【文章內(nèi)容簡介】 」（handsoff management）。共同視野的協(xié)力「道德密碼」合超資源、相對自主、明確權(quán)利義務(wù)、強(qiáng)而有力的對口領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；其中資源包括信任、權(quán)力關(guān)係等社會資本。筆者歸納發(fā)現(xiàn)這種跨域共同治理的優(yōu)點(diǎn)大略表現(xiàn)於提升更佳的效率、改善效果、促進(jìn)公平以及更正面產(chǎn)出的可能性，透過共同治理也同時促成創(chuàng)新及重建社會參與的資本，藉由連結(jié)與含括的合超效應(yīng)提升「全局性」視野並合理分擔(dān)潛在風(fēng)險。當(dāng)然共同治理要能趨向優(yōu)質(zhì)需要有建構(gòu)參與能力的學(xué)習(xí)機(jī)制、明確的角色分工暨權(quán)限責(zé)任以及合作氛圍與夥伴文化。 （二）把「互動」當(dāng)作分析概念治理關(guān)係的互動性得以將治理議題更為透明可見，並將這些互動當(dāng)作分析的概念中介。而這種分析概念涉及動機(jī)（intentional）與結(jié)構(gòu)層面（structure）的治理關(guān)係互動，經(jīng)由匯聚治理行動與治理結(jié)構(gòu)（文化）瞭解彼此（Kooiman，2003:1113。 Sullivan amp。 Skelches , 2002:2325）。動機(jī)層面不管是有意圖或無意圖的影響均根植於行動者間治理關(guān)係互動中。結(jié)構(gòu)層面在參與過程中短程會呈現(xiàn)出相對持續(xù)與可預(yù)測性行為，長程上則可經(jīng)由時間序列觀察出變化與差異。將互動作為整合概念介於互動過程之行動者與結(jié)構(gòu)面的「關(guān)係」，這種關(guān)係說明行動者在治理互動中將利用可資使用與相對限制、保守與動態(tài)面、文化與權(quán)力面等要素?；拥哪Ｊ交拥哪Ｊ桨ㄏ嗷リP(guān)聯(lián)（interferance）、相互扮演（interplays）、相互干預(yù)（interventions）等。互動關(guān)係的概念分析重點(diǎn)表現(xiàn)於共同治理的核心關(guān)鍵包括共同出力、共同參與、共同安排、共同指導(dǎo)、協(xié)調(diào)融合等，而其中共同參與的觀察重點(diǎn)在於彼等互動的實質(zhì)頻率、緊密度、鑲嵌度與認(rèn)同允諾程度。這種以互動關(guān)係或協(xié)力治理結(jié)構(gòu)為分析概念，是共同治理的核心精神所在，也是探究公私協(xié)力的重要學(xué)術(shù)議題，當(dāng)前所謂的「新夥伴關(guān)係」即強(qiáng)調(diào)從契約文化轉(zhuǎn)換為夥伴文化的合超效應(yīng)；以夥伴文化為導(dǎo)向的協(xié)力關(guān)係才能加值相互學(xué)習(xí)、活化資源連結(jié)、增強(qiáng)互動倫理、鞏固分擔(dān)意願，優(yōu)質(zhì)風(fēng)險管理的成效。質(zhì)言之，對稱自主的共同治理，公私平起平坐、平等互惠，彼此面對共同的問題，提供彼此的資源，相互扶持與合作，一起付出時間並共同討論問題的癥結(jié)所在，來解決共同的問題，達(dá)到共同的目標(biāo)，這種互惠、分工、協(xié)力與合作精神，才是公私協(xié)力的共同治理之核心互動關(guān)係，也才符合所謂的「共同締造者」（cpproducers）。肆、社區(qū)風(fēng)險治理的跨域夥伴與協(xié)力機(jī)制 風(fēng)險社會是一種開放性建構(gòu)的社會（Beck,1986；顧忠華，2004：3739），因此需要有不同於過往的治理結(jié)構(gòu)機(jī)制，始足以因應(yīng)新的風(fēng)險需求。Dean(1999:1213)指出：「政府不應(yīng)該只關(guān)心政府的實務(wù)，也應(yīng)同時關(guān)注實務(wù)本身的作用與影響。