【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 因此，學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)財(cái)政稅收立法體制中一些科學(xué)的部分，為我所用，避免引進(jìn)一些不利的體制，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的財(cái)政稅收體制，可以使我們少走彎路，縮短體制改革的成本，并減少體制改革的成本。中美財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)程度比較財(cái)政來(lái)源于公民和法人的納稅，再由納稅人委托政府用于公共服務(wù)和社會(huì)管理。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的理念和性質(zhì)。社會(huì)主義財(cái)政的本質(zhì)是為民，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制又決定了社會(huì)主義財(cái)政的公共服務(wù)性和社會(huì)管理性。中國(guó)目前的財(cái)政體制是從過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下轉(zhuǎn)變過來(lái)的，傳統(tǒng)的財(cái)政體制帶有生產(chǎn)建設(shè)和為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特征。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政也要從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會(huì)管理型，從而在財(cái)政方面體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。美國(guó)財(cái)政雖然本質(zhì)上是為統(tǒng)治階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)服務(wù)的，但是由于其公民—政黨—議會(huì)—政府之間形成了一定的制衡關(guān)系，其支出的相當(dāng)比例不得不用于公民社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城市日常管理、交通、治安等等這樣的為公民服務(wù)的項(xiàng)目，而用于政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出比例并不高。加之其百年的財(cái)政體制，其公共服務(wù)性質(zhì)非常明顯。有我們可資借鑒和學(xué)習(xí)的地方。一、美國(guó)公共服務(wù)和社會(huì)管理型的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)美國(guó)是一個(gè)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府資源不用來(lái)大量地投資于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，并且國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比例很低。因而，美國(guó)政府的財(cái)政開支一般不過多地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資企業(yè)的任務(wù)，其各級(jí)政府預(yù)算的性質(zhì)一般為公共服務(wù)和社會(huì)管理型財(cái)政。聯(lián)邦政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)2004年美國(guó)聯(lián)邦政府在公共服務(wù)方面的支出，大體在國(guó)防、外交、保健、老年醫(yī)療、收入保障、社會(huì)保障、凈利息、其他等方面，總支出為22922億美元。從1965年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化，國(guó)防和外交開支的比例下降，其他項(xiàng)目的開支比例也在下降，保健、老年醫(yī)療、收入保障、社會(huì)保障等開支比例上升，而債務(wù)利息支出比例基本沒有變化。表1 美國(guó)聯(lián)邦政府1965和2004年財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 單位：億美元年度總支出國(guó)防外交保健老年醫(yī)療收入保障社會(huì)保障凈利息行政公務(wù)其他19651182506531809517586250%100434208157212004229224559269240126943284955160222903113%1002010注：資料及數(shù)據(jù)來(lái)源和計(jì)算于美國(guó)政府《2005年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，10%的行政公務(wù)費(fèi)用比例是在美國(guó)財(cái)政部座談時(shí)獲得的數(shù)據(jù)?？梢钥闯觯绹?guó)聯(lián)邦政府支出的45%用于社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，而用于行政公務(wù)的費(fèi)用只占總支出的10%。州和市縣鎮(zhèn)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)美國(guó)因是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，其政權(quán)層級(jí)分為三層。