構(gòu)能有理由公開地為其分配決策辯護。其中的邏輯性是這樣的，公眾要知道了不平等存在就會要求改變。像行政預(yù)算一樣，理性的或成本一效益決策制度（PPBS）提高了行政部門和行政官員的權(quán)力，而且又是新公共行政學(xué)的內(nèi)容。因為PPB正在國家、州和市政府中廣泛地使用，所以似乎很明確，新公共行政學(xué)很簡單地通過觀察政府在今后10年或20年的分配過程就會看到，還會看到PPB導(dǎo)致提高社會平等的再分配的程度。效 益或效用分析更具有描述形式而非規(guī)范性，在政治科學(xué)中被認為是“政策結(jié)果分析”，試圖確定影響或決定政策變化的基本因素。例如，“結(jié)果分析”構(gòu)劃了公共支 出（數(shù)量）的變化與非支出的政策結(jié)果的質(zhì)量問的關(guān)系。政策結(jié)果分析家試圖確定教育支出水平分別與智商、可雇傭性、大學(xué)錄取性等教育過程的產(chǎn)品之間的關(guān)系。 這種分析實質(zhì)上是事后分析，一般依據(jù)過去的普查數(shù)據(jù)。所以。這種方法對新公共行政學(xué)是有用的，但僅作為一個基礎(chǔ)或背景。分 配分析的更新形式正在形成。這種研究探索集中在政府服務(wù)權(quán)限內(nèi)分配平等問題，并提出這樣的問題：地方教育委員會是不是把教育平等地分配給各學(xué)校和其所轄地 區(qū)的在校學(xué)生，如果不平等存在，那么這種不平等是有益的還是無益的？環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)是不是平等地分布于城市的每個街頭區(qū)，如果是不平等地分布，那么這種不平 等表現(xiàn)在哪里，怎樣使其合理化？州和聯(lián)邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎樣使其合理化？組 織內(nèi)部分配形式是組織理論的系統(tǒng)內(nèi)容，組織內(nèi)部對資金、人力、地位、空間和優(yōu)先權(quán)的競爭是組織理論的主要成分，正像《行政科學(xué)季刊》中任何文章所表明的那 樣。我們從這種文獻中了解到，政府的許多職能實質(zhì)上是由教育者、醫(yī)生、律師、社會工作者等等組成的特定職業(yè)團體所控制。我們了解機構(gòu)是怎樣成熟的，怎么僵 化的，以及生存而付出很大能量。我們了解了分配已成為威達夫斯基稱之為的三角剖析，即官僚機構(gòu)、立法機構(gòu)（尤指立法委員會）和選舉出來的行政長官及其附屬 職員之間的三角關(guān)系分析。最后，我們有一整套總體的和非總體的假設(shè)，用來說明或試圖解釋組織內(nèi)部分配過程中的決策方式。在 新公共行政學(xué)中，內(nèi)部的分配過程大概不太有做出漸進的妥協(xié)或“討價還價”的意愿，而更多地包含了“行政對抗”的意味。如果新公共行政官員處在行政部分的咨 詢參謀機構(gòu)，那么毫無疑問，他們會比其前任更固執(zhí)。一個確定機構(gòu)的代言人可能學(xué)會了為增加預(yù)算鋪張詞藻，學(xué)會了人浮于事，學(xué)會了抑制公眾了解實情，以及學(xué) 會了不起爭得期望妥協(xié)之外的利益?，F(xiàn)在他或許遇到了了解他底細的一位熱心人。所以依據(jù)傳統(tǒng)行政管理討價還價過程的組織理論不幸地是不再敷用了。需要發(fā)展一 種理論，用來說明行政官員十分不愿意討價還價而更愿意政治和行政風(fēng)險的現(xiàn)狀。很 難預(yù)測對那些通才行政官員的理解所得的可能結(jié)果，這些行政官員準備依據(jù)社會平等合理化他們的見解和決策。行政管理理論能較好地闡明使用效率、經(jīng)濟或好的行 政管理作為理論基礎(chǔ)所帶來的結(jié)果。