分析政府是要分析政府透過選擇、慾望、需求、需要、生活方式等過程企圖型塑、規(guī)範(fàn)、動員及工作之個人與團(tuán)體。有趣的是這種分析途徑提供了一種思考介於政府、權(quán)威、政治的問題與辨識、自我與個人的問題之語言及參考架構(gòu)」在風(fēng)險社會中，判斷一個社會是否邁入已開發(fā)不再僅是以國民所得為單一認(rèn)定指標(biāo)，這個社會是否合理分擔(dān)風(fēng)險，以及如何分擔(dān)風(fēng)險，均應(yīng)納入作為評鑑的框架。一、第二現(xiàn)代的特質(zhì)與挑戰(zhàn)後工業(yè)社會的最大特色之一，即是我們身處社會已不再如行為主義者所假定，乃是一個可以預(yù)測可以控制因果關(guān)係的社會，而是充滿高度不確定性與危機(jī)的社會，政府在災(zāi)害防救工作所扮演的角色，不應(yīng)只是沉醉科學(xué)萬能與科技防災(zāi)之迷思，災(zāi)害防救是一種高度科際整合之學(xué)問，不僅需要客觀的科技知識，亦須要在人文社會面向有相當(dāng)大的關(guān)注。當(dāng)代各項公共問題多牽涉到「共同行動」與「共受或分擔(dān)風(fēng)險」（shared risk）的問題，而政府與災(zāi)害防救行動主體間如何建構(gòu)社會互動介面與機(jī)制，便深深影響救災(zāi)工作中各行動主體的互動品質(zhì)與救災(zāi)工作的成效。組織或政府最大的挑戰(zhàn)已不是承平管理，而是面對不確定性的管理，才能確保國家社會永續(xù)發(fā)展。政府必須為災(zāi)害防救與危機(jī)管理建立一種新秩序，同時，做好災(zāi)害防救工作已成為現(xiàn)代政府角色扮演之新倫理（鄭錫鍇，2004：1；李宗勳，2004c：75118）。Beck(1986)發(fā)表「風(fēng)險社會－通往另一種現(xiàn)代之路」而聲名大噪，他指出在第一現(xiàn)代中是以西方啟蒙「理性」、單純的線性演化、以「階級」為基礎(chǔ)的組織型態(tài)級制度建立；而在第二現(xiàn)代中所凸顯的是個人化與全球化同時呈現(xiàn)的雙重弔詭，第一現(xiàn)代化的理性帶來了正面功能，卻也同時孕育了非理性與反功能的溫床，而這些正是製造風(fēng)險與不確定的罪魁禍?zhǔn)?。也就是說現(xiàn)代性本身便是一個「風(fēng)險文化」，風(fēng)險不只是現(xiàn)代科技的構(gòu)成部分之一，也深值於現(xiàn)代的社會組織與系統(tǒng)之內(nèi)，尤其在全球化影響下，現(xiàn)代風(fēng)險不受任何國界限制，使得全人類成為真正的「命運(yùn)共同體」或「風(fēng)險分擔(dān)」，風(fēng)險的外部化加深風(fēng)險的威脅，風(fēng)險的管理需要透過系統(tǒng)間協(xié)調(diào)與互通、更具社會性的責(zé)任倫理重建，如何從社會性與個人化的交融與平衡，藉由「再道德化」將過往的「功利式個人主義」朝向「連帶式個人主義」，此一風(fēng)險倫理議題所強(qiáng)調(diào)的是個人與組織對「社會」責(zé)任的加重（Beck,1996；顧忠華，1994：6365）。風(fēng)險(risk)的概念不侷限於實體危害，還包括主觀心理狀態(tài)，所以即使客觀的「危機(jī)」不存在，只要人們認(rèn)定可能受到危害，心理就會產(chǎn)生恐慌與焦慮，人類目前對安全與健康或穩(wěn)定的追求。已構(gòu)成心理需求的重要層次。德國社會學(xué)家Beck(1986）提出“風(fēng)險社會”（risk society）概念，貝克指出，“風(fēng)險”（risk）本身並不是“危險”（danger）或“災(zāi)難”（disaster），而是一種危險和災(zāi)難的可能性；現(xiàn)代風(fēng)險的表現(xiàn)形式多種多樣，如環(huán)境和自然風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險、政治風(fēng)險等等，它幾乎影響到人類社會生活的各個方面?