【正文】 第一章 緒論城市規(guī)劃是城市建設(shè)與發(fā)展的龍頭，對(duì)于城市規(guī)劃的管理涉及到城市的諸多部門和各個(gè)階層。目前，城市規(guī)劃管理工作面臨著許多需要解決的問題，同時(shí)信息技術(shù)的發(fā)展也為提高城市規(guī)劃管理水平提供了機(jī)會(huì)。因此，為了提高城市規(guī)劃的管理水平和城市的可持續(xù)發(fā)展能力，有必要借鑒國(guó)內(nèi)外在城市規(guī)劃管理領(lǐng)域的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討適合我國(guó)城市現(xiàn)狀和發(fā)展需要的規(guī)劃管理體系以及相關(guān)技術(shù)方法。 研究背景選擇數(shù)字城市規(guī)劃管理作為本文的研究重點(diǎn)，主要是基于以下幾個(gè)方面的背景因素：（1）城市發(fā)展的背景21世紀(jì)，中國(guó)的城市化進(jìn)程進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期，城市發(fā)展中出現(xiàn)許多新的問題和矛盾，同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使參與城市建設(shè)和發(fā)展的主體更加多元化，城市需要更有效——這里的有效既指效率（Efficient）也指效果（Effective）——的管理體系對(duì)各方面利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，這對(duì)城市規(guī)劃管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。（2）技術(shù)發(fā)展的背景“數(shù)字地球”概念的提出，帶來(lái)了信息技術(shù)和信息產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，使人們的工作方式、文化活動(dòng)的形式、權(quán)力的實(shí)施方式都受到了不同程度的影響。信息技術(shù)的發(fā)展影響了社會(huì)生產(chǎn)方式，進(jìn)而影響了社會(huì)的管理方式，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為新的管理模式和理念的實(shí)現(xiàn)提供了必要的技術(shù)支持，使數(shù)字城市規(guī)劃管理的實(shí)現(xiàn)成為可能。（3）實(shí)踐的背景伴隨著新的規(guī)劃理念和信息技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)許多城市的規(guī)劃管理工作相繼向公眾化、信息化方向發(fā)展，但是對(duì)于信息技術(shù)的應(yīng)用還是以單純的專業(yè)信息系統(tǒng)開發(fā)為主，沒有充分考慮其他的社會(huì)因素和技術(shù)因素。作者參加了南昌市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 “南昌規(guī)劃信息系統(tǒng)”項(xiàng)目的開發(fā)，在開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理受人為因素影響過多，對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用也比較被動(dòng)，不能滿足城市和社會(huì)發(fā)展的要求。 研究的意義本文對(duì)于城市規(guī)劃管理的研究具有以下幾方面的意義：（1）理論意義，對(duì)國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃管理的理論和實(shí)踐進(jìn)行梳理，提出了數(shù)字城市規(guī)劃管理的概念，并構(gòu)建了這個(gè)概念的理論體系和技術(shù)框架。這對(duì)于解決我國(guó)在城市信息化建設(shè)中所遇到的城市規(guī)劃管理方面的問題具有一定的指導(dǎo)意義。（2）方法意義，應(yīng)用科學(xué)的方法手段是現(xiàn)代城市規(guī)劃管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，本文對(duì)各種信息技術(shù)在城市規(guī)劃管理中的應(yīng)用進(jìn)行了比較細(xì)致地梳理，并綜合這些方法構(gòu)建了數(shù)字城市規(guī)劃管理的技術(shù)支持體系，對(duì)實(shí)施數(shù)字城市規(guī)劃管理的技術(shù)路線提供了一定的參考根據(jù)。