【文章內容簡介】 力西安航空基地經濟騰飛的中堅力量，如果想在國內外的經濟競爭上面快人一步，必須要提高政府在服務社火方面的職能，用常規(guī)化的公共服務，形成清正、廉明、實效的政務氛圍，讓更多的外資涌現(xiàn)進來。在 2022 年 8 月初，我國國家發(fā)展與改革委員會正式確認設置西安閻良國家航空高技術產業(yè)基地，并決定于 2022 年開啟工程建設，成為我國首個國家層面設立的航空產業(yè)開發(fā)區(qū)。在 2022 年 6 月份時，政府同意將國家航空產業(yè)基地命名為“陜西航空經濟技術開發(fā)區(qū)” ，該開發(fā)區(qū)是國家僅有的一個用航空來命名的具有航空特點的國家層面的經濟技術開發(fā)區(qū)。截至 2022 年 12 月，西安航空基地累計注冊企業(yè)超過 600 家，從業(yè)人數超過 5 萬人。陜西自貿試驗區(qū)具體情況如下：（1）中心片區(qū)含 3 個功能區(qū)。這里面涵蓋：面的區(qū)域，其中涵蓋出口再加工區(qū)域的 B 區(qū)共 平方千米以及向高新綜合保稅區(qū)的 平方千米； 平方千米，其平方千米；其中包含西安出口再加工區(qū)域的 A 區(qū)共計 平方千米；新區(qū)中的功能區(qū)域，涵蓋了西咸地區(qū)的保稅物流中心 B 區(qū)共計 平方千米。（2）西安國際港務片區(qū)共有兩個功能方面的區(qū)域。涵蓋了西安國際港務區(qū) 10 的功能方面的區(qū)域以及綜合保稅區(qū)共計 平方千米，另外還有喺啊浐灞生態(tài)區(qū)中的功能方面的區(qū)域。（3）楊凌示范區(qū)片區(qū)在規(guī)劃時的總面積達到 平方千米左右，只要涵蓋了西北農林科技大學以及楊凌農產品加工貿易示范園區(qū)等兩個主要區(qū)域。 這三個試驗區(qū)發(fā)展各具特色，形成三個創(chuàng)新特點，主要是創(chuàng)造了和一帶一路沿線主要各國伙同有無的新體制、創(chuàng)設產業(yè)和能源結合的新體制、創(chuàng)設當代農業(yè)發(fā)展新模式，但是它們又都和航空產業(yè)和物流結合起來，用航空的特色來帶動陜西航空綜保區(qū)的發(fā)展。把“一帶一路”方案同區(qū)域發(fā)展相結合，進一步擴大開放程度，締造世界商業(yè)貿易物流之都、世界科技與教育之都、世界產業(yè)能源結合之都、文化和旅游發(fā)展之都以及地區(qū)金融交流之都等五大版塊。中心片區(qū)——西安中心片區(qū)，可以說是陜西自貿區(qū)的中心區(qū)域，其位于西安高新產業(yè)保稅區(qū)以及出口貿易加工區(qū)域等在海關方面嚴格監(jiān)督管理的地界。西安由于處于“一帶一路”中十分中心的地位，具有地理、通行、文化、能源、工業(yè)等絕對優(yōu)勢，在效能的區(qū)分中，中心品區(qū)的職能是開拓重點新興工業(yè)以及高效新穎的技術性行業(yè)，致力于開發(fā)頂級制造業(yè)、航空物流中心以及出口貿易、金融等領域，助推服務貿易，進一步推進體系創(chuàng)建，擴大科學技術、教育教學、文化習俗、健康產業(yè)、醫(yī)療產業(yè)等各大方面的交流與合作，創(chuàng)設屬于“一帶一路”的信心產業(yè)領頭羊以及人文交流橋梁。 西安國際港務區(qū)片區(qū)著重開發(fā)世界貿易往來、當代的物流發(fā)展、金融領域的服務、旅游產業(yè)、電子科技等領域，創(chuàng)設屬于“一帶一路”世界大陸中心轉運港口、開放性極強的金融產業(yè)創(chuàng)造領域以及歐亞人文方面交流與發(fā)展的新橋梁。楊凌示范區(qū)功能區(qū)主要是創(chuàng)造發(fā)展、推行農業(yè)科技新技術為主要發(fā)展目標，根據全方位加強世界農業(yè)方面的交流協(xié)作以及國際貿易合作便民化為種植，通 11 過與世界“一帶一路”等沿線主要區(qū)域和國家展開合作，進一步擴大農業(yè)方面的生物、農業(yè)、金融、服務等的發(fā)展范疇，同時大力培養(yǎng)將農業(yè)作為主要特點的拓展型產業(yè)中心，進一步加強和世界高端農業(yè)產業(yè)的合作與交流，締造“一帶一路”世界前沿的當代農業(yè)交流中心，創(chuàng)設國際著名的農業(yè)科學技術新型城市。