【文章內(nèi)容簡介】 模糊的過程，街頭官僚在執(zhí)行政策中不斷地進(jìn)行再決策。再決策的表現(xiàn)形式有：將原則性強(qiáng)的政策變成具有可操作性的政策；根據(jù)自身利益對上級政策進(jìn)行有選擇的執(zhí)行；對上級政策的“軟抵抗”；直接抵制上級政策。 國內(nèi)研究綜述對政策過程中政策變化的研究 近年來，我國學(xué)者開始關(guān)注政策實(shí)施研究，比較流行的觀點(diǎn)有“政策變通”執(zhí)行模式理論，“政策空傳”現(xiàn)象以及選擇性政策實(shí)施模式等。如“政策變通”理論認(rèn)為，政策變通是中國大陸政策實(shí)施過程的常態(tài)，是指在政策實(shí)施過程中，政策實(shí)施者未經(jīng)原政策制定者同意與準(zhǔn)許，自行變更原政策內(nèi)容并加以推行的一種政策行為。政策變通不是對原政策不折不扣的執(zhí)行，而是對原政策原則與目標(biāo)部分地或形式上的遵從。變通后的政策的原則與目標(biāo)可能與原政策一致，也可能不一致乃至背道而馳 ：概念、.?！罢呖諅鳌毖芯扛P(guān)注政策目標(biāo)達(dá)成，認(rèn)為當(dāng)政策文本不能轉(zhuǎn)化為具體實(shí)施行動，以及政府職能部門與社會不能有機(jī)互動，政策目標(biāo)達(dá)成度低，政策實(shí)施呈現(xiàn)為象征性執(zhí)行，就出現(xiàn)政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象 “政策空傳”,2012(3),59頁.。其表現(xiàn)形式有政策不執(zhí)行、政策虛執(zhí)行和政策假執(zhí)行?！斑x擇性政策實(shí)施”研究重點(diǎn)在政策執(zhí)行者對上級政策的取舍，一種目的在于滿足地方政府自己的利益需求， 另一種是在中央的政策和地方政府自己利益兩者間取得一種均衡，也即“選擇性均衡實(shí)施模式。 此外，學(xué)者們也開始關(guān)注到中國的行政體制對政策過程的影響，如認(rèn)為中國存在分離的集權(quán)模式，該模式認(rèn)識中央各部委、地方政府為代表的官僚機(jī)構(gòu)在中國的政策制定過程中有較大的影響力。權(quán)威的分離話推動了具有相互否決權(quán)利的不同政府部門和地方政府在政策制定中尋求妥協(xié)和共識的行為。結(jié)果，政策的制定過程更多的表現(xiàn)為政府部門之間的談判和交涉。另一部分學(xué)者關(guān)注重點(diǎn)在于中央和地方政府的利益博弈關(guān)系，如柳俊峰在“中央和地方政府的利益博弈關(guān)系及對策研究”中提出，地方政府成為獨(dú)立利益博弈主體，圍繞著對經(jīng)濟(jì)管理“責(zé)、權(quán)、利”的重新定位和分解，中央政府和地方政府也始終進(jìn)行著利益的博弈 ”[J].《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)，2004(3)，68．。這樣研究特別是對政策過程動態(tài)過程的研究，盡管從某一方面揭示了中國公共政策的特殊性，但是不可忽視的是，均存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：第一，研究基本基于縱向政策過程視角，關(guān)注縱向過程特別是自上而下的縱向過程，但是這些研究關(guān)注的重點(diǎn)都是在于公共政策從上而下的傳遞過程中發(fā)生的調(diào)整和變化，而忽視了在中國特殊的黨政結(jié)構(gòu)中，存在橫向政策過程模式，而橫向過程模式是中國實(shí)際政策過程中最重要的內(nèi)容之一，政黨和政府之間的微妙的互動對政策過程產(chǎn)生者重要影響。第二，在縱向的政策過程視角中，在中央與地方政府關(guān)系之間的認(rèn)識上，停留下政府與政府層級之間，而沒有深入到政府職能部門上下級之間及政府職能部分與上下級政府之間的關(guān)系，因此照成了對縱向政府間關(guān)系認(rèn)識的偏差。如博弈理論，認(rèn)為上下級政府之間始終存在博弈，而利益博弈沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行失控。