【文章內容簡介】 投入、質量、進度情況也會有專業(yè)的監(jiān)理機構進行監(jiān)管；而墊資承包項目在一定程度上只是項目發(fā)起方和施工單位之間單純的工程承包關系，施工單位的選擇缺乏科學性、項目運作程序缺乏合理性，合同規(guī)定缺乏規(guī)范性，另外，工程的資金到位情況、質量和進度都得不到保證，是一種國家明令禁止的工程承包模式。建設部2003年發(fā)布的《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》中提到，要鼓勵工程總承包企業(yè)按照BT方式組織實施具備條件的建設項目；[21]并且，2006年我國建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行在《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》和國家發(fā)展改革委等7 部委30 號令《工程建設項目施工招標投標辦法》中都明確規(guī)定,“招標人不得擅自提高履約保證金，不得強制要求中標人墊付中標項目建設資金”等，明令禁止在項目建設過程中采用墊資承包方式。 BT項目的主要參與方及運行程序 BT項目的主要參與方 BT項目發(fā)起方（回購方）BT項目的發(fā)起方和回購方一般都是政府或其所屬相關部門，作為規(guī)劃并提出基礎設施項目建設的主體，政府在BT項目中發(fā)揮著至關重要的作用。首先，政府是BT項目的業(yè)主，掌握項目的立項和審批權，并擁有項目的最終所有權，通過進行公開招投標選定項目的投資方，并需要在融資活動中為BT項目公司提供回購擔保；其次，項目建設前期需要協(xié)調的關系比較復雜，可能會涉及建設土地征用、房屋拆遷、搬遷居民安置、道路管網(wǎng)改造以及確定專業(yè)咨詢公司等工作，而這些工作對于不掌握公共權力的項目投資方來說是一件繁雜的工程，很多問題是無法或無力解決的，因此大量的前期準備工作需要由政府相關部門出面來協(xié)調完成；再次，在項目建設過程中，政府或相關部門不需要參與項目的融資和建設，但是需要對在建項目進行監(jiān)督管理，主要包括資金到位情況、質量和施工進度等環(huán)節(jié)；最后，在工程完工并經(jīng)相關部門檢驗合格后，政府需要對BT項目進行回購，并定期、定額向投資方支付工程成本及投資利潤。 BT項目投資方BT項目的投資方是指項目發(fā)起方通過具有競爭性的招投標程序選擇出的BT項目的投資建設方，是項目投資和建設的主體。一般來說，由于BT項目涵蓋工程融資和建設的環(huán)節(jié)，所以對承包商的融資能力和施工資質要求較高，因此BT項目的主要投資方往往是具備較強融資能力的施工型企業(yè)。項目的投資方在承接項目以后會成立專門的BT項目公司，并注入初始資金，然后由項目公司同項目業(yè)主方簽訂BT合同，按照業(yè)主的要求對項目履行融資、投資、建設任務，并且投資方需要在項目公司貸款時提供資金擔保，待工程竣工驗收合格后移交給發(fā)起方。對于投資方來說，以BT模式介入的基礎設施項目不需要承擔經(jīng)營風險，且具有有限追償?shù)奶攸c，項目本身具有投資建設周期短、投資回報率穩(wěn)定等特點，因此，在公共基礎設施建設市場上，投資方企業(yè)大都愿意承接BT項目。 BT項目公司BT項目投資方通過競標從政府獲得項目承建權以后，為了進行專業(yè)化、科學化、規(guī)范化投融資和建設管理，通常會組建BT項目公司，并向其注入初始資金。一般來說，一個規(guī)范的BT項目的項目發(fā)起方會要求投資方在項目所在地設立BT項目公司，并與該項目公司簽訂BT合同和項目回購協(xié)議等，由該項目公司負責項目的具體投資、融資以及建設管理職能。BT項目公司是一個獨立的法人主體，負責完成項目的設計、投融資、建設以及原材料采購和工程監(jiān)督管理任務等，并承擔相關風險。