【文章內(nèi)容簡介】 力；二是“好人主義”作怪，大家都抱著“你好我好他也好”的態(tài)度，只講“錦上添花”，不愿“挑毛揀刺”，結(jié)果“個個出類，人人拔萃”，皆大歡喜[19]。新華社記者高友清經(jīng)調(diào)查分析后指出，“多年來，各級組織部門在提拔任用干部、考核干部政績的過程中，缺乏可供定性的嚴格量化標準和科學指標體系，加之縣市級以上領(lǐng)導經(jīng)濟責任離任審計長久缺位，因而給干部對政績數(shù)字隨意兌水、擠水留下了巨大的空間，也助長了干部實用主義的庸俗作風。一些干部只熱衷于玩數(shù)據(jù)游戲：吹大數(shù)字對我有用時，就肆無忌憚地兌水；而縮小數(shù)字對我提拔有利時，則拼命地擠水。這一現(xiàn)象的長期存在，既有損黨政干部的形象，又不利于形成各級政府科學決策的真實數(shù)據(jù)體系，已到了非下大力氣整治不可的地步”[21]。從世界絕大多數(shù)國家的實踐情況來看，“政府失靈”的概率往往要比“市場失靈”的概率高得多。政府不要認為規(guī)定什么投資或引進外資金額應當達到多少，職工人數(shù)達到多少人，生產(chǎn)的產(chǎn)品是否屬于高新技術(shù)產(chǎn)品，是否具有國際競爭力等等，那應當是企業(yè)家考慮的事，市場經(jīng)濟主體自我競爭與協(xié)調(diào)的事，而不是政府應干預的事情。從政府效能方面看，政府的經(jīng)濟管理效能較差。表現(xiàn)在，一些屬于政府職責范圍內(nèi)的事情政府沒有去做或沒有做好，例如農(nóng)村基礎(chǔ)教育；有些應由政府無償提供的公共服務卻以有償、收費的方式來提供；有些政府不應進入的領(lǐng)域、不應當從事的活動政府部門卻大量介入；有些應由企業(yè)管理或微觀調(diào)節(jié)的微觀層面的事情，政府依然沒有放棄干預。政府管理制度創(chuàng)新還肩負著一個重要使命：適應經(jīng)濟民主化和社會民主化的要求，消除現(xiàn)行行政管理體制中的弊端，提高政府工作的 透明度。與提高企業(yè)財務數(shù)據(jù)的透明度相比，“最難的還是各級政府如何達到透明度和真實性標準?！?從政府的行為成本方面看，政府的行為成本較高，行政成本增長過快。地方行政機關(guān)盲目追求高消費，開支逐漸膨脹，其支出水平高于經(jīng)濟增長速度。而對于效率型組織――高等學校中專業(yè)教師的評價，目前的做法也存在問題?！艾F(xiàn)在很多人實際上不懂教育和科學的真諦，只是為了統(tǒng)計和管理上的方便，把發(fā)表論文的數(shù)量與各校的資金分配，和每一教授的獎金、評級等掛鉤，和每一個學生是否能參加答辯能否獲得學位掛鉤，變成了制度性的強制” 《關(guān)于學術(shù)定量化的討論》，黃平，《讀書》2002年第2期，51頁?！鞍压I(yè)生產(chǎn)模式和生產(chǎn)主義意識形態(tài)引到學術(shù)研究里面來，強調(diào)產(chǎn)量，強調(diào)量化，只能給學術(shù)研究帶來負面的影響?！薄皩W術(shù)評價體系中，存在注重數(shù)量而忽視質(zhì)量的傾向。所謂“數(shù)字面前人人平等”，表面上公平合理，其實忽略了精神創(chuàng)造的特殊性。尤其是人文學科，“量化管理”雖有效地刺激了生產(chǎn)，實際效果并不理想，客觀上誘惑學者走上粗制濫造之路?！北贝笾形南到淌陉惼皆赫l來監(jiān)督中國學界，《南方周末》 2002年1月25日” 國家自然科學獎和國家技術(shù)發(fā)明獎一等獎的連續(xù)第四年空缺，反映出我國的科技工作在原始性創(chuàng)新方面還有很大的不足。去年歲末，一部分在我國已經(jīng)走上領(lǐng)導崗位的青年科學家曾在一起座談“是什么影響了我們的創(chuàng)新”。他們的看法頗有見地。他們認為我國目前多數(shù)單位的科研評價體系有問題，比如，對人才的評審、管理、考核都簡單到了就看你每年能發(fā)表多少篇論文、拿到多少個項目或為能為單位創(chuàng)收多少錢；一些人為了能立項，常常是把過去若干年的工作改頭換面，再略加一點新內(nèi)容就報上去；有人在申報項目時竟然弄虛作假，打印一張書皮就號稱出了一本書?！