這當(dāng)然適用于部分情況情況，但就職能部門而言，由于人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離，中央政府和地方政府職能部門之間并沒有直接的利益關(guān)聯(lián)，政策的制定和執(zhí)行，并不是圍繞著部門利益開展。第三，將決策與執(zhí)行分割，認(rèn)為政策出臺后，決策過程已經(jīng)完成，而執(zhí)行是一種機(jī)械的、技術(shù)性的過程。片面了研究政策實(shí)施過程中某一現(xiàn)象，將所有的變化均歸結(jié)于執(zhí)行過程產(chǎn)生的政策目標(biāo)流失和執(zhí)行偏差，卻忽視了做出這些調(diào)整和變化的決策者，沒有對這些決策和決策者本身做出探究，從而未能揭示這些現(xiàn)象產(chǎn)生的本質(zhì)。本文認(rèn)為，無論是政策變通、政策空傳還是選擇性政策實(shí)施研究，這些都是地方政府及地方職能部門對上級下達(dá)的政策，基于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和管理經(jīng)驗(yàn)，在地方?jīng)Q策體制下，通過一個獨(dú)立的決策過程，再次做出政策決策的結(jié)果，相對應(yīng)上級政策的決策，此次決策稱為“二次決策”。對二次決策的研究國內(nèi)學(xué)者對二次決策研究有幾種途徑，一種是認(rèn)為政策決策中存在街頭官僚再決策。這些研究一般是通過街頭官僚理論，研究我國基層公務(wù)員和政策制定和政策執(zhí)行中的地位、作用和動因，可是認(rèn)為是街頭官僚理論的擴(kuò)展。如黎浩在《街頭官僚再決策原因分析》一文中分析了街頭官僚再決策的原因:街頭官僚自身利益的驅(qū)動、政策執(zhí)行資源的稀缺和政策本身的因素。其中他認(rèn)為政策本身的缺乏合法性、政策目標(biāo)模糊、政策不具有可行性是迫使街頭官僚不得不進(jìn)行再決策。他認(rèn)為街頭官僚將會有一個再決策的彈性權(quán)力空間,在對這種再決策的評價(jià)方面，他認(rèn)為在決策就象一把雙刃劍,能帶來積極的效果,也會造成消極的效果 [J].中山大學(xué)研究生學(xué)刊（社會科學(xué)版），2003（4）.。李小蘭在《街頭官僚再決策的內(nèi)在動因與控制路徑》一文中，認(rèn)為與高層管理者的目標(biāo)差異是再決策的內(nèi)在動因，要實(shí)現(xiàn)對街頭管理的控制，要從法治、管理、倫理三個路徑入手 [J].，（12）。第二種是認(rèn)為再決策存在于地方政府的“連續(xù)決策”過程中。如馬躍在《事后博弈和地方政府的連續(xù)決策過程》一文中提出，傳統(tǒng)的地方政府決策表現(xiàn)為初始決策一事后博弈——再決策這樣一個連續(xù)過程。，在不能參與初始決策的體制下，下級政府或普通民眾通過執(zhí)行和反饋階段的激烈反應(yīng)參與博弈，促使上級政府調(diào)整政策。這種博弈可稱為“事后博弈”，事后博弈是下級或民眾等利益相關(guān)者政治參與的主要方式。一方面，中央或上級政府明顯存在自我糾正的再決策機(jī)制，另一方面，下級政府和通民眾通過利益的表達(dá)，影響上級政府再決策，使政策進(jìn)一步適應(yīng)并未改變或已經(jīng)改變的現(xiàn)實(shí)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為再決策的主體是最初的政策制定者，而下級或民眾等相關(guān)利益者通過事后博弈促使最初政策制定者對原有政策進(jìn)行修正或調(diào)整，也就是再決策的主體與上一次決策的主體是一致的。第三種是“政策執(zhí)行再決策”理論，這種理論認(rèn)為再決策存在于政策執(zhí)行過程中，也即是再決策時(shí)政策執(zhí)行的一部分。如寧國良在《論公共政策執(zhí)行再決策》一文中認(rèn)為，由于政策環(huán)境、任務(wù)和目標(biāo)的變化、人們認(rèn)識的深化及政策偏差和副作用的產(chǎn)生，在公共政策執(zhí)行過程中和執(zhí)行任務(wù)完成后．需要根據(jù)信息反饋對原政策方案作必要的補(bǔ)充或修正，就是公共政策執(zhí)行再決策。