這樣可以避免投資建設過程中的資金使用與投資人自身的資金以及業(yè)務混淆，使得整個投資建設過程更為清晰、透明，也便于業(yè)主的監(jiān)督。同時，對項目公司注冊資本金的要求也要符合國家對項目建設資本金制度的要求，通常占項目建設所需資金總量的比例為35%，由項目投資方于組建BT項目公司之初注入。 金融機構金融機構主要包括銀行或銀行的聯(lián)合體即銀團，目前來說，銀行貸款是BT項目融資的主要資金來源，它在BT項目運作過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。通常公共基礎設施建設需要投入的資金數(shù)額巨大，投資建設方的自有資金比例僅占項目總投資的35%左右，單純依靠投資建設方的自有資金幾乎不可能完成項目的建設任務，加之當前項目融資渠道相對比較單一，所以必須要向銀行或銀團貸款以保證建設資金的及時到位，從而保證項目的順利進行。一般來說，金融機構在發(fā)放貸款時最為注重的是借款方的資信狀況以及所建項目的潛在收益能力。在BT項目中，貸款條件主要取決于項目投資方的資質以及信用狀況和資金實力、項目發(fā)起方即政府為項目所提供的回購擔保以及項目本身的規(guī)模、項目預期收益情況等等。通常來說，政府的回購擔保是銀行為BT項目公司提供貸款的主要依據(jù)。如圖21發(fā)起方（回購方）投資方BT項目公司回購擔保金融機構項目總體規(guī)劃項目竣工移交工程設計項目融資項目回購項目施工圖21 BT項目主要參建方示意圖 BT項目的運行程序 項目確立階段公共基礎設施的BT項目建設立項通常有兩種情況：①地方政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，結合當?shù)鼐用駭?shù)量情況以及居民對城市公共基礎設施的實際需求狀況，在充分考察和論證現(xiàn)有公共基礎設施對經(jīng)濟和社會發(fā)展?jié)M足程度的基礎上，擬定城市基礎設施建設的總體規(guī)劃，然后根據(jù)待建項目的實際情況，確定哪些項目可以采用BT模式進行建設，例如一些城市公共基礎設施項目由于不能產生足夠的現(xiàn)金流，或者項目投資額相對較大，或出于公共安全和公共利益的考慮等原因不適于交由他方經(jīng)營，但地方財政又無力承擔或政府建設效率相對較低的項目，通常采用的就是BT模式；②由私營企業(yè)根據(jù)政府出臺的建設規(guī)劃綱要和重點，在對本行業(yè)市場供求情況充分調研的基礎上，選擇適合企業(yè)自身特點和優(yōu)勢的公共基礎設施項目，主動向政府相關部門提出適于采用BT模式進行建設的項目建議，供政府決策選擇。依照基礎設施項目建設的基本程序，項目立項前需進行可行性研究，包括進行項目的經(jīng)濟效益和社會效益評價等，在可行性研究中確定項目的建設基本信息、建設工期和工程進度、投資估算和融資方式、等重要問題。對某一個具體的BT建設項目，政府有關部門需委托專業(yè)的咨詢公司就項目的投資估算、建設方式、招標方式進行論證和確定，必須對項目進行技術、經(jīng)濟及法律上的可行性研究調查，確定項目是否是可以采用BT方式進行建設，最后做出立項決策。 項目招投標階段目前國內選擇BT項目的投資者多采用競爭性談判以及招投標的方式。在項目的招標階段，政府要選擇合適的項目投資方，并簽訂合同開始對項目進行融資和建設。BT招標文件中應明確項目交易結構，同時將合同類型、招標范圍、項目的組織結構、回購方式、價款的結算方式、合同價款的組成等問題在招標文件中予以明確。BT項目的投標人根據(jù)招標文件的要求應標，交遞投標文件和詳細的項目建議書。投標人在應標過程中應注意項目的范圍和預期的目標，工程所需投資的預算和工程進度表，協(xié)議中的資金籌措方式及籌資結構，社會和經(jīng)濟效益評價分析，詳細的風險分析、風險管理和風險分擔的安排以及對政府信用擔保的期望，項目建設完成后工程移交的方式和回購款的支付期限等相關事宜。