【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 歷的陳竺被任命為衛(wèi)生部部長(zhǎng)，這既是執(zhí)政黨信心增強(qiáng)的表現(xiàn)，也體現(xiàn)了中央對(duì)推進(jìn)民主政治的決心，更是黨外人士參政議政的突出表現(xiàn)。官員問(wèn)責(zé)制的實(shí)施需要黨外人士的參與和監(jiān)督。（二）我國(guó)實(shí)施官員問(wèn)責(zé)制的困境1. 問(wèn)責(zé)范圍和對(duì)象不明確問(wèn)責(zé)制是和權(quán)力密不可分的，它的邏輯基礎(chǔ)是有權(quán)力就必然要負(fù)責(zé)任，只要在權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)某種事故，必須有人為此承擔(dān)責(zé)任。這樣一種問(wèn)責(zé)制不應(yīng)僅僅局限在某一個(gè)狹窄的領(lǐng)域，而應(yīng)當(dāng)是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中不可或缺的原則，因?yàn)樨?zé)任是權(quán)力最好的平衡器。但是如今的“引咎辭職，’、“責(zé)令辭職”還僅僅限于重大安全事故領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失責(zé)任的官員，尚未納入問(wèn)責(zé)范疇。如，重點(diǎn)工程“豆腐渣”、行政違法泛濫成災(zāi)等，其對(duì)國(guó)家和人民所造成的重大損失與惡劣影響，并不亞于突發(fā)的重大事故。而且一些重大安全事故只有在事故或事件引起了中央高層的關(guān)注后，才能促成相關(guān)責(zé)任人被動(dòng)辭職，至于那些隱瞞事故者，是不會(huì)引咎辭職的。這與國(guó)際社會(huì)廣泛的引咎辭職事項(xiàng)相比，顯然范圍是偏窄的，尤其在政府投資領(lǐng)域，更需引入問(wèn)責(zé)制。在投資體制改革方案出臺(tái)前，關(guān)于政府投資失敗的新聞報(bào)道屢見(jiàn)不鮮。據(jù)媒體披露，2003年，通過(guò)對(duì)526個(gè)使用國(guó)債建設(shè)資金的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在已建成的320個(gè)項(xiàng)目中，有32個(gè)項(xiàng)目基本沒(méi)有投入運(yùn)營(yíng)，18個(gè)長(zhǎng)期處于試運(yùn)營(yíng)或開(kāi)開(kāi)停停狀態(tài)，69個(gè)已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到當(dāng)年設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力。有34個(gè)項(xiàng)目由于管理不善、設(shè)備不合格以及工程質(zhì)量缺陷等原因，存在較為嚴(yán)重的損失浪費(fèi)問(wèn)題。誰(shuí)來(lái)為這些失敗的項(xiàng)目負(fù)責(zé)?這些問(wèn)題至今尚無(wú)明確的答案。因此問(wèn)責(zé)范圍和對(duì)象不明確，一定程度上影響了問(wèn)責(zé)效果。首先，是權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等。權(quán)力則意味著責(zé)任，有多大的權(quán)力就意味著將要承擔(dān)多大的責(zé)任。但是在實(shí)踐中往往不是這樣，特別是在行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制下，往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)力向上集中，責(zé)任向下放的現(xiàn)象，這樣就會(huì)出現(xiàn)，不做事的人享有權(quán)力，而做事的人僅僅負(fù)有責(zé)任的情況。其次是責(zé)任過(guò)于集中在“一把手”上，使得其責(zé)任過(guò)大而得不到有效分擔(dān)。這種情況在行政機(jī)關(guān)中最為明顯，這主要是因?yàn)槲覈?guó)的行政機(jī)關(guān)是實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即重大問(wèn)題的最終決定權(quán)在“一把手”上，責(zé)任也就當(dāng)然的由他一人來(lái)背。在實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn)無(wú)論事情大小，都需要“一把手”拍板決定，由他承擔(dān)責(zé)任，難免會(huì)造成其不堪重負(fù)、逃避責(zé)任的情況。3. 問(wèn)責(zé)法制及程序不完善一些地方已經(jīng)被追究責(zé)任的官員，無(wú)論是被免職的，還是引咎辭職的，大都是在行政層面進(jìn)行的，對(duì)其責(zé)任的追究并不是依據(jù)專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)制法律作出的。行政上的官員問(wèn)責(zé)制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責(zé)任政府理念，但由于沒(méi)有相應(yīng)的法律制度做支撐，往往導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中存在不確定性。