笨萍即螵劦南才c憂,李大慶, 《中華讀書報》 2002年2月07日?！斑@幾年大學里正在迅速推廣一種校規(guī)————給教授的論文發(fā)表數(shù)量下指標，我懷疑它是一種愚蠢之舉。由于此舉增大了教授職業(yè)生涯的風險，后果是貶低了教授職位的社會地位，給中國教育事業(yè)的進步設(shè)置了一個不小的障礙?！? 中國大學對教授下達發(fā)表論文的指標能有助于提高中國的科技水平么？我看事與愿違。好處沒有多少，倒會助長浮躁風氣，甚至給學術(shù)腐敗的蔓延推波助瀾。真正的學術(shù)論文，一個教授每年都會做出幾篇來么？做不出來，就湊數(shù)，就找關(guān)系，需要坐冷板凳的研究項目只能束之高閣了。中國學術(shù)界的評價機制和大環(huán)境頗不盡如人意，想必校長和系主任們在所謂一類刊物上發(fā)表文章容易一些，便心儀那些指標約束。有時想，中國大學怎么未見給校長或院長規(guī)定考核的數(shù)量指標，而把教授折騰得雞犬不寧？想來還是一個中國傳統(tǒng)社會的影響。官要管民，如果不管，先是官自己不得安寧。大概院校首長們是官，教授是民，“指標”是他們管教授的法寶（不要說他們也是教授）。好像是教授們?nèi)绻惺懿坏缴娴娘L險，有些管理者就不大舒服。問題的根子在這里?！睖p少科學家的風險，黨國英，《南方周末》 2002年1月18日“目前高校晉升職稱時的過分強調(diào)研究著作。我懷疑如今“著述”泛濫，很大程度是被這一規(guī)定逼出來的。學校的主要功能是傳授知識，能有創(chuàng)造性的研究成果當然更好，但不應該成為硬性指標。研究型大學的教授必須有專業(yè)著述，至于社區(qū)學院或?qū)？茖W校的教師，則應該主要考核其教學效果。不同類型的學校分流發(fā)展，對于教師，也應該有不同的要求。如今一刀切，全都要求論文和著作，我以為是不合適的。最后，我以為也是最重要的，便是中國學界缺乏有效的監(jiān)督機制?！?學術(shù)評價行政化：許多單位把刊物按主辦單位分級，又把刊物級別作為評價教師的重要指標之一，甚至把出版社也分成了幾等，而對文章的內(nèi)容連看都不看，使得成千上萬學者的命運掌握在幾個權(quán)威刊物的編輯手中?！坝袉挝灰?guī)定，在中央級報刊發(fā)表論文或在中央級出版社出專箸打10分，在省部級報刊發(fā)表論文或在省級出版社出專著打6分，在地級市報刊發(fā)表論文打3分，諸如此類。有的地方明確規(guī)定，調(diào)查報告（或論文、論著）受到某級黨政領(lǐng)導的批示（或重視、肯定）可獲某種獎勵”官本位侵蝕學術(shù)殿堂，貝清華、朱向東，《科技日報》，2002年2月8日第5版；?！斑@樣做要導致制度性的低水平重復和關(guān)系稿件充斥于市。大家就都要去求出版社和編輯部出書發(fā)文章，拉關(guān)系的事就進來了，編輯也就多出了一個權(quán)力，誰來監(jiān)督？……一級刊物是怎樣定的，憑什么定的，都沒有明確的標準。這些刊物編輯本身的水平或者專業(yè)分布是否能夠鑒定文章的質(zhì)量，也都不清楚?！?《關(guān)于學術(shù)定量化的討論》，黃平，《讀書》2002年第2期，52頁。中國科學院研究員王躍飛認為：“這就變成一個利益問題，而不是研究問題了?！睂W術(shù)行政化使報刊、出版社成為買方市場，你想發(fā)表文章嗎？得先拿版面費、贊助費來。你想出書嗎？就得先買書號，投入成本，承擔圖書銷售的全部風險。于是作者掏錢，報刊、出版社坐收漁利。“學術(shù)行政化必然導致學術(shù)管理的行政化和官僚主義，必然導致學術(shù)活動的唯長官意志。于是行政命令代替了溝通協(xié)商，領(lǐng)導的報告代替了平等討論，領(lǐng)導的指示代替了百家爭鳴?！惫俦疚磺治g學術(shù)殿堂，貝清華、朱向東，《科技日報》，2002年2月8日第5版；對外國的索引特別看重，SCI(Science Citation Index，科學引用索引)和SSCI(Social Science Citation Index，社會科學引用索引)成了國內(nèi)很多大學評審自己教師學術(shù)成就的標準。據(jù)美國伯克利大學講座教授劉禾介紹，SCI和SSCI只是圖書館編的索引目錄，便于學者查找資料用的，從最好的刊物到最差的刊物，只要符合他的條件，就可以進入索引，還不如《人大報刊復印資料》。