最后由發(fā)起方按照標的的衡量標準對各投標者的標書進行評價和選擇，確定中標者后，由發(fā)起方與中標投資方簽訂BT合同、回購合同等，并將各方權利、義務、回購基數(shù)、回購期、回購擔保等合作條件確定。某些情況下，招標者也許會通過與投標人直接談判來對最低限制標書做出改進，但是，不應過分依靠這類進一步的談判，[M].中國金融出版社. 2006年9月. 第302頁。 項目建設期項目建設階段，是整個BT項目最主要的也是最為關鍵的執(zhí)行環(huán)節(jié)。投資方與項目發(fā)起方達成項目協(xié)議以后，由投資方組建項目公司作為該項目的投資建設方，項目公司作為一個獨立的法人主體按照項目協(xié)議中的相關規(guī)定來具體承擔該建設項目的投融資和建設任務。在BT項目建設階段，項目公司具體的工作內容包括：與項目發(fā)起方或其指定機構簽訂BT項目建設合同以及項目回購協(xié)議等，明確建設期內各方權利、義務；委托相關設計機構進行工程設計；籌措項目建設所需資金；進行工程施工招標，確定項目施工單位；原材料采購、監(jiān)理招標、專業(yè)工程分包、項目管理等工作。 項目移交和回購按照BT投資建設合同的約定，項目建成并驗收通過后，項目公司要將建成項目移交給項目業(yè)主，項目業(yè)主按照合同約定的回購方式和回購價格，履行項目回購行為。當項目業(yè)主將項目中所有的建設費用以及投資方的投資回報利潤支付完畢后，才算完成了整個BT項目的回購行為。BT項目的回購方式應根據(jù)政府的財政狀況、基礎設施項目本身產生現(xiàn)金流量的難易程度以及項目投資額大小等因素確定。對項目業(yè)主財務狀況較好或項目投資數(shù)額不太大的項目，可以采用項目竣工驗收一次性支付工程價款；但是對于一般性項目其投資巨大，而且項目業(yè)主資金緊張或項目本身產生現(xiàn)金流量難度較大（如大規(guī)模綠化項目、非收費的道路工程、隧道交通工程等），可以按項目總投資分次回購的模式。 BT模式與其他幾種項目融資模式的比較 BT模式與BOT模式的比較BOT 模式即BuildOperateTransfer（建設經(jīng)營轉讓），是政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交政府。其具有項目投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、投資難度大、各參與方協(xié)作難度大等特點。城市建設融資62采用BOT模式進行基礎設施建設的意義在于：①有利于分散基礎設施項目的投資風險，提高我國的經(jīng)濟安全；②在制度安排上，有利于政府對重大項目實行宏觀管理；③有利于提高基礎設施的建設效率，減少監(jiān)管成本。[22] BT模式由BOT模式演變而來，其基本運作原理都是政府為了緩解投資壓力，將社會資本引入基礎設施建設中來，從而提高基礎設施建設和運營效率，而且兩種模式的運作流程也基本相同。然而，二者在項目資金的回收方式及風險分擔方面也存在區(qū)別。 項目資金的回收方式不同在BOT模式中，首先由投資方承建某個基礎設施項目，并在特許期限內自主運營該項目，通過運營項目收回項目投資并獲得相應的利潤，在特許期滿后，無償將所建項目移交給項目發(fā)起方，項目經(jīng)歷了建設、運營、移交三個步驟，其中投資方收回建設成本及利潤的主要來源是項目運營階段的經(jīng)營收益；在BT模式中，項目發(fā)起方將項目的投資、建設權授予項目投資方，由投資方完成項目的融資、投資和建設任務，在工程完工并驗收通過后，由項目發(fā)起方對所建項目進行回購，從而投資方收回建設成本并獲得相應利潤，因此投資方收回建設成本及利潤的主要渠道是項目建設階段的成本控制和項目發(fā)起方的項目回購資金。 