【文章內容簡介】 個龍頭行業(yè)，是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市里的各個方面的部門與單位，影響到城市各方面的利益。數字城市規(guī)劃主要包括規(guī)劃設計和規(guī)劃管理兩個方面。規(guī)劃設計主要側重于對新技術的應用和創(chuàng)新，而規(guī)劃管理要涉及到政府的管理職能、法律的監(jiān)督職能、社會的自制能力和技術支持等幾個方面，內涵和外延更加豐富，也是本文的研究重點。綜合在第二章中對于國內外城市規(guī)劃管理理論與實踐經驗的綜述，以及上一節(jié)中的背景分析，作者認識到城市規(guī)劃管理涉及到政府行政、政府執(zhí)法、技術解決方案等多方面的問題，任何一個單一的部門或即使最高端的技術也不可能完全勝任全部的規(guī)劃管理工作。所以作者認為有必要建立一種全新概念的規(guī)劃管理體系，希望能從比較高的角度、比較全面的視野來考慮城市規(guī)劃管理的問題，而不是僅僅局限于一種職能的發(fā)揮或一種技術的應用。（Mannuel Castells）在他的《信息化城市》（The Information City）一書中提到了生產方式、發(fā)展模式與社會結構之間的關系。發(fā)展模式是指技術與組織發(fā)展相互影響的復雜體系，這種體系可以導致經濟增長和社會變化。而當今社會的發(fā)展正在從工業(yè)化的發(fā)展模式向以信息處理和知識生產為核心的發(fā)展模式過渡，所謂信息化發(fā)展模式就是指在集中的基礎上通過信息技術和信息處理活動的相互影響，形成的一個相互聯(lián)系的技術組織體系。他認為生產方式和發(fā)展模式的相互作用是新的社會、空間類型、發(fā)展進程的源泉，在向信息化發(fā)展模式過渡的過程中，必然伴隨著社會組織結構的創(chuàng)新和政府職能的轉變。這是本文提出數字化規(guī)劃管理概念的主要理論依據，根據技術發(fā)展和創(chuàng)新與政府職能、社會結構之間的相互作用關系，作者從管理模式和技術兩個方面來構建這個全新的概念。數字城市規(guī)劃管理概念本身就體現了技術與政府管理的密切關系。在技術層面上，它的意義是以建設數字城市為基礎和目標，以信息技術為發(fā)展動力。在管理層面上意味著政府職能的轉變，法制的健全與完善，社會組織與結構的改善等諸多方面的內容。狹義的城市規(guī)劃管理是指按照法定程序編制和審批的城市規(guī)劃，依據國家和各級政府頒布的城市規(guī)劃管理有關法規(guī)和具體規(guī)定，采取法制的、社會的、經濟的、行政的和科學的管理方法，對城市各項建設用地和建設活動進行統(tǒng)一安排和控制，引導和調節(jié)城市的各項建設工程有計劃、有秩序的協(xié)調發(fā)展，保證規(guī)劃的順利實施。它是一項政府行政職能、一項社會實踐的綜合性系統(tǒng)工程（王汝芬等，1995）。它主要包括三方面的工作：城市規(guī)劃的編制和審批；城市規(guī)劃實施管理和城市規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查。廣義的城市規(guī)劃管理是建立在現代科學理性主義規(guī)劃思想之上，以城市功能分區(qū)為基礎，以“合理發(fā)展”為目標，通過各種行政的、經濟的、法律的和規(guī)劃的手段對城市的社會生產（包括物質生產、精神生產和人口生產）要素和社會生活（包括物質生活與精神生活）要素的空間布局進行合理的控制、引導和調節(jié)。此種規(guī)劃和管理目標反映出一種生態(tài)學意義上的綜合觀念（史津，2000），即不單純地依靠某種單一的要素解決城市問題，而是采用綜合的手段對城市整體進行控制。城市規(guī)劃管理是城市管理的一個方面，提高城市規(guī)劃管理效能的途徑主要有兩種：①改革組織體制；②實現管理方法與手段的現代化。數字城市規(guī)劃管理就是針對現在城市規(guī)劃管理在組織體制和技術方法上的弊端所提出的一個新的概念。