（3）實(shí)踐意義，地理信息系統(tǒng)（GIS，Geography Information System）技術(shù)在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中的應(yīng)用得到了一定程度的普及，但是在規(guī)劃管理中的應(yīng)用才剛起步，各地的城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)主要是針對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的圖形管理。因此本文通過實(shí)踐，綜合GIS的圖形空間分析技術(shù)，辦公自動(dòng)化（OA，Office Automation）技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，設(shè)計(jì)了一個(gè)面向客戶需求的商品化城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，將規(guī)劃設(shè)計(jì)部門、規(guī)劃行政主管部門、公眾監(jiān)督力量通過GIS圖形分析功能和網(wǎng)絡(luò)傳輸技術(shù)有機(jī)的聯(lián)系在一起，使規(guī)劃的管理流程更科學(xué)，節(jié)省人力物力，也使規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督透明化。 論文框架和研究的重點(diǎn)本文通過理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法，探討了數(shù)字城市規(guī)劃管理的理論與方法。論文的寫作框架如下圖（圖11）所示：圖11 論文研究框架總結(jié)總結(jié)進(jìn)一步的工作實(shí)證研究南昌市規(guī)劃局信息管理系統(tǒng)研究背景理論對(duì)實(shí)踐應(yīng)用的指導(dǎo)相關(guān)研究綜述實(shí)踐應(yīng)用理論研究方法體系構(gòu)建與數(shù)字城市規(guī)劃管理的關(guān)系技術(shù)體系概念的提出數(shù)字城市規(guī)劃管理信息體系構(gòu)建制度支持法律支持技術(shù)支持社會(huì)支持?jǐn)?shù)字城市規(guī)劃管理和現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理進(jìn)行比較城市信息化的發(fā)展趨勢(shì)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體系的缺點(diǎn)技術(shù)變革是一切社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力，社會(huì)和政府與技術(shù)之間相互影響。通過應(yīng)用新技術(shù)，已經(jīng)開始的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程表現(xiàn)出新的形式，這是與政府的職能作用相聯(lián)系的。政府法規(guī)在合法性限制之內(nèi)的干預(yù)，導(dǎo)致了政府領(lǐng)導(dǎo)的信息活動(dòng)的突增，加強(qiáng)了他們的支配地位。但是，信息技術(shù)的快速革新為雙向信息流通提供了便利，使得民眾團(tuán)體有可能適用民主原則來(lái)抑制政府，而不是去適應(yīng)他們作為公共利益代表的職能。這種情況激起了要求進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，形成更靈活，更負(fù)責(zé)任的政府部門的呼聲（Manuel Castells，1989）。本文的研究重點(diǎn)在于探討信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)于政府職能，社會(huì)機(jī)構(gòu)和理念的影響，希望找到一種新的社會(huì)管理模式，通過政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作的模式來(lái)適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展和新的社會(huì)發(fā)展模式。 論文研究的方法 本文在研究的過程中注意不同方法的應(yīng)用，主要有： （1）理論研究法，通過定義基本概念，建立基礎(chǔ)理論與技術(shù)框架，來(lái)分析論文研究的重點(diǎn)，然后以這些為基礎(chǔ)，進(jìn)行實(shí)踐的分析和研究。（2）對(duì)比研究法，將數(shù)字城市規(guī)劃管理體系與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理模式和理念進(jìn)行對(duì)比。（3）實(shí)證分析法，以南昌市規(guī)劃管理系統(tǒng)的建設(shè)為實(shí)例，論證數(shù)字城市規(guī)劃管理體系建設(shè)的可行性，并提出今后的工作重點(diǎn)。