投資方所承擔的項目風險不同在BOT模式下，投資方主要依靠在項目運營階段的收益來收回投資成本并獲利，如果項目運營失敗將給投資方帶來巨大損失，因此投資方面臨的主要風險也來自于項目運營階段，投資方需要承擔相應的項目運營期間的市場風險；在BT模式下，省去了項目運營環(huán)節(jié)，投資方的投資回收期將大大縮短，從而規(guī)避了項目運營階段的風險，但是如果項目建設階段投入成本過大，超出預期成本，或者在回購階段政府信用或財力出現(xiàn)問題都會給投資方造成損失，所以，BT模式雖然減少了項目的運營風險，但項目的建設成本超支風險、回購風險卻相對提高了。 BT模式與TOT融資模式的比較TOT(TransferOperateTransfer)是指政府部門或國有企業(yè)將建設好的項目的一定期限的產權和經(jīng)營權有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在一個約定的時間內通過經(jīng)營收回全部投資和得到合理的回報，并在合約期滿之后，再交還給政府部門或原單位的一種融資方式。TOT模式具有以下特點和優(yōu)勢：①可以有效吸引外資，盤活國有資產；②主要用于經(jīng)營性基礎設施項目融資；③可以有效減少政府財政壓力；④有利于提高基礎設施運營管理效率；⑤項目經(jīng)營權轉讓需要與企業(yè)改制同步進行。[23]TOT模式與BT模式雖同屬于基礎設施民營化的具體融資模式，都能夠在一定程度上緩解政府在基礎設施領域的投資壓力，然而二者在投資方資質要求側重方面和項目風險分攤方面存在明顯區(qū)別。 二者對投資方的資質要求側重不同TOT融資模式是一個典型的以盤活存量資產為目的，注重經(jīng)營主體多元化的融資模式，TOT項目在選擇投資者的時候更加注重引進私營企業(yè)的先進技術以及豐富的項目管理和運營經(jīng)驗；而BT融資模式主要是在政府財政資金短缺的情況下，特別是對于一些很難產生現(xiàn)金流的非經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目，或一些施工技術難度比較大的項目，政府多引入BT融資模式，主要注重的是對項目投資方的融資能力和施工資質。此舉一方面可以緩解政府財政壓力，同時有政府財政作擔保，也有利于吸引社會資本參與這些項目，因此BT模式對項目投資方的融資能力和施工資質提出了較高要求，并且在可選擇范圍上也更為寬泛。 項目風險分攤的原則不同BT融資模式與TOT融資模式的主要區(qū)別之一就是運作過程的不同，在TOT模式下，投資者省去了項目的建設過程，直接從政府購買項目運營權并自主經(jīng)營該項目，待特許權期滿后再移交給政府，項目的運營環(huán)節(jié)是整個過程的核心環(huán)節(jié)，項目運營階段的風險是投資方需要承擔的主要風險，運營效果的好壞直接影響整個項目的獲益情況，而政府將主要風險轉嫁給項目的投資方，其自身承擔的風險較小；在BT模式下，投資方承擔的主要風險是項目建設期的風險以及回購期的風險，因為工程建設成本的控制和項目發(fā)起方的信用狀況決定了投資方能否按時、足額收回建設成本及利潤，而政府在將風險轉嫁給投資方的同時，自身也需要承擔一定的風險，政府在整個項目實施過程中承擔的主要風險是工程質量風險和工程進度風險。 BT模式與ABS融資模式的比較ABS是Asset Backed Securitization 的縮寫形式，即以資產擔保的證券化。其實質是將基于基礎設施或資產的現(xiàn)金流收入與原始權益人完全剝離，過戶給特設信托機構(Special Purpose Vehicle , 即SPV)，SPV通過金融擔保、保險及超額抵押等方式取得較高的信用評級，然后以債券的方式發(fā)售給資本市場的投資者，融取項目建設所需資金，并以設施的未來收入流作為投資者收益的保證，不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔保。ABS模式的目的在于通過其特有的提高信用等級的模式，使原本信用等級較低的項目可以進入高檔證券市場，并利用該市場信用等級高、債券安全性和流動性高、債券利率低的特征，大幅度降低發(fā)行債券和籌集資金