對公共政策執(zhí)行再決策，他持肯定態(tài)度，認(rèn)為由于政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生．使政策執(zhí)行偏離了政策的既定目標(biāo)．產(chǎn)生了一系列的不良后果，耗費(fèi)了不應(yīng)浪費(fèi)的政策資源，造成了政策問題不能順利解決。這些都必須予以糾正，而糾正的途徑就是公共政策執(zhí)行再決策。此外，政策執(zhí)行再決策有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和后續(xù)政策的制定 [J].,第24卷第4期。從以上綜述可以看出，國內(nèi)外學(xué)者盡管已經(jīng)認(rèn)識到在政策過程中存在“二次決策”或者“再決策”的現(xiàn)象，并且對其原因進(jìn)行了分析，但是這些研究至少有以下局限性：第一，研究對象的局限性。以上文獻(xiàn)中，部分學(xué)者關(guān)注到了“街頭官僚”這一基層決策者的再決策過程，部分學(xué)者關(guān)注到了上層決策者所作政策修正的再決策過程，關(guān)注到了最高層決策和最底層決策，卻忽略了中間決策傳遞的過程，并非僅有最高層決策者和最底層決策者有再決策行為，在政府包含多個主體，是不同層級決策主體和執(zhí)行主體的集合。這個主體集合里，包含中央政府與地方政府的差別，政策制定與政策執(zhí)行對象的不同，這其中有統(tǒng)一也有沖突和妥協(xié)，很多時(shí)候政策的出臺就是多方互動和平衡的結(jié)果，而政策執(zhí)行本身就是互動的產(chǎn)物。以上文獻(xiàn)均沒有對各決策主體進(jìn)行界定和分析，缺乏對中國條塊管理模式對決策過程影響的探討，沒有從中國政府的層級、各層級政府之間的內(nèi)部關(guān)系、力量對比、利益分析等角度分析決策過程。本人認(rèn)為，在我國特殊的格局下，要從系統(tǒng)的角度分析公共政策決策和執(zhí)行，對不同層級的政策主體進(jìn)行區(qū)分，研究地方政府實(shí)施地方政策的二次決策，才能更深入地分析公共政策。第二,缺乏實(shí)證研究。以上文獻(xiàn)大多是理論研究，通過闡述、解釋和拓展理論，來對應(yīng)研究中國的政策決策，但是這些研究缺乏實(shí)證研究，對缺乏具體政策決策本身的思考，甚少關(guān)注具體政策的出臺過程，也即是政策的決策過程。本人認(rèn)為，研究政策再決策，需要進(jìn)行實(shí)證研究，通過研究網(wǎng)吧管理政策的地方政府再決策，分析出出臺政策的原因、目的，通過對影響網(wǎng)吧管理政策決策的相關(guān)因素進(jìn)行研究，從而分析政策產(chǎn)生缺陷的背景和原因。 第四節(jié) 研究方法與論文框架一、研究方法文獻(xiàn)研究。一是搜集政府主管部門、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等發(fā)布的信息和數(shù)據(jù)，對歷年來發(fā)布的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析和研究。二是梳理歷年來網(wǎng)吧政策變化情況累積基礎(chǔ)研究資料。 政策分析。通過對廣東省網(wǎng)吧連鎖政策的調(diào)研、制訂、分析、篩選實(shí)施和評價(jià)的全過程進(jìn)行研究，對二次決策的效果、本質(zhì)及其產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，同時(shí)通過比較研究，比較不同行政區(qū)域的網(wǎng)吧政策差異，分析地方政府二次決策的相關(guān)背景、決策意圖和政策效果。參與觀察。深入到二次決策者的的事件背景中，在實(shí)際中參與二次決策過程，同時(shí)運(yùn)用直接觀察法，收集和分析相關(guān)資料。 