數字城市規(guī)劃管理是將廣義的城市規(guī)劃管理中的生態(tài)學綜合觀念引入到狹義的城市規(guī)劃管理工作中，借助多方面的力量，采用綜合的手段來解決具體的規(guī)劃管理問題。這個概念本身就體現了技術與政府職能和社會機構的密切關系，是政府職能、社會機構、法律法規(guī)和公眾團體對新技術發(fā)展的一種調整和適應。在技術層面上，它的意義是以建設數字城市為基礎和目標，以信息技術為發(fā)展動力，是數字城市建設中的重要環(huán)節(jié)。在政府職能層面上意味著對傳統(tǒng)政府職能的改革，法制管理力度的加強。在社會層面上代表著社會組織與結構的改善，公眾參與力度與深度的加強等諸多方面。數字城市規(guī)劃管理（Digital Urban Planning Administration，DUPA）不是一個單純的規(guī)劃業(yè)務管理系統(tǒng)，它是一種新的城市規(guī)劃管理模式，是一種新的合作協(xié)調關系，是對不同的規(guī)劃管理主體、行為和對象在體制上、運行中所體現的基本特征以及組織方式的理論概括。對于城市規(guī)劃管理的四個系統(tǒng)（陳曉麗，2000）：決策系統(tǒng)，執(zhí)行系統(tǒng)，反饋系統(tǒng)和支持系統(tǒng)，數字城市規(guī)劃管理都體現了法制化、社會化和信息化的新特點。法制化、社會化和科學化管理既是數字城市規(guī)劃管理的特點也是它必須遵循的三項原則。法制化管理原則是指要依法規(guī)劃、依法建設、依法管理和依法監(jiān)督。對于規(guī)劃設計部門，建設施工單位，規(guī)劃行政主管部門和公眾專家團體，它們在城市規(guī)劃的全過程中行使自己的權利，履行自己的義務，都要以法律為依據，以法律為保障。社會化管理原則是指要建立健全公眾和專家監(jiān)督機制，提高城市規(guī)劃管理的社會參與度，將城市規(guī)劃管理工作由單純的政府職能轉變?yōu)槿駞⑴c的社會性活動，使規(guī)劃管理工作透明化、社會化，使之能夠遵守“公平、公正”的市場原則?？茖W化管理原則是指要充分應用各種先進的現代科學技術，豐富規(guī)劃管理手段，提高管理效率和水平。第四章 數字城市規(guī)劃管理體系的建立數字城市規(guī)劃管理與現行城市規(guī)劃管理比較，現行規(guī)劃管理主要是實現了城市政府部門的行政管理職能，是規(guī)劃行政主管部門自上而下的管理、控制和監(jiān)督，是平面和單方面的，缺乏真正意義上的社會反饋和監(jiān)督。而數字城市規(guī)劃管理的內涵和外延都更為廣泛，對于城市規(guī)劃的行政管理只是數字城市規(guī)劃管理的一個方面，它強調管理數據的標準化和規(guī)范化，強調管理信息的共享與交流，強調管理工作的公開和透明化，強調管理的法律依據和保障。數字城市規(guī)劃管理以建設數字城市以至數字中國為背景和目標，充分利用先進的信息技術，如網絡，光纜，電信等手段將公眾的意見，專家的決策，法律法規(guī)納入到城市規(guī)劃管理的體系中，與規(guī)劃行政主管部門既有分工協(xié)作也有互相監(jiān)督，使城市規(guī)劃管理成為一個有反饋，有交流的網絡化的立體管理模式。下表（表41）是對現行城市規(guī)劃管理和數字城市規(guī)劃管理的比較，可以看出現行城市規(guī)劃管理的局限性，也可以看出數字城市規(guī)劃管理從方法和體制上帶來的飛躍。表41數字城市規(guī)劃管理與現行城市規(guī)劃管理的比較現行城市規(guī)劃管理數字城市規(guī)劃管理管理目標城市建設用地的控制和管理，建設工程的審批以數字城市建設為目標，通過先進的規(guī)劃管理制度和技術實現城市的可持續(xù)發(fā)展管理方法行政管理：分階段對建設單位提出規(guī)劃要求審查修改各階段的規(guī)劃設計方案，法律管理：依照規(guī)劃法規(guī)監(jiān)督檢查糾正規(guī)劃實施結果經濟管理：利用價格、稅收、獎金、罰款等手段來進行規(guī)劃管理行政管理；法制管理；社會管理（公眾和專家組織的參與和監(jiān)督），科學技術管理方法主要管理業(yè)務基本按用地規(