【文章內(nèi)容簡介】 組織形態(tài)。公益性的前提是獨立性，但是目前我國許多教育中介組織由于政府在職能轉(zhuǎn)化時沒有把應該轉(zhuǎn)移給它們的職能進行完整轉(zhuǎn)移，致使教育中介組織在履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和信息服務職能時不能到位，受到政府部門的制約。 楊元業(yè)：《論我國教育中介組織發(fā)展中的主要問題及解決辦法》，《教育學研究》，2004年第5期在這種情況下，一些教育中介組織沒有明確的市場定位，主要靠政府為其提供項目。我國教育中介組織的獨立性差已是社會的共識，獨立性的缺乏直接導致了教育中介組織公益性的缺失。 ②專業(yè)性不足。教育中介組織是知識密集的專業(yè)性群體，因其專業(yè)才能更好的承擔政府不能很好完成的職能。但由于我國教育中介組織大多數(shù)都是由政府部門或其事業(yè)單位衍生出來的，因此難免稱為政府改革過程中分流人員的收容所，這就很難保障教育中介組織人才結構的專業(yè)性。當然教育領域的情況有特殊之處，教育中介組織的人員往往具有豐富的教學實踐經(jīng)驗或教育管理經(jīng)驗，因此在某種程度上，其專業(yè)性是有一定保障的。但其仍然不能避免一個問題，就是教育中介組織的工作人員來自于教學或管理第一線，這些人有著長期形成的習慣和標準，這就使得我國大多數(shù)教育中介組織難以跟上世界發(fā)展的潮流，及時吸取發(fā)達國家先進教育中介組織的優(yōu)勢。③服務質(zhì)量較差。與公益性缺失和專業(yè)性不足密切相關，我國教育中介組織的服務質(zhì)量還不令人滿意。由于教育中介往往對政府有著很強的依賴性，這樣其就很難獨立的制定發(fā)展規(guī)劃，很難獨立的開展業(yè)務。我國大多數(shù)教育中介組織的服務行為是政府導向而非社會導向的，社會需求和社會評價不是教育中介組織考慮的首要問題。在加之很多教育中介組織是教育行政部門和原教育事業(yè)單位的養(yǎng)老院，年齡結構老化，年輕專業(yè)人才吸引乏力，使得教育中介組織難以提供高質(zhì)量的教育服務，或者是提供教育服務的規(guī)模和質(zhì)量難以滿足社會迅速擴大的需求。我國教育中介組織出現(xiàn)并成長十多年來已形成了客觀的規(guī)模，對改進我國原有教育體制的弊端發(fā)揮了不可忽視的重要作用。但客觀講，我國教育中介組織面臨的許多問題一直沒有得到有效的解決。這些問題存在的原因是什么呢？前面我們已經(jīng)分析了，教育中介組織的發(fā)展以計劃經(jīng)濟體制的解體為背景。市場經(jīng)濟的發(fā)展帶動了政府職能的轉(zhuǎn)變，在此基礎上，政社逐漸分開，公民社會不斷成長，教育中介組織的發(fā)展也獲得了其起碼的生存空間。但在中國的政治社會現(xiàn)實下，政社分開與公民社會的成長并沒有應然的帶動教育中介組織如同發(fā)達國家一樣的良性發(fā)展。其中的深層次的原因在哪里？接下來，本文通過對浦東東方教育評估中心的實證考察來尋找進一步的解答。第三章 東方教育評估中心的成長考察東方教育評估中心于2001年4月在浦東社會發(fā)展局注冊成立，辦公場所位于浦東新區(qū)博興中學院內(nèi)。東方教育評估中心性質(zhì)為專司教育評估的非營利性社會中介組織，由上海和浦東的幾位教育界資深人士發(fā)起成立。 東方教育評估中心的歷史 政社分開與東方教育評估中心的成立在過去政社合一的行政模式下，我國教育體制也是嚴格遵循政社合一的，政府辦教育，政府包攬了教育過程的全部。與此相適應，傳統(tǒng)教育體制下的基礎教育評估是由教育督導機構來完成的，督導評估是我國基礎教育評估的基本形式。督導評估是一種教育行政評估，主要依靠行政權威而非專業(yè)權威。