美國一流大學沒有拿圖書館的參考書作為學術(shù)評審標準的。“我們的有關(guān)部門是把它們都算作一個等級的。由于SCI是美國搞的，所以中國的很多刊物都不在里面，即使炮制出來的文章，也不會投給國內(nèi)的刊物，都投到國外去，估計在SCI能發(fā)表 ，就不投國內(nèi)了，因為那個利益大。這對國內(nèi)的學術(shù)刊物的發(fā)展也非常不利，這樣下去質(zhì)量就更差?！痹u價專業(yè)教師要看“真東西。實東西”，看解決實際問題的能力。文獻[4]分析了研究型大學和知識創(chuàng)新的含義，論述了研究型大學在知識創(chuàng)新中的源頭作用，并探討了其成因，以期研究型大學在知識創(chuàng)新中可以發(fā)揮更大作用。畢業(yè)于哈佛大學社會學系的丁學良博士提出評價研究型大學的九類指標：教師的素質(zhì)；學生的素質(zhì)；常規(guī)課程的廣度和深度；通過公開競爭獲得的研究基金；師生比例；大學硬件設(shè)備的量和質(zhì)；大學財源；歷屆畢業(yè)生的聲望和成就；學校的學術(shù)聲望 潘永華，我國研究型大學戰(zhàn)略發(fā)展的思考，教育發(fā)展研究，2001年5月；。課時津貼解決了干多干少、干與不干一個樣的問題。但是現(xiàn)在，它已走進了一個死胡同，就是教師多開一門課，多上一節(jié)課，多帶一名研究生，甚至多批改一次作業(yè)都要量化到很具體。有的人，甚至開一次會，都要計算工作量，和課時量掛鉤，一些教師由此忽視教學質(zhì)量，敬業(yè)精神也大大下降。其實，教師的教學工作是復雜勞動，它與簡單勞動不同，是不能計件的，也就無法用簡單的課時量來計算。同時，復雜勞動是很難區(qū)別的，教師同樣上一節(jié)課，所得收入一樣，但所付出的勞動和所取得的效果，都是不一樣的東華大學教師由多勞多得改為優(yōu)勞多得，羅新宇，《中國青年報》 2002年1月30日。1999年7月，網(wǎng)大（．netbig．）與《中國青年報》聯(lián)合推出了中國第一份從消費者角度評估的中國大學排行榜，在社會上引起了很大震動，2000年6月，網(wǎng)大與中國青年報再次對中國各大學進行排名，各個高校也開始重新認識自己在中國大學群體中的相對位置。它開創(chuàng)了中國大學非官方排名的先河。在過去，中國大學排名的依據(jù)歷來官方計劃來排名的，它很難激勵各個高校根據(jù)社會的需要來提高科研和教學水平，而是激勵各個高校如何在國家官方計劃本里取得更高的名次。人大毛壽龍教授認為：“民間中介機構(gòu)評估大學排名，在相當程度上優(yōu)越于官方的大學排名，但是民間中介機構(gòu)評估的公正性和有效性，并不僅僅取決于其民間性，而是取決于大學評估所依據(jù)的標準、運作的規(guī)則和程序等內(nèi)在機制和外部運作機制等制度性因素”。大學評估要具有公正性，關(guān)鍵在于評估本身具有公開的、可供社會討論和檢驗的標準、規(guī)則和程序。其中標準是指決定指標體系的價值取向；規(guī)則是指產(chǎn)生指標體系的方法技術(shù)；程序是指具體實施這些方法技術(shù)的過程。由誰來評價效率型組織的業(yè)績運動員不能同時兼裁判員。政府績效如何，不能只由政府部門自己來評價，也不能只由上級管理部門來評價。著名管理學大師彼得德魯克說：“成績存在于組織外部。企業(yè)的成績是使顧客滿意；醫(yī)院的成績是患者滿意；學校的成績是使學生掌握一定知識并在將來用于實踐。在組織內(nèi)部，只有費用。” 資料來自《管理寶典——開創(chuàng)管理新紀元的36部經(jīng)典管理著作集粹》，（美國）喬皮爾斯、約翰紐斯特郎編，東北財經(jīng)大學出版社，1998年5月版，第290頁。可見，一個組織的績效是由組織外部決定的，即由組織的服務對象——用戶來評價。政府績效也必須由政府的服務對象來評價。過去，政府部門工作質(zhì)量、實效以及官員政績的整體評判權(quán)主要在其自己手里，或者在其上級政府及上級官員手里。政府的服務對象是誰？政府的服務對象是社會公眾和企業(yè)，因此，文獻[3]認為政府績效只能由公眾和企業(yè)來評判。