【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 上。由于“設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度”(PPBS)的出現(xiàn)，我們正在看到，在政府的各個(gè)部委和司局的政策倡導(dǎo)中，該制度試圖以效用來(lái)表明其對(duì)社會(huì)的影響。威爾達(dá)夫斯基（Wildavsky）和林布?。↙indblom）曾論證做這種理性分析或成本一效用分析是困難的。此外，他們還爭(zhēng)議到，理性的現(xiàn)象通過(guò)處理行政官員活動(dòng)范圍內(nèi)的基本政治問(wèn)題，根本地改變了我們的政治制度。到目前為止他們基本上是正確的，從規(guī)范改正 講他們是多元主義辯護(hù)士。成本一效益分析是有效的手段，通過(guò)它能說(shuō)明不平等問(wèn)題。它是一種工具，通過(guò)它立法機(jī)構(gòu)和頑固的官僚機(jī)構(gòu)能有理由公開(kāi)地為其分配決策辯護(hù)。其中的邏輯性是這樣的，公眾要知道了不平等存在就會(huì)要求改變。像行政預(yù)算一樣，理性的或成本一效益決策制度（PPBS）提高了行政部門(mén)和行政官員的權(quán)力，而且又是新公共行政學(xué)的內(nèi)容。因?yàn)镻PB正在國(guó)家、州和市政府中廣泛地使用，所以似乎很明確，新公共行政學(xué)很簡(jiǎn)單地通過(guò)觀察政府在今后10年或20年的分配過(guò)程就會(huì)看到，還會(huì)看到PPB導(dǎo)致提高社會(huì)平等的再分配的程度。效 益或效用分析更具有描述形式而非規(guī)范性，在政治科學(xué)中被認(rèn)為是“政策結(jié)果分析”，試圖確定影響或決定政策變化的基本因素。例如，“結(jié)果分析”構(gòu)劃了公共支 出（數(shù)量）的變化與非支出的政策結(jié)果的質(zhì)量問(wèn)的關(guān)系。政策結(jié)果分析家試圖確定教育支出水平分別與智商、可雇傭性、大學(xué)錄取性等教育過(guò)程的產(chǎn)品之間的關(guān)系。 這種分析實(shí)質(zhì)上是事后分析，一般依據(jù)過(guò)去的普查數(shù)據(jù)。所以。這種方法對(duì)新公共行政學(xué)是有用的，但僅作為一個(gè)基礎(chǔ)或背景。分 配分析的更新形式正在形成。這種研究探索集中在政府服務(wù)權(quán)限內(nèi)分配平等問(wèn)題，并提出這樣的問(wèn)題：地方教育委員會(huì)是不是把教育平等地分配給各學(xué)校和其所轄地 區(qū)的在校學(xué)生，如果不平等存在，那么這種不平等是有益的還是無(wú)益的？環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)是不是平等地分布于城市的每個(gè)街頭區(qū)，如果是不平等地分布，那么這種不平 等表現(xiàn)在哪里，怎樣使其合理化？州和聯(lián)邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎樣使其合理化？組 織內(nèi)部分配形式是組織理論的系統(tǒng)內(nèi)容，組織內(nèi)部對(duì)資金、人力、地位、空間和優(yōu)先權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)是組織理論的主要成分，正像《行政科學(xué)季刊》中任何文章所表明的那 樣。我們從這種文獻(xiàn)中了解到，政府的許多職能實(shí)質(zhì)上是由教育者、醫(yī)生、律師、社會(huì)工作者等等組成的特定職業(yè)團(tuán)體所控制。我們了解機(jī)構(gòu)是怎樣成熟的，怎么僵 化的，以及生存而付出很大能量。我們了解了分配已成為威達(dá)夫斯基稱(chēng)之為的三角剖析，即官僚機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)（尤指立法委員會(huì)）和選舉出來(lái)的行政長(zhǎng)官及其附屬 職員之間的三角關(guān)系分析。最后，我們有一整套總體的和非總體的假設(shè)，用來(lái)說(shuō)明或試圖解釋組織內(nèi)部分配過(guò)程中的決策方式。在 新公共行政學(xué)中，內(nèi)部的分配過(guò)程大概不太有做出漸進(jìn)的妥協(xié)或“討價(jià)還價(jià)”的意愿，而更多地包含了“行政對(duì)抗”的意味。如果新公共行政官員處在行政部分的咨 詢(xún)參謀機(jī)構(gòu)，那么毫無(wú)疑問(wèn)，他們會(huì)比其前任更固執(zhí)。一個(gè)確定機(jī)構(gòu)的代言人可能學(xué)會(huì)了為增加預(yù)算鋪張?jiān)~藻，學(xué)會(huì)了人浮于事，學(xué)會(huì)了抑制公眾了解實(shí)情，以及學(xué) 會(huì)了不起爭(zhēng)得期望妥協(xié)之外的利益?，F(xiàn)在他或許遇到了了解他底細(xì)的一位熱心人。所以依據(jù)傳統(tǒng)行政管理討價(jià)還價(jià)過(guò)程的組織理論不幸地是不再敷用了。需要發(fā)展一 種理論，用來(lái)說(shuō)明行政官員十分不愿意討價(jià)還價(jià)而更愿意政治和行政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀。很 難預(yù)測(cè)對(duì)那些通才行政官員的理解所得的可能結(jié)果，這些行政官員準(zhǔn)備依據(jù)社會(huì)平等合理化他們的見(jiàn)解和決策。