在迄今公開(kāi)“問(wèn)責(zé)”的所有案例中，除幾位主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人應(yīng)負(fù)何責(zé)、受何處罰、問(wèn)責(zé)程序怎樣進(jìn)行均未對(duì)公眾有所說(shuō)明。這就使得“問(wèn)責(zé)”表面上是問(wèn)出了一個(gè)大快民心的“責(zé)任”，但最終仍然“問(wèn)”得一頭霧水。這樣的“問(wèn)責(zé)”，結(jié)果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且如果“問(wèn)責(zé)制度”不能實(shí)現(xiàn)法制化和程序化，可能導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的擴(kuò)大，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)一言而定這樣的負(fù)面影響。所以，官員問(wèn)責(zé)如果不按規(guī)章程序進(jìn)行，沒(méi)有法律保障，其就失去了本來(lái)的意義。4. 被問(wèn)責(zé)官員出路不明據(jù)報(bào)道，不少被問(wèn)責(zé)官員是“賦閑在家”。應(yīng)該說(shuō)，這些官員被重新起用的權(quán)利并沒(méi)有被剝奪，如果他們?cè)谛碌膷徫还ぷ饕欢〞r(shí)間后，成績(jī)突出，符合提拔任用條件的，仍然可以擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，在中國(guó)國(guó)情之下，一個(gè)官員主動(dòng)選擇引咎辭職，顯示了他的責(zé)任意識(shí)和羞恥之心，也表明了他對(duì)公共職位和公共利益的尊重。如果他從此之后就終身失去了擔(dān)任公職的權(quán)利和機(jī)會(huì)，那么如此慘重的代價(jià)，只會(huì)使其他官員更加憚?dòng)谝剔o職，那么引咎辭職就會(huì)變得更加困難。所以對(duì)于自愿引咎辭職的官員，應(yīng)理性對(duì)待，不應(yīng)被‘一棍子打死”。既不能因?yàn)橐粫r(shí)過(guò)失而埋沒(méi)人才，也不可以讓某些人借此曲線復(fù)職，更不能讓某些人以退為進(jìn)或者“金蟬脫殼”。四、西方和我國(guó)香港地區(qū)問(wèn)責(zé)制現(xiàn)狀及啟示（一）西方國(guó)家官員問(wèn)責(zé)制現(xiàn)狀及啟示 政府的政治責(zé)任最早發(fā)端于英國(guó)，是由英國(guó)多年使用的彈劾程序演變而來(lái)。英國(guó)早在16世紀(jì)就出現(xiàn)了彈劾，一個(gè)大臣被眾議院控告后然后由貴族院審判，用議會(huì)這種形式來(lái)反對(duì)那些依據(jù)普通法律對(duì)其不端行為不夠判罪的奸臣。隨著議會(huì)權(quán)力的擴(kuò)大，大臣們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到在政治上同議會(huì)多數(shù)保持一致的重要性。 張福成：《責(zé)任政府論》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2000年第2期。1688年“光榮革命”推翻了專(zhuān)制君主制度，英國(guó)最早建立了現(xiàn)代意義的民主政治。隨后英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《權(quán)利法案》，剝奪了國(guó)王的實(shí)際統(tǒng)治權(quán)力，確立了議會(huì)權(quán)力高于一切的立憲君主制度。1742年，內(nèi)閣首相涯爾波因得不到議會(huì)多數(shù)信任被迫辭職，從而開(kāi)創(chuàng)了政府向議會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任的先例。這樣，英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制度就確立起來(lái)了，它以主權(quán)在民為基本理念，強(qiáng)調(diào)只有民選的議會(huì)才是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其他的一切權(quán)力都應(yīng)由議會(huì)派生，并向議會(huì)負(fù)責(zé)，政府由議會(huì)選舉、決定組成，向議會(huì)付集體責(zé)任。以后的政治實(shí)踐表明，政府在重大政策問(wèn)題、預(yù)算問(wèn)題或重要國(guó)際條約的簽訂上得不到議會(huì)的批準(zhǔn)也要辭職，政府承擔(dān)政治責(zé)任的范圍不斷擴(kuò)大。與英國(guó)責(zé)任政府制相異的是美國(guó)的總統(tǒng)制。在這種制度下，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)與法院實(shí)行分權(quán)與制衡原則，政府的政治官員雖在任命時(shí)需經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，但其施政只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而無(wú)須對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，其進(jìn)退也以元首的信任為依歸，而不以國(guó)會(huì)信任與否為轉(zhuǎn)移。