，F(xiàn)代風(fēng)險是隱形的，並且具有高度的不確定性和不可預(yù)測性。事實上，危機(jī)或危險比較強(qiáng)調(diào)實體或客觀的危害，而風(fēng)險則包括主觀的心理感受與信念，因此「風(fēng)險」是由感覺所組成，潛在的損失結(jié)合了人與人之間，人與自然（物理）、科技、行為學(xué)和財政環(huán)境之間的相互關(guān)係，複雜的可能要用「風(fēng)險環(huán)境」或「風(fēng)險社會」說明（Hood amp。 Jones,1996:3）。 風(fēng)險社會較諸後現(xiàn)代社會、後資本主義社會更能凸顯現(xiàn)代人的兩難處境，人們對安全的需求極為迫切，甚至不惜犧牲經(jīng)濟(jì)成長或科技進(jìn)步，以換取風(fēng)險機(jī)率的減少。風(fēng)險社會的風(fēng)險倫理如何管理?然而風(fēng)險有何倫理?它隱喻面對風(fēng)險時應(yīng)表現(xiàn)出來的專業(yè)、態(tài)度與責(zé)任，這次總統(tǒng)大選的槍擊案的風(fēng)險倫理應(yīng)包括對生命的尊重、對民眾知的參與之資訊公開與提供、對處理程序的透明規(guī)範(fàn)、對社會大眾的尊重等。這次槍擊案指2004年3月19日發(fā)生在我國總統(tǒng)大選的槍撃案。不僅是政府的危機(jī)也是人民的危機(jī)!二、一種開放社會建構(gòu)：風(fēng)險分擔(dān) 現(xiàn)代國家在於能承認(rèn)風(fēng)險、肯認(rèn)風(fēng)險的價值，我們應(yīng)以共同打造迎接全球化風(fēng)險挑戰(zhàn)之國家為最終目標(biāo)，SARS進(jìn)入一個新的風(fēng)險時代，居安思危為一新的現(xiàn)實生活典範(fàn)，以全球化的角度看來將SARS做一個全球性的思考第一、不可預(yù)測性，第二、對科學(xué)或是社會產(chǎn)生一個高度的不確定性，第三、它是難以片段控制的，第四、它的擴(kuò)散是透過全球的一個網(wǎng)絡(luò)性，第五、擴(kuò)散非常迅速，第六、它的衝擊是超過地理疆界的；SARS對臺灣的社會體制坐了一個很大的檢驗，我們國家必須整合一套緊急防禦系統(tǒng)的控管機(jī)制與預(yù)防性的理念，當(dāng)有危難發(fā)生時，可以立刻調(diào)動各部分的資源包括國家與民間的資源取一個迅速的整合這才是現(xiàn)代國家必備的條件（顧忠華，2003）。在風(fēng)險治理方面，災(zāi)後重建的心理工作其實是需要的，我們的社會民眾其實是相當(dāng)有反省力的，當(dāng)我們對於政府效能沒有信心的同時又希望我們的政府是強(qiáng)而有力的，又當(dāng)我們遇到緊急狀態(tài)時常會希望回到威權(quán)，民眾在市場機(jī)制失效時會想到國家機(jī)制，國家機(jī)制失效時想到市場機(jī)制，而忘記了民眾的功能核心為功能治理，公民、社會、國家三者是互相搭配的，凡是受風(fēng)險影響的人皆有參與風(fēng)險的權(quán)力及義務(wù)，今日我們所需的制度不只是防疫或防災(zāi)而且也要有能讓民眾參與的一個制度設(shè)計。為何視SARS為一個後現(xiàn)代的現(xiàn)象，因SARS知識一直在改變，不是傳統(tǒng)醫(yī)療的行為，不只是衛(wèi)生署甚至WHO 亦很難判斷，此次醫(yī)療行為牽涉到全社會不光是醫(yī)療部分，臺灣社會為一有機(jī)體系無論參與居家隔離、防護(hù)、斬斷傳染原，過去僅是專業(yè)醫(yī)師會作此工作，故學(xué)習(xí)知識是重要的社會課題，我們應(yīng)朝向正面來思考。這種新的共受風(fēng)險需要透過更多的知識分享、互動倫理與信任基礎(chǔ)加以規(guī)範(fàn)與合作治理。