第二章 國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃管理相關(guān)理論與實(shí)踐綜述 相關(guān)理論研究城市規(guī)劃管理是政府管理職能的一個(gè)分支，桑東升（2000）指出政府管理研究通常有古典研究、行為研究和現(xiàn)代技術(shù)研究等幾種方法，它們?cè)诔鞘幸?guī)劃管理中都有相應(yīng)的應(yīng)用。作者將其總結(jié)歸納為下面三點(diǎn)。 古典理論研究古典理論研究主要關(guān)心政府管理的效率問題。其研究方法主要有：(1)法律的研究方法，著重于政府現(xiàn)行法律與法規(guī)的研究，從法律與規(guī)章和條文上去觀察并分析管理者的活動(dòng)及對(duì)權(quán)力的運(yùn)用；(2)理論的研究方法，試圖從復(fù)雜變化的政府管理中總結(jié)出一定的原理、法則或定律，作為政府管理行為的指引及活動(dòng)的準(zhǔn)則。(3)結(jié)構(gòu)的研究方法，主要研究行政組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、活動(dòng)結(jié)構(gòu)以及工作秩序。(4)歷史的研究方法，通過考察行政管理的歷史，研究在何種情況下受到何種力量的支配；以及管理方法與制度的產(chǎn)生與演進(jìn)。古典研究方法在城市規(guī)劃管理中的主要應(yīng)用體現(xiàn)在“規(guī)劃立法”上。1933年的《雅典憲章》提到了規(guī)劃管理的重要性，并強(qiáng)調(diào)“要以國(guó)家法律形式保障規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)”。它既使城市規(guī)劃管理有了法律依據(jù)，也使城市規(guī)劃管理的權(quán)威性得到保證。 行為理論研究行為理論的研究在城市規(guī)劃管理中的主要應(yīng)用是“公眾參與”。提到公眾參與，不能不提到謝莉安斯?。⊿herry Arnstein）在1969年寫的《市民參與的梯子》（A Ladder of Citizen Participation）一文。她將公眾的參與由下而上分為三類八極，即“不是參與的參與”（操縱和治療）；“象征性的參與”（通知、咨詢和安撫）和“有實(shí)權(quán)的參與”（伙伴、代理權(quán)和市民控制）。同樣在60年代，隨著世界范圍內(nèi)的技術(shù)進(jìn)步、教育發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，公眾對(duì)社會(huì)的變化、發(fā)展了比較深刻地認(rèn)識(shí)，能夠經(jīng)常有計(jì)劃地為自己的權(quán)利提出要求。美國(guó)的“社區(qū)改造”、“示范城市計(jì)劃”，英國(guó)的市民運(yùn)動(dòng)，都推動(dòng)了公眾參與城市規(guī)劃與管理的制度。城市規(guī)劃是一個(gè)不斷模擬、實(shí)踐、反饋、重新模擬……的循環(huán)過程（桑東升，2000），在這樣一個(gè)不間斷的連續(xù)過程中，公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)施是非常重要的。 現(xiàn)代技術(shù)理論研究現(xiàn)代技術(shù)理論的研究著重于通過建立計(jì)量技術(shù)進(jìn)行政府管理，強(qiáng)調(diào)管理中的技術(shù)問題，而不是行為問題。它在城市規(guī)劃管理中的主要體現(xiàn)是城市規(guī)劃管理系統(tǒng)方法論思想的形成：強(qiáng)調(diào)從整體性原則、結(jié)構(gòu)功能原則、動(dòng)態(tài)過程原則、反饋優(yōu)化原則與環(huán)境系統(tǒng)交換原則出發(fā)進(jìn)行城市規(guī)劃管理。波普（1987）的“漸進(jìn)的社會(huì)工程”思想認(rèn)為城市規(guī)劃的理想狀態(tài)只能逐步接近，應(yīng)通過一種循環(huán)方法，在規(guī)劃制定、管理過程中不斷修正所出現(xiàn)的偏差，這為城市規(guī)劃的系統(tǒng)管理方法提供了社會(huì)哲學(xué)依據(jù)。（1）國(guó)外城市規(guī)劃立法通過立法的途徑控制和開發(fā)城市土地是英國(guó)城市規(guī)劃管理體系的基本特征（桑東升，2000）。英國(guó)1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是對(duì)《雅典憲章》中“要以國(guó)家法律形式保障規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)”的一種響應(yīng)，賦予地方政府制度規(guī)劃與開發(fā)控制兩種職能；1968年頒布的城市規(guī)劃法，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了控制土地開發(fā)和分散內(nèi)城人口的政策；60年代重構(gòu)的城市規(guī)劃管理體系更關(guān)注于土地開發(fā)控制而不是具體的規(guī)劃工程。