例如，我們知道立法機構(gòu)和選舉出來的行政長官都不希望提高稅收的論爭是很有說服力的，可是我們也知道，實際上任何事情能 在“好的管理”標題上得到合理化。當行政官員離開這種言辭的避風(fēng)港時會怎么樣呢？最好的猜測是更公開的對目標或目的基本爭議的沖突。一些官員會勝利，但大 多數(shù)不會的，因為制度傾向于同那些試圖改變它并愿意為此冒險的人反其道行事。造成這樣的結(jié)果大概歸于多變的和較不穩(wěn)定的中層文官。經(jīng)濟大衰退后，從文官制 度中實際的撤離或調(diào)動大概是新公共行政官員所偏好的作法，而不是現(xiàn)在行政官員中所表現(xiàn)出的心理撤離。例 如，可設(shè)想一位市政府的人事局長，他準備就新巡警的高度和體重要求是不實際的，而且是故意歧視喪失營養(yǎng)和教育的少數(shù)民族。他還會爭論對未成年不端行為定罪 不應(yīng)限制其成年后成為巡警。如果有分開沖突的話，其陣勢是喪失管養(yǎng)和教育的少數(shù)民族對市政委員會的多數(shù)派、可能也對市長、而肯定對警察局長及其同事的沖 突。雖然新公共行政官員會完全愿意冒卷入這樣對抗的風(fēng)險，但目前的理論沒很多地表明這種對抗對政治制度一般意味著什么。2．整合過程權(quán) 威層級是基本手段，通過它來協(xié)調(diào)公共行政管理組織中人的工作。正式層級是常設(shè)的和不斷發(fā)展的組織中最明顯的和最容易確認的成分。行政官員看成是在層級是所 扮演的角色，而其要完成的任務(wù)通過層級串聯(lián)在一起的，去建構(gòu)一個內(nèi)聚性的實現(xiàn)目標的整體。行政官員習(xí)慣上被認為是通過層級組建和維持組織的官員，他試圖理 解權(quán)威層級內(nèi)正式與非正式的關(guān)系、地位、政治生活和權(quán)力。該層級對那些希望管理、控制、或指揮從多人工作的管理者來講，既是一種理想的設(shè)計又是一個適宜的 環(huán)境。層 級的非生產(chǎn)性特點是眾所周知。新公共行政學(xué)可能最好理解成為倡議調(diào)整層級系統(tǒng)，理論和實踐的幾種手段被用來更改傳統(tǒng)的層級結(jié)構(gòu)。第一種或許是最知名的方法 是矩陣技術(shù)或規(guī)劃技術(shù)。從定義角度看，項目規(guī)劃是暫時的。項目規(guī)劃經(jīng)理及其同事是一個工作班組，該班組試圖利用一個不斷發(fā)展的組織中正規(guī)確定層級的各種便 利服務(wù)。在項目規(guī)劃期間，項目規(guī)劃經(jīng)理必須從組織的技術(shù)層級中得到技術(shù)服務(wù)，從人事機構(gòu)中得到有關(guān)人事服務(wù)，從預(yù)算部門得到預(yù)算服務(wù)，等等。如果項目規(guī)劃 方法不是代表對項目工程的很高水平的支持，那么它是無效的。在項目規(guī)劃要求與確定層級的生存要求之間存在沖突時，高層管理決策必須都有利于項目規(guī)劃。項目 規(guī)劃的主要優(yōu)點當然在于它有決定性作用，官僚機構(gòu)難以維系或自我崩潰，都取決于項目規(guī)劃。項目規(guī)劃的概念在與“以前”的硬件、研究與開發(fā)或資本改良努力相 聯(lián)系時，就顯得特別有用。這概念在工程界相當熟悉，而且在理論上能夠應(yīng)用于許多技術(shù)性小的社會問題。項目規(guī)劃技術(shù)，作為一種工具能監(jiān)督和協(xié)調(diào)政府與企業(yè)簽 署的合同。其它知名的改變層級的方法有：群體決策模式、聯(lián)系樞紐功能法和所謂的辯證組織方法。當然，分權(quán)方法肯定是最基本的改變層級的方法。對 這幾種方法的開發(fā)和實驗是新公共行政學(xué)的基本內(nèi)容。尋找相對非結(jié)構(gòu)的，非正式的和非權(quán)威的整合技術(shù)，在公共行政組織中才剛剛開始。對這幾種組織方式的偏 愛，首先