對政府而言，不知如何管理才是最大的風(fēng)險，風(fēng)險治理為風(fēng)險管理的最大目標(biāo)，而就社會重建而言，各行各業(yè)的工作皆為社會重建，公民社會即為社區(qū)且是無所不在的。在風(fēng)險分擔(dān)的社會中，人是相互效應(yīng)的，風(fēng)險是一種「開放性社會建構(gòu)」，必須透過社會不同成員的溝通與互動，風(fēng)險才會被意識到，變成公共領(lǐng)域的問題。風(fēng)險不受地域限制，因此衍生出「有組織的不負(fù)責(zé)任」態(tài)度與公共化外部性；亟待透過個人間學(xué)習(xí)、認(rèn)知、溝通等過程，加強(qiáng)對行動決策的責(zé)任感，促使從自我利益轉(zhuǎn)向「互利」與「共生」，並且對「趨避風(fēng)險」有所「加權(quán)」的倫理要求。從「You should because you can!」轉(zhuǎn)變?yōu)椤竃ou can because you should!」，將過往的「功利式個人主義」朝向「連帶式個人主義」，這是風(fēng)險社會應(yīng)該有的風(fēng)險倫理（顧忠華，2001：1741）。三、以社會連結(jié)為基礎(chǔ)的互動倫理傳統(tǒng)的災(zāi)變管理觀念，認(rèn)為災(zāi)害係損害事件的發(fā)生之後的處理過程，管理重點(diǎn)在發(fā)生後的「反應(yīng)」面?，F(xiàn)代社會的產(chǎn)業(yè)、人口、建築與設(shè)施密集，自然與人為災(zāi)害的互動，形成災(zāi)害鏈的潛在威脅。忽視民眾之需求與意見表達(dá)，將導(dǎo)致民眾缺乏參與，一則難以提昇民眾對災(zāi)害防救的重視，再則養(yǎng)成依賴政府的習(xí)性，無法落實全民防災(zāi)之理念。以往不同政府部門均將災(zāi)害侷限於救災(zāi)與消防，所能發(fā)揮的效果有限。因此必須改變觀念，災(zāi)害不僅是單純的救災(zāi)控制或管理政策之規(guī)劃與執(zhí)行過程。政府應(yīng)持續(xù)地改善並提高災(zāi)害防救的技術(shù)與能力，並結(jié)合各類型的災(zāi)害救援團(tuán)體、民間企業(yè)與非營利組織，在災(zāi)難發(fā)生時能在第一時間內(nèi)動員並提供各類型的救援工作（鄭錫鍇，2004：912）。災(zāi)害防救或危機(jī)管理應(yīng)是全民與政府的共同責(zé)任，這些行動主體有必要重新分派災(zāi)害防救的責(zé)任，而政府也有義務(wù)將災(zāi)害防救或危機(jī)管理的觀念與價值觀深植於社會當(dāng)中，除持續(xù)投資各項救災(zāi)防災(zāi)的軟硬體設(shè)施外，並透過正式與非正式的管道增加與民間社團(tuán)組織的互動，提供民間社團(tuán)組織參與各項防災(zāi)救災(zāi)行動的誘因，並建立起互信、互賴、互惠的良好基礎(chǔ)。Beck（1992）指出團(tuán)體不再是社會與個人間之中介物，個人與社會之間形成了一種「新的直接關(guān)聯(lián)」，個人自身成了社會在生活世界中的再生產(chǎn)單位。Beck個人進(jìn)入新的社會聯(lián)繫過程，既定的社會生活形式瓦解（如階級與地位、性別角色、家庭鄰里等），新的社會整合逐漸興起；Konig（1979:367）認(rèn)為整合已無法在制度層面而只能在思想層面形成，後傳統(tǒng)社會只能在自我解釋、自我開放、自我發(fā)現(xiàn)、自我創(chuàng)造的實驗中成為可整合的。凸顯新的社會整合必須在高度的自我反省下建立起來，而且必須有很強(qiáng)的未來取向，亦即可以不斷自我修正。 四、共同出力與共同參與的治理結(jié)構(gòu)Lowndes amp。 Skelcher（1998: 318）指出治理結(jié)構(gòu)乃社會過程的結(jié)果。