當然，政府的具體服務對象是分散的，具體評價與考核政府的績效需要由服務對象的代言人來進行。 文獻[1]認為各級人民代表大會及其常務委員會應成為評價地方政府官員業(yè)績的主體，根據(jù)評價結(jié)果決定對地方政府官員的獎懲。 而文獻[11]則指出：“誠然，人大代表可以代表人民評說政府工作，甚至可以對某政府部門的工作報告投不通過票，一般群眾也可通過來信來訪等形式行使自己的評說權(quán)，但那些畢竟都是間接的、零散的、不系統(tǒng)的。應當說，“公仆”的服務態(tài)度、服務質(zhì)量和效率怎樣，人民有著最真切的感受，人民最有發(fā)言權(quán)?！靶睦镅b著群眾”是對黨員干部基本的黨性要求和職業(yè)要求，但不是每一個官員都有充分的道德自省、自律能力，還必須靠有評說權(quán)的群眾強大的外力制約?！薄皬墓駲?quán)利平等的意義上說，任何一位公民，無論其地位高低、所屬何種行業(yè)，只要他有評說政府工作的欲望，都應該享受品頭論足的權(quán)利?！庇珓諉T績效評估制度有專門的評估領(lǐng)導機構(gòu)負責該項制度的組織實施。英國績效評估制度的領(lǐng)導機制，中央政府和地方政府實行兩種不同的領(lǐng)導模式。中央政府實行“內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)”的模式，就是在內(nèi)閣辦公廳內(nèi)部設(shè)置管理機構(gòu)，主要由錄用評估署負責，公共服務與科學辦公室、公務員專員辦公室和財政部配合。每年評估工作的部署和安排，由錄用評估署下屬的人事部負責。開展評估的具體事項，由各單位的人事部門和公務員的直接管理者負責，如涉及工薪問題，還要同財政部和工會協(xié)商。在英國地方政府的工作人員雖不屬于公務員范圍，但按地方政府的法律規(guī)定，每年也要進行一次績效評估。地方政府實行“組閣式”模式，就是地方政府在每年的年底，對該政府的工作人員進行績效評估，評估的組織領(lǐng)導工作由“評審團”負責。地方政府工作人員績效評估評審團的成員由四部分人員組成：一是本部門的最高負責人；二是實際執(zhí)行人員；三是工會的負責人；四是被服務的第三方人員。評審團負責地方政府工作人員績效評估的部署、檢查、監(jiān)督、復議等工作，評估報告由被評估者的直接管理者撰寫。 這兩種領(lǐng)導模式，都有利于加強政府對公務員績效評估工作的領(lǐng)導，保障績效評估制度有組織、有領(lǐng)導地落實。但這兩種領(lǐng)導模式相比之下，也各有利弊。中央政府內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)的領(lǐng)導模式，因是中央政府的常設(shè)機構(gòu)，相對穩(wěn)定性較強，反映政府和管理者的意志比較突出，但體現(xiàn)公開和民主的程度要稍差一些；地方政府組閣式領(lǐng)導模式，因評審團由多方面人員組成，能夠比較客觀地反映被評估人的真實表現(xiàn)，體現(xiàn)公開和民主的程度比較好。但是，因評審團是地方政府的臨時性組織，相對穩(wěn)定性和持久性要稍差一些。盡管如此，這兩種領(lǐng)導模式，都為搞好績效評估工作，起到了較好的組織保障作用[16]。從英國執(zhí)行公務員績效評估制度的實踐可以看出，只要有得力的領(lǐng)導機構(gòu)去組織實施，制度規(guī)定就能落到實處，發(fā)揮其應有的法律效力；如果沒有專門人同負責組織落實，制度所規(guī)定的內(nèi)容就會流于形式，達不到預期的目的。文獻[3]根據(jù)國外經(jīng)驗，建議應逐漸建立多重評價體制，如政府機關(guān)（或部門）自我評價、上級評價、黨的組織部門和人民代表大會主持的評價、管理服務對象的評價、社會以及輿論的評價、專家評價等。針對每一種評價體制，結(jié)合評價理論與方法的發(fā)展和現(xiàn)代信息技術(shù)在政府管理中的運用，建立一個適合我國國情的，包括評價原則、評價指標體系和評價模型、評價依據(jù)、評價技術(shù)與方法、評價程序等在內(nèi)的完整有效確實可行的政府評價的理論、方法與實踐體系。對于網(wǎng)大對我國大學的排名，網(wǎng)大采取了替代的辦法，即以選擇程序來決定指標體系，通過選擇部分學術(shù)界和