州是一層，而縣市鎮(zhèn)政府又是一層，互不隸屬。沒有市管縣，或者縣管鎮(zhèn)的行政分級(jí)體制。從中央與地方政府的職能劃分看，州政府完全負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)和公共福利支出，負(fù)責(zé)大部分高速公路、監(jiān)獄的支出；火災(zāi)消防完全由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，排水幾乎由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，警察和教育基本上由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。2001—2002年度。表2 美國(guó)州和市縣鎮(zhèn)政府1964—65年度和2001—02支出結(jié)構(gòu) 單位：億美元預(yù)算年度總支出教育高速公路公共福利行政公務(wù)其他*1964—65——%10038168——372001—02%100347161627注: 資料和數(shù)據(jù)來(lái)源和計(jì)算于美國(guó)政府《2005年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》。行政公務(wù)費(fèi)是一個(gè)根據(jù)調(diào)查的比例推算的數(shù)。*其他項(xiàng)目包括圖書館，醫(yī)院，健康，運(yùn)輸，加水傳送和終端機(jī)，停車設(shè)備，防火，排水設(shè)備，自然資源，公園和娛樂，警察及設(shè)備，住屋和社區(qū)發(fā)展，固體廢物管理，公眾建筑物，一般債務(wù)利息等等?？梢钥闯?，美國(guó)州和市縣鎮(zhèn)政府的總支出中，用于教育、衛(wèi)生、各種社保和社會(huì)管理的支出比例高達(dá)70%多，政府本身行政公務(wù)費(fèi)用只占16%。其他的支出，除了高速公路建設(shè)、利息等項(xiàng)目外，大都也支出在其他的公共服務(wù)項(xiàng)目上。筆者在美國(guó)馬薩諸塞州議會(huì)財(cái)政預(yù)算委員會(huì)調(diào)研時(shí)，了解到2003—2004年度馬州政府的財(cái)政開支中，25%用于健康保障，25%用于教育，23%用于警察設(shè)備和工資，16%用于行政公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)（包括公務(wù)員的福利和薪水），11%用于政府舉債的利息支出。 總之，美國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要的特征，就是老年保障、醫(yī)療保障、教育、低收入補(bǔ)貼、公共福利等服務(wù)型項(xiàng)目，以及消防和治安等社會(huì)管理項(xiàng)目，占其開支的大部分。二、中國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中國(guó)的財(cái)政是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，改革開放前，其主要功能是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是生產(chǎn)建設(shè)型的財(cái)政。改革開放以來(lái)，財(cái)政順著四個(gè)方向調(diào)整：一是生產(chǎn)建設(shè)支出的比例在逐年下降，但是仍然占很大的比重；二是由于黨政機(jī)構(gòu)得不到控制，行政運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的比例日益上升，所占的份額越來(lái)越大；三是預(yù)算外的自收自支規(guī)模越來(lái)越大，一些政府和政府各部門收費(fèi)被收支兩條線固定和合法化；四是地方政府的財(cái)政，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)越來(lái)越多，數(shù)額巨大；五是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，近兩年開始更多地向社會(huì)保障等公共支出進(jìn)行調(diào)整。預(yù)算和預(yù)算外收支反映的供養(yǎng)和建設(shè)型的支出結(jié)構(gòu)從財(cái)政部門向人大所報(bào)的預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表看，雖然我國(guó)的行政公務(wù)開支比例比美國(guó)要高一些，但并不嚴(yán)重。主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例較高。但是，實(shí)際財(cái)政支出格局并非如此。我們由表及里進(jìn)行分析，先按照公布的2003年中央和地方財(cái)政決算報(bào)告，整理一個(gè)支出結(jié)構(gòu)表。表3 2003年國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 單位：億元支出結(jié)構(gòu)總支出經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)保障撫恤救濟(jì)教育醫(yī)療衛(wèi)生行政公務(wù)國(guó)家278686820126249829377784713*%1002451117注：根據(jù)《2004年中國(guó)財(cái)政年鑒》，中國(guó)財(cái)政雜志社2004年版整理和計(jì)算。*行政公務(wù)項(xiàng)目中除去了估計(jì)1500億左右的公安和武裝警察費(fèi)用，如果加上，行政公務(wù)開支的比例則為22%。