美國(guó)的城市規(guī)劃法規(guī)體系可以明確地分為聯(lián)邦、州、地方3個(gè)層次。聯(lián)邦政府的規(guī)劃法規(guī)采取以基金引導(dǎo)為主、以法規(guī)控制為輔的原則，通過聯(lián)邦基金的制約條件來(lái)約束和調(diào)控地方政府的規(guī)劃工作；大多數(shù)州的規(guī)劃法案是針對(duì)特殊地區(qū)（如環(huán)保脆弱區(qū)、歷史風(fēng)景區(qū)、增長(zhǎng)發(fā)展區(qū)）而制定的專項(xiàng)法規(guī)，與地方政府的規(guī)劃法規(guī)在內(nèi)容上不重疊，具有獨(dú)立的法律效力；地方規(guī)劃法規(guī)主要負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、土地細(xì)分法和其它控制辦法的立法工作。日本形成了一個(gè)以城市規(guī)劃法為核心的較為完整的城市規(guī)劃法規(guī)體系（譚縱波，2000）。該體系與國(guó)土、區(qū)域規(guī)劃等宏觀規(guī)劃法規(guī)相互銜接、配合，形成各級(jí)規(guī)劃在空間上的整合，同時(shí)城市規(guī)劃法與以建筑法規(guī)為代表的專項(xiàng)法規(guī)合理分工、密切配合，體現(xiàn)出城市法規(guī)的綜合性。日本還頒布相應(yīng)的政令、細(xì)則以及通知，形成法規(guī)系列，保障了法律的簡(jiǎn)明扼要、相對(duì)靈活和可操作性。新加坡是一個(gè)城市型島國(guó)，城市規(guī)劃法適用于整個(gè)陸地國(guó)土（劉戈青，2000）26]。新加坡規(guī)劃法授權(quán)規(guī)劃主管部門管制所有土地發(fā)展，對(duì)規(guī)劃主管部門、士地所有者、開發(fā)商的權(quán)力和職責(zé)作了明確劃定，授權(quán)規(guī)劃主管部門制定發(fā)展費(fèi)的計(jì)算和征收方法并進(jìn)行征收。新加坡更重視規(guī)劃項(xiàng)目的前期可行性研究，而不是后期的監(jiān)督和處罰。（2）國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃立法我國(guó)通過《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及其它的有關(guān)行政法律賦予國(guó)務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)利。l990年4月1日頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃法》對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃的任務(wù)、編制、審批以及城市規(guī)劃的管轄范圍都作了法律上的規(guī)定。從此，我國(guó)城市規(guī)劃管理工作都以此作為法律依據(jù)，通過對(duì)“一書兩證”的核發(fā)進(jìn)行依法管理。同年9月建設(shè)部頒布了根據(jù)《城市規(guī)劃法》制定的《城市規(guī)劃編制辦法》，這是對(duì)城市規(guī)劃法制管理手段的進(jìn)一步完善，大大增強(qiáng)了規(guī)劃工作的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。（1）國(guó)外公眾參與二戰(zhàn)后，城市規(guī)劃受功能主義影響，認(rèn)為良好的形態(tài)建設(shè)規(guī)劃就可以解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治甚至文化的種種問題；認(rèn)為人們對(duì)建成環(huán)境的要求是一致的。建筑師和規(guī)劃師可以用自己的知識(shí)和價(jià)值觀來(lái)判斷人們的需要，并進(jìn)行區(qū)域和城市空間的布局。這段時(shí)間的公眾參與僅限于了解和聆聽，還處于謝莉安斯?。⊿herry Arnstein，1969）提出的公眾“象征性的參與”階段。60年代中期，受系統(tǒng)論思想的影響，規(guī)劃師追求數(shù)理方面的合理性和邏輯性。認(rèn)為公眾參與只能增加非理性的行為。因而，規(guī)劃師有意回避公眾，所謂的公眾參與僅限于學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)的“精英”層次。60年代后期，隨著人權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，美國(guó)城市中發(fā)生了尖銳的、情緒化的“公眾參與”浪潮。這時(shí)的城市規(guī)劃更注重社會(huì)科學(xué)，因此價(jià)值觀念及判斷人和人性的關(guān)系成為城市規(guī)劃中考慮的重點(diǎn)；同時(shí)更注重政治科學(xué)，重視公眾參與和政策的制訂與實(shí)施，重視制度和立法。