行政管理理論能較好地闡明使用效率、經(jīng)濟(jì)或好的行 政管理作為理論基礎(chǔ)所帶來(lái)的結(jié)果。例如，我們知道立法機(jī)構(gòu)和選舉出來(lái)的行政長(zhǎng)官都不希望提高稅收的論爭(zhēng)是很有說(shuō)服力的，可是我們也知道，實(shí)際上任何事情能 在“好的管理”標(biāo)題上得到合理化。當(dāng)行政官員離開(kāi)這種言辭的避風(fēng)港時(shí)會(huì)怎么樣呢？最好的猜測(cè)是更公開(kāi)的對(duì)目標(biāo)或目的基本爭(zhēng)議的沖突。一些官員會(huì)勝利，但大 多數(shù)不會(huì)的，因?yàn)橹贫葍A向于同那些試圖改變它并愿意為此冒險(xiǎn)的人反其道行事。造成這樣的結(jié)果大概歸于多變的和較不穩(wěn)定的中層文官。經(jīng)濟(jì)大衰退后，從文官制 度中實(shí)際的撤離或調(diào)動(dòng)大概是新公共行政官員所偏好的作法，而不是現(xiàn)在行政官員中所表現(xiàn)出的心理撤離。例 如，可設(shè)想一位市政府的人事局長(zhǎng)，他準(zhǔn)備就新巡警的高度和體重要求是不實(shí)際的，而且是故意歧視喪失營(yíng)養(yǎng)和教育的少數(shù)民族。他還會(huì)爭(zhēng)論對(duì)未成年不端行為定罪 不應(yīng)限制其成年后成為巡警。如果有分開(kāi)沖突的話(huà)，其陣勢(shì)是喪失管養(yǎng)和教育的少數(shù)民族對(duì)市政委員會(huì)的多數(shù)派、可能也對(duì)市長(zhǎng)、而肯定對(duì)警察局長(zhǎng)及其同事的沖 突。雖然新公共行政官員會(huì)完全愿意冒卷入這樣對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)，但目前的理論沒(méi)很多地表明這種對(duì)抗對(duì)政治制度一般意味著什么。2．整合過(guò)程權(quán) 威層級(jí)是基本手段，通過(guò)它來(lái)協(xié)調(diào)公共行政管理組織中人的工作。正式層級(jí)是常設(shè)的和不斷發(fā)展的組織中最明顯的和最容易確認(rèn)的成分。行政官員看成是在層級(jí)是所 扮演的角色，而其要完成的任務(wù)通過(guò)層級(jí)串聯(lián)在一起的，去建構(gòu)一個(gè)內(nèi)聚性的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的整體。行政官員習(xí)慣上被認(rèn)為是通過(guò)層級(jí)組建和維持組織的官員，他試圖理 解權(quán)威層級(jí)內(nèi)正式與非正式的關(guān)系、地位、政治生活和權(quán)力。該層級(jí)對(duì)那些希望管理、控制、或指揮從多人工作的管理者來(lái)講，既是一種理想的設(shè)計(jì)又是一個(gè)適宜的 環(huán)境。層 級(jí)的非生產(chǎn)性特點(diǎn)是眾所周知。新公共行政學(xué)可能最好理解成為倡議調(diào)整層級(jí)系統(tǒng)，理論和實(shí)踐的幾種手段被用來(lái)更改傳統(tǒng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)。第一種或許是最知名的方法 是矩陣技術(shù)或規(guī)劃技術(shù)。從定義角度看，項(xiàng)目規(guī)劃是暫時(shí)的。項(xiàng)目規(guī)劃經(jīng)理及其同事是一個(gè)工作班組，該班組試圖利用一個(gè)不斷發(fā)展的組織中正規(guī)確定層級(jí)的各種便 利服務(wù)。在項(xiàng)目規(guī)劃期間，項(xiàng)目規(guī)劃經(jīng)理必須從組織的技術(shù)層級(jí)中得到技術(shù)服務(wù)，從人事機(jī)構(gòu)中得到有關(guān)人事服務(wù)，從預(yù)算部門(mén)得到預(yù)算服務(wù)，等等。如果項(xiàng)目規(guī)劃 方法不是代表對(duì)項(xiàng)目工程的很高水平的支持，那么它是無(wú)效的。在項(xiàng)目規(guī)劃要求與確定層級(jí)的生存要求之間存在沖突時(shí)，高層管理決策必須都有利于項(xiàng)目規(guī)劃。項(xiàng)目 規(guī)劃的主要優(yōu)點(diǎn)當(dāng)然在于它有決定性作用，官僚機(jī)構(gòu)難以維系或自我崩潰，都取決于項(xiàng)目規(guī)劃。項(xiàng)目規(guī)劃的概念在與“以前”的硬件、研究與開(kāi)發(fā)或資本改良努力相 聯(lián)系時(shí)，就顯得特別有用。這概念在工程界相當(dāng)熟悉，而且在理論上能夠應(yīng)用于許多技術(shù)性小的社會(huì)問(wèn)題。項(xiàng)目規(guī)劃技術(shù)，作為一種工具能監(jiān)督和協(xié)調(diào)政府與企業(yè)簽 署的合同。其它知名的改變層級(jí)的方法有：群體決策模式、聯(lián)系樞紐功能法和所謂的辯證組織方法。當(dāng)然，分權(quán)方法肯定是最基本的改變層級(jí)的方法。對(duì) 這幾種方法的開(kāi)發(fā)和實(shí)驗(yàn)是新公共行政學(xué)的基本內(nèi)容。尋找相對(duì)非結(jié)構(gòu)的，非正式的和非權(quán)威的整合技術(shù)，在公共行政組織中才剛剛開(kāi)始。對(duì)這幾種組織方式的偏 愛(ài)，首先