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，社會對教育內(nèi)容和教育質(zhì)量的要求也越來越高，傳統(tǒng)教育體制不能有效覆蓋逐漸擴大的多元化教育訴求，傳統(tǒng)的督導評估也不能適應教育的專業(yè)化發(fā)展。在這樣的大趨勢下，民辦教育強勁發(fā)展，相對獨立于政府的教育評估中介組織也逐漸產(chǎn)生。教育評估中介承擔原屬于政府的教育評估職能，本質(zhì)上是社會力量對國家教育權的一種剝離。在計劃經(jīng)濟體制下，政社高度合一，“強政府——弱社會”模式十分明顯，政府承擔了很多原本不適合由其行使的職能。因此只有轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政社分開，將不適合政府做的事情放由社會去做，政府才能集中有限的資源履行好社會服務職能。自十五大以來，黨和國家就將發(fā)展社會中介組織作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。1998年發(fā)布的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中更明確指出：“在辦學水平評估，人力資源預測和畢業(yè)就業(yè)指導方面，進一步發(fā)揮非政府的行業(yè)協(xié)會和社會中介組織的作用?！?001年，民政部、教育部頒發(fā)了《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》，教育中介組織最終獲得了政策上的保障。就浦東新區(qū)的具體情況而言，由于改革開放進程的不斷加快，浦東吸引了越來越多的外來人口，加之上海中心城區(qū)的人口遷移，使得浦東人口規(guī)模不斷增大，也引發(fā)了浦東適教人口的持續(xù)走高。而作為浦東教育行政主管部門的社會發(fā)展局。 引自《浦東教育“管辦評聯(lián)動”創(chuàng)新機制研究》，《新區(qū)政研動態(tài)》，2006年第39期這使得浦東的教育管理面臨越來越大的壓力。如何為越來越多的學生提供合格的教育服務，是新區(qū)政府急需破解的難題。與此同時，教育需求的擴大催生了民辦教育的飛速發(fā)展，如何評估和管理參差不齊的民辦教育機構，是原有的教育督導部門所不能勝任的。在此背景下，2001年由原浦東社發(fā)局教育處處長顧靜宇牽頭，聯(lián)合上海教育界和浦東教育界的一些資深人士，成立了上海東方教育評估中心。 東方教育評估中心的結構與功能成立之時，東方教育評估中心就建立了相對完善的內(nèi)部制度結構。包括：一、所務委員會。所務委員會是決策機構，成員由所長、副所長、委員等五人組成。其職權包括：制定本單位發(fā)展規(guī)劃；審定本單位工作計劃和總結；制定和修改本單位章程；審定本單位機構編制設置和基本管理制度；審議、批準年度財務預算、決算；選舉、罷免所長；決定事務所的變更和終止。二、所長辦公室。所長辦公室是執(zhí)行機構，職權包括：安排所內(nèi)日常工作；提出年度工作計劃（草案）、年度工作總結（草案）；承接、安排有關業(yè)務工作；協(xié)助財務部門提出年度預算、決算。三、監(jiān)事委員會。其成員由黨支部、工會、職工代表組成。職權包括：檢查所務委員會依法辦事情況；監(jiān)督所務委員會實行民主決策；督促所長實行所務委員會決議；審查經(jīng)費的合法、合理使用。東方教育評估中心的工作人員包括三類。其一是日常工作人員，主要包括所長、辦公室主任、兩名財務人員和一名司機。其二是評估中心固定成員，共7人；其三是專家儲備庫，根據(jù)項目隨時聘請。由于該評估中心負責人的個人威望，東方教育評估中心的專家儲備庫匯集了浦東乃至上海基礎教育領域的很多專家。