進(jìn)入70年代，城市化水平提高，城市管理問題劇增。西方國(guó)家主張城市規(guī)劃與管理應(yīng)面對(duì)不同價(jià)值取向的社會(huì)各階層。規(guī)劃師應(yīng)深入社區(qū)了解公眾的價(jià)值觀和目標(biāo)，并與公眾一起研究可行的方案，用有限的城市資源創(chuàng)造更大的財(cái)富。梁鶴年（1999）指出，美國(guó)的公眾參與是政府決策的重要步驟，貫穿了城市規(guī)劃的全過程。非政府組織（中介機(jī)構(gòu)）在政府和社區(qū)之間起中介橋梁作用，成為公眾參與決策的組織者和代表。公眾（市民）在衡量社會(huì)價(jià)值觀、決定規(guī)劃方向和目標(biāo)、選擇規(guī)劃方案、修改或批準(zhǔn)運(yùn)作計(jì)劃以及實(shí)踐的反饋中起著主導(dǎo)作用。90年代以來(lái)，加拿大的城市規(guī)劃在編制開始時(shí)，通過與市民交流，傾聽廣大市民的意見；之后將這些意見進(jìn)行分析、歸納、整理，編制成規(guī)劃草案；然后將規(guī)劃草案以各種方式送到每個(gè)家庭，再收集市民意見，進(jìn)行修改，將修改后的規(guī)劃草案報(bào)市議會(huì)審議。規(guī)劃在批準(zhǔn)前還必須經(jīng)過公眾聽證程序。英國(guó)結(jié)構(gòu)規(guī)劃（長(zhǎng)期規(guī)劃）編制中的公眾參與更多地關(guān)注整個(gè)地區(qū)發(fā)展而不是考慮具體利益得失（唐子來(lái)，1999）。地方規(guī)劃（中期規(guī)劃）的編制包括磋商、質(zhì)詢和修改三個(gè)階段。這三個(gè)階段都充分地對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行宣傳，分析各方意見并進(jìn)行溝通。 法國(guó)的公眾參與已形成制度并受法律保護(hù)（吳茜等，2001）?！冻鞘幸?guī)劃法》規(guī)定：地方當(dāng)局在進(jìn)行城市規(guī)劃和建設(shè)之前，必須征求市民的意見。公眾可自發(fā)組織成立協(xié)會(huì)，個(gè)人、企業(yè)和協(xié)會(huì)對(duì)政府有關(guān)規(guī)劃的決定持有異議，可向行政法官上訴。（2）國(guó)內(nèi)公眾參與改革開放前，我國(guó)城市居民認(rèn)為城市規(guī)劃的編制、實(shí)施純粹是一種政府行為，公眾無(wú)需過問，也無(wú)權(quán)過問，更談不上參與。就政府方面來(lái)說，城市規(guī)劃只需向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而不是把公眾利益放于第一位。改革開放以后，公眾要求參與城市規(guī)劃的熱情空前提高。與此同時(shí)，城市政府也逐漸認(rèn)識(shí)到公眾參與城市規(guī)劃的重要性和必要性，開始舉辦城市規(guī)劃展示，咨詢公眾意見?！吨腥A人民城市規(guī)劃法》規(guī)定：“ 任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)違反城市規(guī)劃的行為進(jìn)行檢舉和控告”。但這還只是公眾被動(dòng)的、初步的參與，甚至成為一種過場(chǎng)和形式。我國(guó)現(xiàn)在的公眾參與還處在告知性的參與階段（顏麗杰等，2002），他們的觀點(diǎn)、建議還無(wú)法得到真正的重視。城市規(guī)劃規(guī)劃管理中應(yīng)用新技術(shù)的范圍是很廣泛的，而最具有革命意義的應(yīng)該是計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了規(guī)劃管理的信息化發(fā)展，信息化管理是今后城市規(guī)劃管理的發(fā)展方向和目標(biāo)。其中辦公自動(dòng)化、地理信息系統(tǒng)、遙感技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等都是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不可缺少的條件。（1）國(guó)外對(duì)管理新技術(shù)的應(yīng)用國(guó)際上的城市地理信息系統(tǒng)研究始于70年代初期，經(jīng)過20多年的迅猛發(fā)展，目前發(fā)達(dá)國(guó)家已將它作為城市現(xiàn)代化標(biāo)志與重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，主要用于城市動(dòng)態(tài)管理，并將它作為對(duì)城市重大問題和突發(fā)性事件進(jìn)行科學(xué)決策的現(xiàn)代化手段。在北美，加拿大政府于70年代初將GIS技術(shù)引入國(guó)家土地管理工作中，至今仍發(fā)揮著巨大作用。美國(guó)華盛頓特區(qū)采用34個(gè)城市信息子系統(tǒng)進(jìn)行城市動(dòng)態(tài)管理，如交通子系統(tǒng)能定時(shí)