其憲法關(guān)于總統(tǒng)承擔(dān)責(zé)任的理論認(rèn)為，美國(guó)總統(tǒng)不但承擔(dān)政治責(zé)任，而且還承擔(dān)法律責(zé)任。美國(guó)憲法規(guī)定的總統(tǒng)責(zé)任制度，體現(xiàn)了行政權(quán)必須對(duì)人民主權(quán)負(fù)責(zé)，行政首長(zhǎng)必須對(duì)選民負(fù)責(zé)的思想，而這個(gè)思想正是責(zé)任政府的靈魂。責(zé)任政府除了政治責(zé)任和行政責(zé)任外，還有法律責(zé)任和道德責(zé)任方面。法律責(zé)任的規(guī)定，最早出現(xiàn)在德國(guó)。1919年德國(guó)威瑪憲法第131條規(guī)定：“官吏就其所受委任之職務(wù)行使公共權(quán)力，而違反對(duì)第三人之職務(wù)上的義務(wù)時(shí)，原則上由該官吏所屬的國(guó)家或公共團(tuán)體負(fù)責(zé)任，但對(duì)于官吏有求償權(quán)，上述損害賠償?shù)靡苑撬痉ㄊ掷m(xù)求之”。這是世界上首次通過(guò)國(guó)家法律規(guī)定的賠償責(zé)任。從此以后許多國(guó)家制訂了專(zhuān)門(mén)的國(guó)家賠償法，規(guī)定了政府侵權(quán)賠償責(zé)任。在道德責(zé)任的實(shí)踐方面，西方行政學(xué)者與政府領(lǐng)導(dǎo)者通常認(rèn)為，國(guó)家要樹(shù)立一種以公共利益為依歸的社會(huì)正義原則，并在社會(huì)公共生活中發(fā)揮必要的啟動(dòng)和引導(dǎo)作用，從而推進(jìn)個(gè)人和公共道德的完善。在現(xiàn)代國(guó)家中，越來(lái)越多的道德倫理規(guī)范被納入社會(huì)法律規(guī)則體系中。如美國(guó)在1978年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府道德法》。1985年，美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)發(fā)表了12條倫理法典，以此作為公共行政人員的現(xiàn)實(shí)道德標(biāo)準(zhǔn)。 顏廷銳等編著：《中國(guó)行政體制改革問(wèn)題報(bào)告》，中國(guó)發(fā)展出版社2004年5月版，第126—127頁(yè)。在亞洲，韓國(guó)于1981年頒布了《韓國(guó)公職人員道德法》。同時(shí)，各國(guó)政府在官員的行為規(guī)范、業(yè)績(jī)考核等方面的規(guī)章制度各不相同。（1）官員問(wèn)責(zé)制必須有完善的配套法律規(guī)范的支持。制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，沒(méi)有規(guī)范、嚴(yán)密的程序，沒(méi)有有力的保障措施，再好的制度也難以落實(shí)。從西方國(guó)家官員政治責(zé)任和道德責(zé)任的追究機(jī)制來(lái)看，正是相關(guān)法律規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制的健全，才確保了政府官員能夠在公眾、社會(huì)組織、媒體與代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督下得到懲罰和制裁。 （2）推進(jìn)問(wèn)責(zé)制的法制建設(shè),完善政府官員問(wèn)責(zé)制的法制支撐。應(yīng)建立一整套公正透明、程序合法的問(wèn)責(zé)制度體系,使規(guī)制責(zé)任主體從被動(dòng)走向自覺(jué)負(fù)責(zé)。第一,要健全政府官員問(wèn)責(zé)制本身所需的制度,做到問(wèn)責(zé)的法制化。第二,要強(qiáng)化政府問(wèn)責(zé)制的體制外控制,以完善法律保障。 （3）多樣化的問(wèn)責(zé)手段和方式是追究官員政治與道德責(zé)任的核心內(nèi)容。西方國(guó)家普遍建立了具有自身特色的責(zé)任追究手段和方式，如質(zhì)詢(xún)、調(diào)查、信任表決等，豐富的問(wèn)責(zé)手段和方法使代議機(jī)關(guān)能夠選擇合適的方式來(lái)追究官員的政治和道德責(zé)任。 （4）推進(jìn)行政機(jī)關(guān)的管理創(chuàng)新,完善政府官員問(wèn)責(zé)制的管理支撐。第一,要積極推行政務(wù)公開(kāi),實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光行政。第二,要完善績(jī)效考核制度,做到獎(jiǎng)懲分明。第三,要推進(jìn)內(nèi)部責(zé)任管理,超越傳統(tǒng)的官僚制。 （5）加強(qiáng)監(jiān)督和公民參與,完善政府官員問(wèn)責(zé)制的參與支撐。第一,要制定法律來(lái)保障新聞媒體及從業(yè)人員的權(quán)利,保障新聞媒體監(jiān)督道的暢通。第二,要采取制度化的措施,充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)公眾參與監(jiān)督的積極性。一個(gè)完美的