二、論文框架 理 論 分 析中國公共政策過程中二次決策的存在中國的公共政策過程 公共政策過程理論中國公共政策過程的特殊性多重領(lǐng)導(dǎo)的行政管理體制公共政策兩種路徑模式例 證 研 究地方政府出現(xiàn)二次決策公共政策過程中存在的問題20022012年的中國網(wǎng)吧管理政策網(wǎng)吧管理政策中存在二次決策二次決策的生態(tài)模型制度環(huán)境分析二次決策的機(jī)制 文化環(huán)境分析心理機(jī)制分析博弈機(jī)制分析二次決策的效果二次決策的優(yōu)勢二次決策的局限性結(jié)論與建議第二章 公共政策過程中的二次決策現(xiàn)象第1節(jié) 中國公共政策過程的特殊性一、公共政策過程理論政策過程( policy process)理論緣起于西方的政策科學(xué)研究。該理論把政策過程分為一系列的步驟，如政策問題議程設(shè)定、政策選擇、政策決定、政策實(shí)施、評估和反饋政策效果、政策修正等。最早嘗試對公共政策過程進(jìn)行階段劃分來自于20世紀(jì)50年代，美國學(xué)者拉斯韋爾把政策過程劃分為7個階段：情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用評價(jià)、終止 Lasswell，Harold D．(1971)，A Pre．Hew ofeolicy Science，New York：American Elsevier,p．28。70年代他的學(xué)生布瑞沃提出了政策過程的六階段論：創(chuàng)始、估價(jià)、選擇、執(zhí)行、評估、終止 MichaelHowlett andM．Ramesh(1996),StudyingPublicPolicy：PolicyCyclesandPolicySubsystems，OxfordUniversity Press，p．10。在諸多關(guān)于公共政策過程的階段劃分中，瓊斯和安德森的看法被大多數(shù)研究者接受并采用。瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》一書中把政策過程概括為：問題確認(rèn)；政策發(fā)展；政策執(zhí)行；政策評估；政策調(diào)整、終結(jié)階段。安德森的政策過程階段劃分法由于其著作《公共決策》的較早譯介而廣為中國學(xué)者熟悉，安德森認(rèn)為公共政策包括：問題的形成與議程設(shè)定階段；政策規(guī)劃階段；政策采納階段；政策執(zhí)行階段；政策評估階段等。隨著政策科學(xué)研究的進(jìn)展，政策過程理論盡管受到了越來越多的批判，但是公共政策過程理論將政策過程進(jìn)行階段劃分的做法，提供了一種解剖錯綜復(fù)雜的政策過程的方法，且至少為政策分析提供了一種手段。以薩巴蒂爾為首的政策分析家認(rèn)為，階段理論已經(jīng)過時(shí)，應(yīng)該建立更好的新理論框架取而代之。此后的西方政策分析學(xué)者在批判反思階段啟發(fā)法的基礎(chǔ)上，提出了各種關(guān)于政策過程的新理論框架，包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷—平衡框架、辯護(hù)聯(lián)盟框架、政策擴(kuò)展框架、因果性途徑等。與西方紛繁復(fù)雜的理論相比，政策科學(xué)在我國90 年代才真正開始興起, 而政策過程理論方面的研究則更加滯后。政策過程理論經(jīng)歷了由無到有、由隱性到顯性、由被動的受影響的自發(fā)性到主動研究的自覺性、由概念引進(jìn)到逐步闡釋再到探索創(chuàng)新的發(fā)展過程 ——我國政策過程理論發(fā)展回顧與展望[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（6）.?？傮w來說，我國的政策過程研究理論更多的是從建立政策分析模型的角度研究政策途徑和階段途徑描述政策過程，主要研究成果有：胡寧生的《現(xiàn)代公共政策研究》 ( 2000)；陳振明的《政策科學(xué)》 ( 1998)、《公共政策分析》 ( 2002)、《政策科學(xué)》、《公共政策分析導(dǎo)論》 ( 2003)。 寧騷的《公共政策學(xué)》 ( 2003) 。 謝明的《公共政策導(dǎo)論》( 2004) ；。張金馬的《公共政策分析: 概念過程方法》 ( 2004) 等等。 二、中國公共政策過程模式特征 多重領(lǐng)導(dǎo)的行政管理體制 在政府縱向結(jié)構(gòu)方面，中國實(shí)行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，也即由若干行政區(qū)域單位或自治單位組成單一主權(quán)國家的結(jié)構(gòu)形式，在行政區(qū)域設(shè)置的同時(shí)，形成了不同的行政區(qū)域?qū)蛹?