guī)劃、建設工程規(guī)劃、市政管線工程規(guī)劃、規(guī)劃監(jiān)察和測繪等業(yè)務內容分工管理基礎數據產品生產，公共信息服務，城市規(guī)劃和建設項目的審批管理專業(yè)管理信息系統(tǒng)的設計和配套技術服務，信息化管理人才的培訓與交流管理依據行政命令；相關法律法規(guī)以現有規(guī)劃為依據，依法管理，同時接受公眾和專家團體的監(jiān)督管理部門城市政府；城市規(guī)劃行政主管部門：如規(guī)劃局城市信息中心，規(guī)劃行政主管部門、專家團體、公眾組織管理技術辦公自動化（OA）,管理信息系統(tǒng)（MIS）許多落后地區(qū)仍是手工作業(yè)GIS, RS, GPS, OA, 數據自動采集技術，Internet技術,多媒體演示技術等管理效果評價受上級政府制約，無法真正依法管理；技術水平落后，管理的科學性不夠。受法律監(jiān)督和保障，全社會參與，保證城市規(guī)劃管理的公開和公平； 應用先進技術方法，管理更科學更權威。 數字城市規(guī)劃管理要求比較全面地考慮規(guī)劃管理中的各個主體、各種關系，通過政府政策、國家與地方法規(guī)、社會力量和科學技術等幾方面的共同作用來進行城市規(guī)劃管理。 我國城市政府管理的內容十分廣泛和復雜，它集經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作于一身。市政府對所有的經濟、社會事務實行了高度集中的全方位管理和嚴格全面的控制，城市社會的自治功能受到嚴重的制約，造成政企不分、政社不分。 在市場經濟條件下，城市政府的職能應該以社會公共服務職能為主，對公共秩序和安全進行必要的管理和控制，從自上而下逐級任命和發(fā)號施令的政治與行政管理機器轉變?yōu)槊嫦蚴忻窈推髽I(yè)提供公共物品和公共服務的公共機構，以滿足市民日益增長的生活需要，為城市健康協(xié)調發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和物質條件。在城市規(guī)劃方面，城市政府職能的轉變主要是指對專業(yè)管理職能的放權，將專業(yè)管理職能分離出來，分散到專業(yè)的規(guī)劃部門，政府主要是對這些部門提供服務，同時組織公眾，平衡各種利益的矛盾和協(xié)調各部門之間的合作關系。地方市政府的這種職能決定了整個政府管理事業(yè)的變動型組織結構（如圖41*），這種組織結構中，地方市政府有足夠的權威，足夠的遠見來帶動各項建設項目在不同部門之間的水平溝通。*根據臺灣愈世偉博士的《成功經理人講座》修改。部門A部門B部門C部門D部門E地方市政府項目1項目3項目2圖41 變動型社會組織結構示意圖 政府機構改革與政府職能的轉變是相輔相成的兩個方面。目前我國城市政府機構龐大、職責不清、政企不分，政社不分，迫切需要改革。按照市場經濟的要求，根據精簡、統(tǒng)一、效能的原則，應該建立起“小政府、大社會”的城市管理模式。由于地方市政府專業(yè)管理職能的削弱，需要更強有力的規(guī)劃管理機構對城市規(guī)劃進行管理，首先是加強規(guī)劃行政主管部門的管理權限，然后要建立數字城市建設管理辦公室，下設城市信息中心，在城市規(guī)劃行政主管部門中設立局內信息中心，加強信息技術在城市規(guī)劃管理中的應用。城市規(guī)劃本質上是一種實施管理計劃和空間開發(fā)的公共行動，這種公共行動從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下命令式、強制控制的等級式管理方式（羅小龍等，2001）。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟的逐步建立，我國的城市建設得到了空前的發(fā)展，逐步由以前的政府投資行為轉變?yōu)槭袌稣{節(jié)為主的多元投資行為，城市的開發(fā)建設方式也從政府的包辦包建轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO社會化、多元化和市場化。