一個現(xiàn)代化的將航空產業(yè)作為主要發(fā)展目標，各類鏈條齊全、當地產業(yè)配置力量強大、產業(yè)聚集性強的集群中心蔚然成立。西安航空基地目前基本建立了減整體機型建造作為主要行業(yè)，將航空類的發(fā)動機器、極其運載裝置、航空方面的大器具、航空方面的新穎資源作為次要產業(yè)，將航空類的零件部件重新加工、航空產品維修、轉運包裝生產、航空基本配置、航空專業(yè)技術培訓、航空方面的旅游游覽作為基本配套的一條龍產業(yè)系統(tǒng)。優(yōu)越的產業(yè)環(huán)境已經吸引了來自美國、德國、韓國、新加坡、英國、澳大利亞等國的企業(yè)。按照西安閻良國家航空產業(yè)基地的發(fā)展目標，結合國家對閻良航空產業(yè)基地的定位，通過設立符合航空產業(yè)發(fā)展特點、功能完備、開放度更高的綜合保稅區(qū)，以滿足開展加工制造、保稅倉儲物流、國際貿易、研發(fā)檢測等業(yè)務的基本需求，就是將國家戰(zhàn)略落到實處的具體舉措和有效路徑。將加快我國航空產業(yè)發(fā)展、打造航空產業(yè)新型開放平臺的，并且將深入實施和推動“一帶一路”戰(zhàn)略并提升西部地區(qū)開放型經濟發(fā)展水平，這同時也是創(chuàng)設符合航空產業(yè)特色的屬于海關嚴格監(jiān)督管理區(qū)域的急切需求。 國內外研究綜述 國外研究綜述 在國際上一些發(fā)達國家以及區(qū)域，保稅區(qū)的開端可以說是來自于從事經營貿易的港口，尤其是 1547 年在意大利西北地區(qū)的名為里南那的港口，現(xiàn)在被研究者普遍認為是全球首個自由貿易的港口。1600 年左右，很多全球貿易交往頻 12 繁的地區(qū)為了能夠更好地發(fā)展貿易，陸陸續(xù)續(xù)將貿易集中的港口或者城市發(fā)展為自由港以及自由貿易地點，像是發(fā)過的敦刻爾克、新加坡地區(qū)、我國的香港以及澳門得等。威廉配第在他的著作《賦稅論》一書中，用一章的篇幅重點介紹關稅和自由港的定義和方向，尤其對關稅實行過程中的劣勢作了著重闡釋：一是半成品征稅弊大于利；二是征收關稅的投入大；三是容易產生官商勾結的貪污舞弊行為；四是對政府實際財政收入幫助不大。配第指出，國家可以轉變方式，把征收賦稅的對象改成進入港口的船上海員和旅客的花費、在港口中工作者的收入和港口碼頭在租賃方面的費用來提高國家收入。這歷來被認為是最早的關于自由港的表述。不過對于今天發(fā)展良好的自由港來說，當初的研究顯然具有極大的片面性。 現(xiàn)在國外綜合保稅區(qū)的研究理論開展得如火如荼，比較出名的是亞當斯密、大衛(wèi)李嘉圖的研究理論。亞當斯密認為一個國家和另外一個國家比起來，如果某類產品在生產發(fā)展上更有效率，那就是這個國家比起其他國家來說在這類商品中擁有絕對的優(yōu)勢。李嘉圖在對亞當的理論進行總結的同時還指出，每個國家也許不專門制作具有絕對優(yōu)勢的商品，只需要產出勞動投入少的商品也是可以在對外貿易中勝出的。不過雖然他提升了亞當的理論，不過并沒有深入探討產生不同的原因，而在這方面，赫克歇爾和俄林基于前面兩者的基礎上再提出了要素稟賦論，對產生的不同進行了分析：一是商品的價格不同是進行國際間產品互通的首要條件；二是如果國家之間由于生產因素的對比的差別，就算他們之間的工作效率幾乎一致，也會發(fā)生投入成本不一樣的情況，進一步讓國家之間進行貿易互通；三是國際貿易的長期發(fā)展可以逐漸消弭國家中產品的價格不一致的問題，讓同類產品在價格上保持一致。另外，在國外，學者們對綜合保稅區(qū)的研究方法也多種多樣，如彼得沃爾的效益分析方法，Cooper、Khodes 等人提出的 DEA 研究方法，哈佛大學的 SWOT 研究方法，經 13 濟學家柯布和保羅提出的柯布道格拉斯方法等等。