，目前主要有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。與此對應(yīng)，按照行政區(qū)域，形成了五級政府作為行政主管部門，由此形成了縱向政府模式。橫向結(jié)構(gòu)方面，每級政府均由相應(yīng)的職能部門組成，包括政法、文化、科技部門、教育、交通等。由于歷史文化傳統(tǒng)、國家的單一制結(jié)構(gòu)形式以及長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響, 中國形成了中央、地方政府之間以“職責(zé)同構(gòu)”為特征的行政管理體制。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指從中央到地方的各級政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和高度同構(gòu)，也就是“上下對口、左右對齊”的情形?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定: 省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受國務(wù)院主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在管理模式上，表現(xiàn)為分級管理和垂直管理并存，目前履行經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管職能的部門如海關(guān)、工商、稅務(wù)、煙草、交通、鹽業(yè)等多數(shù)實(shí)行垂直管理，其他部門實(shí)行屬地化管理。實(shí)行屬地化管理的職能部門通常實(shí)行地方政府和上級同類型部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，上級主管部門負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)“事權(quán)”，地方政府負(fù)責(zé)管理“人、財(cái)、物”，且納入同級紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督。實(shí)行垂直管理的部門則相對獨(dú)立。由此，在憲政結(jié)構(gòu)上，形成了地方政府職能部門受地方政府與上級政府同類部門雙重管理的行政體制。在黨政關(guān)系方面，按照《中國共產(chǎn)黨黨章》，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在歷史過程中，形成了以行政區(qū)域劃分的各級黨委，在我國黨政一體的領(lǐng)導(dǎo)體制下，遵循黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，因此，各級黨委是相對應(yīng)層級的政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。各級黨委內(nèi)部，根據(jù)分工設(shè)置職能部門，如宣傳部、組織部等，這些職能部門與政府的各職能部門之間存在職能交叉，在實(shí)際操作中，形成了黨內(nèi)職能部門對口管理或指導(dǎo)相應(yīng)的政府部門的局面，盡管這種管理或指導(dǎo)其具體表現(xiàn)并非是確定、明晰的，更多的時(shí)候呈現(xiàn)混亂、重復(fù)和交叉共存的狀態(tài)，但這種黨政一體的管理模式形成了政府職能部門受同級政府和對口黨內(nèi)職能部門雙重管理的局面。由此，形成了政府職能部門受地方黨委職能部門、地方政府、上級政府對應(yīng)部門多重管理的行政管理體制。以文化部門為例，中央一級，在黨內(nèi)中央政治局是中國共產(chǎn)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，宣傳部門是負(fù)責(zé)文化工作的部門，因此，中央政治局常委中，分管意識形態(tài)的官員是文化部門的最