可以看出，即使不包括預(yù)算外支出，僅就財(cái)政決算表上的支出結(jié)構(gòu)看，社保、救濟(jì)、%；而經(jīng)濟(jì)建設(shè)高達(dá)24%，行政公務(wù)費(fèi)用為17%。另外，從2002年的數(shù)據(jù)看，沒有進(jìn)入財(cái)政預(yù)算表但有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入達(dá)4479億元，其85%用于自收自支單位或者收支兩條線單位的行政性供養(yǎng)費(fèi)用。 見《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004）》第309頁(yè)“預(yù)算外資金分項(xiàng)收入”欄，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2004年版。2003年的數(shù)據(jù)筆者無(wú)法從現(xiàn)有的材料中得到，估計(jì)統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入為5000億，支出4500億，其中7%用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，85%用于行政性供養(yǎng)費(fèi)用。社會(huì)治安在西方國(guó)家是公共服務(wù)和社會(huì)管理的一個(gè)重要部分，因而將其從行政公務(wù)開支項(xiàng)目中劃出。中國(guó)2003年估計(jì)用于這方面的支出為1500億左右。然而公安經(jīng)費(fèi)的問題在于：一是1500億支出可能使公安和武裝警察經(jīng)費(fèi)不足，交警和基層派出所需要“創(chuàng)收”籌集一部分經(jīng)費(fèi)；二是公安官多警少，經(jīng)費(fèi)效率很低，浪費(fèi)很大。賈葭寫的“吉林省將全面撤銷公安分局和派出所成立警署”一文報(bào)道，吉林基層派出所，多則十?dāng)?shù)人，少則七八人。遼源市公安局下設(shè)部門多達(dá)47個(gè)，所屬西安、龍山分局各下設(shè)十幾個(gè)科室。警員全坐在辦公室，大街上見不到警察，全市在編警員1447人，算下來(lái)，實(shí)戰(zhàn)警力只占48%，當(dāng)官的太多。這樣官兵格局的警察招致群眾的不滿。案例來(lái)自新華網(wǎng)，2005年03月24日。 雖然公安經(jīng)費(fèi)消耗了國(guó)家財(cái)政巨額的資源，但一多半支出還是用于了各級(jí)公安官員的支出，用于養(yǎng)“官”，而不是用于一線維持治安、警員的工資福利和其他工作需要。 考慮在統(tǒng)計(jì)之列的預(yù)算外收入，我們可以重新整理一個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)表。表4 包括有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外支出的國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)表 單位：億元支出結(jié)構(gòu)總支出經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)保障撫恤救濟(jì)教育醫(yī)療衛(wèi)生行政公務(wù)國(guó)家3286871351262498293777810038%10026據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004）》有關(guān)數(shù)據(jù)和對(duì)2003年的估計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算。從表4可以看出，加上統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外資金的支出后，國(guó)家財(cái)政中最大的支出項(xiàng)目是行政公務(wù)費(fèi)用（不包括公安和武裝警察費(fèi)用），高達(dá)26%。；其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用，%；而用于社保、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)的比例很低，%。實(shí)際是一個(gè)養(yǎng)人和搞建設(shè)的財(cái)政。實(shí)際的吃皇糧和準(zhǔn)皇糧型的國(guó)家支出結(jié)構(gòu)但是，對(duì)表4需要說(shuō)明的是，一是沒有包括730萬(wàn)村干部和1270萬(wàn)縣鄉(xiāng)非編制干部，從各種不包括收支兩條線預(yù)算外籌集的供養(yǎng)費(fèi)用3000億左右，；二是因?yàn)闆]有將社會(huì)保障資金作為稅收征收，因此在預(yù)算的收支中沒有包括社會(huì)保障金的征集和發(fā)放；三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目中的40%左右，實(shí)際還是用于政府建設(shè)規(guī)劃等部門和機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)費(fèi)用，特別是政府和相關(guān)事業(yè)人員的工資發(fā)放。這樣我們考慮沒有列入統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入和企業(yè)、個(gè)體工商戶和村民支付的公務(wù)消費(fèi)因素，再計(jì)算一個(gè)中國(guó)實(shí)際的國(guó)家支出結(jié)構(gòu)表。表5 2003年國(guó)家實(shí)際支出結(jié)構(gòu)表 單位：萬(wàn)元支出結(jié)構(gòu)總支出經(jīng)濟(jì)建設(shè)社會(huì)保障撫恤救濟(jì)教育醫(yī)療衛(wèi)生行政公務(wù)國(guó)家379604407