一個組織，其功能的發(fā)揮是以制度架構為載體而最終通過人員來予以實現(xiàn)的。實際上，通過前面的數(shù)字可以看出，東方教育評估中心的固定工作人員僅僅十人左右，而且自2001年成立至今2005年，中心的工作人數(shù)基本沒有變動，這樣隨之就產(chǎn)生一個疑問，這樣的人員規(guī)模能否支撐起三大機構的有效運作？事實上，三個機構中只有所長辦公室是正常運作的，中心承接的業(yè)務也基本上是由所長一人拍板決定。所長決定的事情再拿到所務委員會上討論，所委會發(fā)揮的只是議事權。另外由于工會和職工代表事實上并不存在，所以監(jiān)事會很大程度上只是一種設想的存在，無法發(fā)揮其監(jiān)事功能。這種狀況同樣影響到東方教育評估中心外部功能的發(fā)揮。根據(jù)《上海東方教育評估事務所章程》規(guī)定，東方教育評估中心的業(yè)務范圍是：接受教育行政部門、學校和社會的委托，對學校進行設校的資質(zhì)審議；辦學水平及效益的調(diào)研評估；業(yè)務咨詢、人員培訓和制定各類評估指標等。但實際上，中心正常開展的業(yè)務只有評估服務，而且主要是政府委托的評估項目。東方教育評估中心承接的業(yè)務主要有如下幾個方面。①民辦學校的建校資質(zhì)評估，包括民辦幼兒園、中小學等。②民辦非學歷教育的辦校評估，民辦非學歷教育等級評估。③民辦學校行政管理評估，包括學校衛(wèi)生、住宿條件、體育、藝術教育、學校年檢等。④民辦學校內(nèi)涵評估。這些評估基本上都是有浦東教育行政部門委托開展的。 東方教育評估中心的發(fā)展難題自成立之時起，東方教育評估中心就面臨著兩種并存的境況。一方面，評估中心的業(yè)務開展圍繞政府需求而展開，每年都有很大的評估項目委托給東方教育評估中心，這種情況自2001年持續(xù)到2005年；另一方面，評估中心的自我發(fā)展和功能發(fā)揮卻遇到很大的難題，這些難題一直沒有得到很好解決。①法律法規(guī)無保障。有關教育中介組織的法律法規(guī)及政策文件太少，評估活動的開展缺少足夠的法律依據(jù)和操作規(guī)范，只能依靠中心負責人多年來從事教育主管工作的經(jīng)驗來摸索。 ②功能定位不明確，缺位與越位并存。一方面教育督導室應履行監(jiān)督學校和監(jiān)督政府的職能，而非教育評價職能，但浦東的教育督導也涵蓋了公辦教育的評估，中介教育評估無法介入。另一方面，東方教育評估中心應專司評估職能，但實際上在民辦學校評估過程中，東方教育評估中心很大程度上代行了政府的督導功能。 ③政府對評估中心的支持還有待加強。教育中介在爭取政府的關心，但政府的主動性遠遠不夠，政府內(nèi)部的很多教育文件以及信息都不主動傳達給教育中介組織，政府教育部門的大型會議都不會邀請教育中介參加，使信息不暢通，無法正常溝通。 ④經(jīng)費無保障，業(yè)務無保障。評估中心的業(yè)務與教育行政部門的評估計劃嚴格掛鉤，政府有需求則中心有業(yè)務有收入，反之則無。中心缺乏獨立的業(yè)務空間，無法制定長期發(fā)展規(guī)劃。中心的經(jīng)費渠道也很狹小，中心成立六年來，規(guī)?；緹o變化。⑤后備人才不足。中心日常工作人員都是退休的原政府工作人員。中心缺乏有效的人才引進機制，年輕人不愿意到評估中心來，難以形成科學的人才梯度，中心的發(fā)展前景并不樂觀這些難題的核心可以歸結到一個方面，即是東方教育評估中心和教育行政部門應該確立和保持怎樣的關系。政社分開固然為東方教育評估中心的存在和發(fā)展提供了前提，但是政社分開之后的東方教育評估中心并沒有獲得相應的發(fā)展空間和發(fā)展資源。中心負責人自己也不止一次的提到，過去中心面臨的困難，很大程度上是與政府的關系