這些經濟學家的研究方法促進我們今天研究的便利，讓我們可以利用各種前言的研究方法來研究綜保區(qū)的產生和發(fā)展對國家經濟的實際推動作用，以及對今后改進的方向作出必要的調整。 國內研究綜述在楊世文、周桂榮老師所著的《我國保稅區(qū)研究評述》一文中，我國這方面的研究學者關于國家保稅區(qū)的調查和研究具體表現(xiàn)在對于區(qū)域的定位、性質、管理制度、法律條文以及產業(yè)構造等的研究上。在保稅區(qū)性質、效能定位方面來說，陳章喜老師指出，對于我國來說，保稅區(qū)的主要定義，并不是指一般意義上的經濟開發(fā)區(qū)，也不可能是普通的保稅方面的倉庫以及工廠，而是將保稅行業(yè)作為基本點，在我國國內乃至國外實行經濟貿易的不一樣的經濟領域。而劉助仁老師則把保稅區(qū)的基本作用歸結為幾個方面：轉銷貿易、出口創(chuàng)造外匯、出口實行再加工、產品展覽營銷、保稅產品的直接共贏、儲藏運輸服務、世界金融方面的服務等。宋黎老師的想法是每個保稅區(qū)必須在具體實踐操作時慢慢把物流分流形成基本效能進一步拓展，同時將這種效能帶領其他地區(qū)的物流產業(yè)的高速發(fā)展，才是保稅區(qū)存在的根本職責，也是其政策法規(guī)以及具體效能的具體體現(xiàn)。 老師們對保稅區(qū)的特點和效能都做了綜合的分析，然而，每個綜保區(qū)的發(fā)展都和當地的經濟和特點息息相關，所以，對于綜保區(qū)的研究，更需要因地制宜，具體問題具體分析，例如像陜西航空綜保區(qū)，既要根據陜西當地的情況，也要結合航空方面的特色，在綜保區(qū)的基礎上有所創(chuàng)造、有所發(fā)展，才能讓航空綜保區(qū)的發(fā)展越走越遠，讓陜西航空綜保區(qū)在全國綜保區(qū)中居于領先地位，才能讓陜西航空綜保區(qū)走出國門，走向世界，引領全球特色發(fā)展區(qū)域的領先位置。在管理體制方面。李友華老師則指出，多方面管理的行政管理、每個部門 14 的政策制度各不相同、主要領導部門管理的缺失和國內沒有形成一致的法律條文讓我國保稅區(qū)的發(fā)展步履維艱。羅丙志老師認為，將保稅區(qū)主要職能部門在管理方面的缺位定位為多方位的管理缺失問題；在具體實施中沒有行之有效的法律法規(guī)；保稅區(qū)權責不明、效率低下，精簡程度低；沒有形成完備、齊全的投資服務系統(tǒng)。這些研究中都將綜保區(qū)的發(fā)展局限做了主要分析，但是他們中具體的問題，還是要就具體的區(qū)域和發(fā)展做分析和解構，才能得出重要的經驗和總結。 簡要述評從研究方法上看，國內外研究都側重于用定性分析法、個案研究法、總結歸納法等方法，從綜合保稅區(qū)的發(fā)展過程提取關鍵因素進行分析，進而得出有效的理論成果。從研究內容上看，國外研究著重在大方面研究綜合保稅區(qū)，從保稅區(qū)的發(fā)展模型的建立和規(guī)律進行研究；國內研究則注重綜合保稅區(qū)發(fā)展的實例，分析相關論據，從發(fā)展模式、發(fā)展方法、公共管理和政策制度建設、今后的方向等方面，對綜合保稅區(qū)發(fā)展進行實證分析，提出切實有效的建議和發(fā)展策略。不過，針對綜合保稅區(qū)因地制宜的發(fā)展模式缺少系統(tǒng)的歸納和總結研究，對小城鎮(zhèn)發(fā)展中政府職能問題研究較少，在如何發(fā)揮政府職能，進行綜合保稅區(qū)的合理規(guī)劃布局、經濟協(xié)調、管理服務、開拓發(fā)展等問題上，缺少專題的實證研究，實踐指導意義有限。 研究思路與方法 本文的研究以世界各國和我國政府增強服務功能的趨勢為背景，在借鑒國內外政府服務功能研究尤其是地方政府服務功能研究的基礎上，多方位利用管 15 理方面的學科、經濟學科、政治學科、政治學科多種科目互相結合的理念。