城市建設和管理涉及到越來越多的投資主體和利益主體，公眾對于自己的利益，對城市發(fā)展也越來越關心，隨著公眾規(guī)劃意識的增強，知識水平的提高，他們對參與城市規(guī)劃的設計和管理的要求越來越強烈。所以公眾參與城市規(guī)劃管理已經成為城市規(guī)劃管理發(fā)展的必然趨勢，同時也符合“小政府、大社會”的城市管理模式。我國現在城市規(guī)劃管理中存在著立法不完善，執(zhí)法不嚴，監(jiān)督無力的狀況，而數字城市規(guī)劃管理的法制化主要是針對這種現狀提出：規(guī)劃法律體系的建立健全；規(guī)劃行政主管部門的依法行政；和對于公眾參與和監(jiān)督的法律保障。對于第一點規(guī)劃法律體系的建立健全，在下文中有具體的論述，這里主要是討論后面兩點?，F在相當一部分違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的都是地方政府行為。因此，要想有效地進行城市規(guī)劃管理，就是要有效預防和克服政府的違法行為，就是要能徹底超越地方的短期行為和眼前利益，要能有效防止地方領導的不當干預和錯誤，以及能有效擺脫和抵制不法利益主體的誘惑，把城市規(guī)劃做好，把城市規(guī)劃管好，把規(guī)劃執(zhí)法搞好（楊秀珠，2002）。要想抵制政府的違法行為，首先必須加強城市規(guī)劃行政主管部門的法律權利，從憲法和城市規(guī)劃法的高度對規(guī)劃行政主管部門的權力進行規(guī)定，針對政府的違法行為做出具體的懲罰規(guī)定。以此才能對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的政府行為進行堅決的抵制和糾正。同時還有利于地方政府和當地領導對規(guī)劃管理的支持和對規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)行。規(guī)劃的權威性和強制性自然也就加強了。另外，關于公眾和專家團體對于城市規(guī)劃的參與和監(jiān)督權，只有制度上的規(guī)定是不夠的，必須通過法律上的條文進行明確的規(guī)定，并對侵犯這種權利的行為制定相應的懲處方法。這樣才能真正保證數字城市規(guī)劃管理的社會性。按照城市信息化建設戰(zhàn)略的要求，在各個城市應該建立數字城市建設管理辦公室，負責制定城市信息化發(fā)展戰(zhàn)略和目標，與地方市政府一起負責協(xié)調各個行業(yè)，各個部門在信息化建設中的利益關系，解決利益沖突，共享信息資源。同時借鑒我國一些大城市，如深圳、上海、廣州的經驗，成立隸屬于數字城市建設管理辦公室的城市信息中心，在管理辦公室的指導下進行信息產品的生產，提供信息咨詢，網絡建設，軟件產品的開發(fā)和信息技術培訓等服務。城市信息中心負責城市全面的信息資料存儲和管理，同時在規(guī)劃行政主管部門中建設局內信息中心，主要負責規(guī)劃專業(yè)信息的管理。規(guī)劃行政主管部門中的局內信息中心與城市信息中心相配合共同對城市規(guī)劃進行信息化管理。城市信息中心的組織結構圖如下（圖42）：圖42 城市信息中心的組織結構城市信息中心城市基礎地理信息庫 規(guī)劃專題信息庫隸屬于數字城市建設管理辦公室國家信息基礎設施建設的基礎組成部分城市其他信息規(guī)劃管理部門與當地政府聯(lián)合其他相關部門規(guī)劃設計土地部門基礎設施規(guī)劃管理通過規(guī)劃行政主管部門信息中心其中，規(guī)劃專題信息庫包括土地部門、規(guī)劃設計部門、規(guī)劃行政主管部門還有其他相關部門的信息，規(guī)劃行政主管部門通過部門內部的信息中心與城市信息中心合作，交流信息。信息中心既是政府部門的下屬服務機構，又是可以獨立承擔市場項目的經濟實體。但是信息中心的主要職責是為數字城市的建設提供數據和技術支持，這就區(qū)別于純商業(yè)性的信息公司和數據公司，贏利不是信息中心的主要目的。信息中心的建設經費一部分靠政府撥款，一部分靠自己的數據產品和信息服務所得，還有一部分要靠入股公司或貸