政府對建立與維繫災(zāi)害防救體系時，適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ讲粦?yīng)是「由上而下」、講求權(quán)利與義務(wù)的科層治理模式，或以契約、財產(chǎn)為基礎(chǔ)的市場治理模式，相反地，應(yīng)建立政府與社會團(tuán)體間的夥伴關(guān)係，經(jīng)由正式與非正式管道進(jìn)行溝通，參與救災(zāi)體系的所有成員是建立在信任、互賴、承諾的基礎(chǔ)之上?！感轮卫怼箯纳鐣拥挠^點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府與社會的互動，政府不應(yīng)是獨(dú)立於社會之外的控制者，而是政府與社會互動之更大架構(gòu)中的參與者（李宗勳與鄭錫鍇，2001：1618）。綜上，顯見由於政府治理因素的變遷，例如，私部門介入公共事務(wù)日深，成為政府可資利用之策略性資源，而且隨著市場及網(wǎng)絡(luò)觀念的普及，已擴(kuò)大了政府社會治理的途徑選擇空間，對當(dāng)代政府的治理模式產(chǎn)生莫大的衝擊。從鉅觀的角度，災(zāi)害防救體系的建立無法完全依靠政府的力量，必須將社會（民間）力量納入其中，方能克盡其事；以微觀角度而言，當(dāng)發(fā)生緊急災(zāi)變時，由災(zāi)變的通報、救援團(tuán)體的動員、救援行動的展開到災(zāi)後的重建等，無論是相關(guān)規(guī)範(fàn)的制訂及救災(zāi)經(jīng)驗的累積，皆成為以後依循的處理模式。而災(zāi)害防救的責(zé)任應(yīng)由政府組織與非政府組織（非營利團(tuán)體）、民眾自組織(如社區(qū))等共同承擔(dān)，以重新建構(gòu)政府與公民社會的關(guān)係。因此，政府應(yīng)發(fā)揮指揮全局、整合民間資源、提高救災(zāi)能力等功能，引導(dǎo)社會上各類型的團(tuán)體組織（如非政府組織、社區(qū)組織等），透過網(wǎng)絡(luò)與合作機(jī)制的建立，始為完整且健全的災(zāi)害防救體系。本文以為在論述政府部門間的風(fēng)險治理時，本研究需要瞭解到現(xiàn)行災(zāi)害防救體系的各政府部門間的防災(zāi)搶救知識與實務(wù)經(jīng)驗是否彼此分享、擴(kuò)散交流，以檢視政府防災(zāi)體系間是否「守望相助」、是否已具組織管理倫理的雛形，否則將不足以帶動或感召民間「守望相助」暨落實社區(qū)生活公約，也不容易在政府與社區(qū)間建立具平衡關(guān)係的共受風(fēng)險倫理；此外如果災(zāi)害防救的科技知識或政策理念無法在政府部門間交流分享，民眾所接受到的「災(zāi)害防救知識」也可能只是隻字片語或「本位主義」偏狹之見。公共安全教育應(yīng)透過「知識管理」擴(kuò)大分享，進(jìn)行整體制度化與知識化建構(gòu)，促成決策倫理、執(zhí)行願景與經(jīng)營意志。危機(jī)是一種「公共財」屬性，故具有「共受風(fēng)險」或風(fēng)險分擔(dān)特質(zhì)，關(guān)鍵在於(一)有無特定事件發(fā)生，(二)有無特定組織或成員擔(dān)當(dāng)初始成本，(三)長期維繫之獎懲機(jī)制。也就是特定的事件發(fā)生下比較容易引起公共關(guān)注，其次當(dāng)有組織或個人願意義無反顧承擔(dān)先鋒部隊積極投入的情況下也才比較有可能受到重視，最後則是是否有明確的獎懲機(jī)制才足以促成長期維繫，避免搭便車的投機(jī)行為。此外，可能衍生的困難有外部危機(jī)內(nèi)部化(改變內(nèi)部權(quán)力關(guān)係)、內(nèi)部爭執(zhí)外部化、政治組織任期制(利弊互見，只使用不維護(hù))等，這些都是在探討風(fēng)險管理與危機(jī)管理的重要議題。伍、風(fēng)險社會共同治理策略的初探架構(gòu)與個案分析 從前述協(xié)力夥伴與「共同治理」的意涵、精神、價值與風(fēng)險社會的屬性、互動倫理與誘因設(shè)計，僅彙整研擬協(xié)力夥伴與風(fēng)險社會分擔(dān)機(jī)制關(guān)聯(lián)概念圖如圖一1，這個架構(gòu)尚屬創(chuàng)建初期，理論飽