在研究方式中，運用文獻分析、比較分析、具體事例分析以及歸納總結等多種理論方式相結合，將作者從事多年國家級開發(fā)區(qū)管委會以及陜西航空產業(yè)綜合保稅區(qū)工作的金剛相結合，針對當前綜合保稅區(qū)政府服務功能存在的問題，相應提出陜西航空產業(yè)綜合保稅區(qū)增強政府服務功能的政策建議。本文對我國保稅區(qū)功能與定位進行了分析，對增強保稅區(qū)政府服務功能面臨的困難進行了剖析，針對陜西航空產業(yè)綜合保稅區(qū)政府服務功能面臨的困難提出相應對策，從樹立服務理念,明確管理體制；建立健全相關法律法規(guī)，提高智能部門的綜合協(xié)調能力；進一步加強高端人才的引進和培養(yǎng)管理，做好地區(qū)龍頭行業(yè)的領導作用。完善綜合配套,做好政策優(yōu)惠的實際落地工作，通過增強政府服務功能，推進服務體系建設,促進保稅區(qū)的發(fā)展。本文在分析綜合保稅區(qū)政府服務功能的相關狀況并提出相應對策的基礎上,結合陜西航空產業(yè)綜合保稅區(qū)的實際情況,積極探索增強政府服務功能的途徑，不只要將行政管理部門在公共服務方面由理論導向具體實踐，還要給政府推行政策予有利的依據。第二章 綜合保稅區(qū)及其行政管理模式 綜合保稅區(qū)概念的界定 綜合保稅區(qū)是在國務院的允許下，設置在內地的擁有保稅作用的在海關特殊管理下的地區(qū)，讓海關根據相關政策對綜合保稅區(qū)實行與別不同的管理，在區(qū)內實行與別不同的稅收以及外匯條文，將保稅區(qū)、出口貿易加工地區(qū)、保稅物流中心、外貿港口等多種功用統(tǒng)一起來，用于展開世界中轉口、貨物配置運送、采買、轉運貿易以及出口商品再加工等多種交易的區(qū)域，簡而言之，就是集保稅庫房以及工廠于一體的綜合管理地區(qū)。通過資源整合、制度創(chuàng)新、國際 16 合作和產業(yè)集聚，打造全國一流、世界知名的航空產業(yè)園區(qū)。一是通過產業(yè)集聚，形成完整的航空產業(yè)鏈條；二是通過資源整合，加快實施國家航空戰(zhàn)略；三是通過制度創(chuàng)新，創(chuàng)造良好的產業(yè)發(fā)展環(huán)境；四是通過國際合作，拓展航空產業(yè)發(fā)展空間。為深入推進西部大開發(fā)、發(fā)展西部特色優(yōu)勢產業(yè)，實現(xiàn)閻良航空產業(yè)基地提速發(fā)展和超常發(fā)展，給予作用最完備、開放范疇最大、因素方面的流通以及配備最方便的新穎的服務橋梁和關鍵媒介。把民用航空產業(yè)作為中間力量，擁有存儲物流、對外出口貿易、世界采購和分開銷售配送、世界貨物中轉、產品的檢查與維護、產品的研究開發(fā)、產品的加工與制造等做作用，并將研究開發(fā)制造、修理與存儲物流作為主要的功用。綜合保稅區(qū)可以說是在國家層面上開放范疇最大、給予的優(yōu)惠最齊全、功用最多、程序最精簡的特別開放地區(qū)。通過現(xiàn)有的條文法規(guī)，海關部門為綜合保稅區(qū)進行封閉式的管制，國外的產品一旦到了保稅區(qū)，進行保稅方面的管制；國內任何區(qū)域的產品到了保稅區(qū)，也等同于到了境外；另外，外國經濟貿易、外匯管理相關部門同時要對綜合保稅區(qū)進行同等優(yōu)惠的條文和政策。公司在綜合保稅區(qū)進行港口作業(yè)貿易，海關等相關部門在區(qū)域內確認貨物過關后，可以到任何港口轉關后直接進行出口貿易，不用再進行二次開箱開柜檢查。關于稅收的主要條例有：國外產品金進入園區(qū)后的保稅政策；貨物到區(qū)外后到國內很小根據貨物進口的相關政策實行保管，同時按照貨物的具體內容進行征收賦稅；國內的產品進入區(qū)域后等同于出口貿易，進行退稅；園區(qū)內的公司之間在產品貿易時不用再次征收相關的增值以及消費等稅收。 綜合保稅區(qū)行政管理模式的類型自從 1990 年以來，我國國家政府斷斷續(xù)續(xù)設置了 30 幾個綜合保稅區(qū)，慢 17 慢建成以珠江三角洲功能區(qū)、長江三角洲功能區(qū)以及渤海灣功能區(qū)等三個保稅方面的功能區(qū)，給這些地方的經濟騰飛