【文章內(nèi)容簡介】 動。而在非經(jīng)營性項目中，由于目前尚沒有形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制?！　〗ㄔO(shè)的組織實施與工程成果使用單位分不清。目前，項目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，三超現(xiàn)象大量存在。由工程項目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項目的建設(shè)管理者，實行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題。在政府投資工程中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險，使用者為了單位或個人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場的正常運行?！　〗ㄔO(shè)項目的投資管理、組織實施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體。由于政府投資工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機構(gòu)和部門，可能既負(fù)責(zé)項目的組織實施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，這無異于運動員與裁判二任一身，其間規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說不清道不明。對政府投資工程的業(yè)主來說，會造成監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理的法律法規(guī)對政府投資工程缺乏約束力。業(yè)主可能不執(zhí)行法定建設(shè)程序，造成政府投資工程的效果與質(zhì)量難以控制，這種現(xiàn)象主要是由于政府的行政管理職能和具體項目的實施管理職能沒有分清造成的?！　∮捎谠谡顿Y工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒有能夠完善起來，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)督，再加上非經(jīng)營性政府投資工程的實施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，并且已成為建筑市場秩序混亂的一個重要根源。我國建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生一些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資工程有關(guān)。這與我們政府投資工程管理體制的不健全不無關(guān)系。因此改革我國現(xiàn)行的政府投資工程的組織管理方式已經(jīng)迫在眉睫?！　∥濉⒄顿Y工程管理方式的改革設(shè)想　　(一)進(jìn)行機構(gòu)改革并重新設(shè)定職能　　總的思路　　總的思路可表達(dá)為：道德，將政府投資工程與非政府投資工程嚴(yán)格地區(qū)分開來，對兩類工程實施不同的管理。前者強調(diào)建立政府投資專門機構(gòu)，借助社會中介機構(gòu)的力量直接實施管理，才者則強調(diào)用市場的辦法進(jìn)行調(diào)控，政府只管建筑市場秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、衛(wèi)生等。　　其次，將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營性政府投資工程和經(jīng)營性政府投資工程，實行不同的管理方式。對經(jīng)營性政府投資工程仍然堅持項目法人責(zé)任制，對非經(jīng)營性政府投資工程設(shè)立專門的管理機構(gòu)進(jìn)行管理。　　具體措施　　(1)對經(jīng)營性政府投資工程仍然堅持項目法人責(zé)任制。對經(jīng)營性政府投資工程，如收費的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項目法人，實施項目法人責(zé)任制，由項目法人負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)營全過程。　　經(jīng)營性政府投資工程采用項目法人責(zé)任制，可由政府有關(guān)專業(yè)部門按資金來源不同分別依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司(含國有獨資公司)和股份有限公司，對于大多數(shù)的項目，以投資公司的形式為主。由項目法人充當(dāng)項目業(yè)主，自己擔(dān)負(fù)起項目法人的項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。　　在工程的建設(shè)方式上，可以更多地選擇“代建制”的方式，充分地培育和利用工程管理市場，發(fā)揮社會上專業(yè)化的工程管理組織的作用，最大可能地提高建設(shè)和管理水平。　　(2)對非經(jīng)營性政府投資工程設(shè)立專門的管理機構(gòu)進(jìn)行管理。對非經(jīng)營性政府投資工程，如政府辦公樓、監(jiān)獄、學(xué)校等公益性工程，應(yīng)按照建、管、用分離的指導(dǎo)思路，建立專門的非經(jīng)營性政府投資工程管理機構(gòu)專司工程建設(shè)管理，在管理特點上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”；并要措鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，在具體實施中充分地措助社會中介機構(gòu)的力量。　　(3)專門的非經(jīng)營性政府投資工程管理機構(gòu)的設(shè)想。　　1)此機構(gòu)是專業(yè)性的政府投資工程管理機構(gòu)?？煞抡瘴覈愀鄣貐^(qū)的做法，在中央政府和地方政府中組建建筑工務(wù)局，其編制數(shù)及屬性各級政府自決定；該機構(gòu)管轄范圍應(yīng)為各級政府除水利、農(nóng)業(yè)、交通外的全部政府投資工程項目；這種機構(gòu)的名稱可以變，但其屬性應(yīng)定位為政府投資工程的“代建單位”，而不應(yīng)具有政府的管理職能。　　2)該機構(gòu)的任務(wù)是對政府投資工程的實施全面負(fù)責(zé)，包括：投資/成本控制、進(jìn)度/工期控制、質(zhì)量控制、合同管理以及其他項目管理工作。在工程建設(shè)管理中應(yīng)注意充分發(fā)揮社會中價組織的作用。在與計劃主管部門和財務(wù)主管部門的分工上，應(yīng)強調(diào)政府建筑工務(wù)局管理的項目應(yīng)局限在政府投資項目的實施階段，即組織設(shè)施、招標(biāo)發(fā)出、施工監(jiān)管、計量支付、合同管理、竣工驗收等工作，尤其是要在辦理設(shè)計與施工許可的手續(xù)上取代項目業(yè)主的地位。　　3)該機構(gòu)屬非營利單位，其所需費用一般可按下列兩個途徑解決：　　第一、建筑工務(wù)局屬事業(yè)單位，由所需經(jīng)費由項目投資中的建設(shè)單位管理費支持；　　第二、建筑工務(wù)局屬政府予列，則所需經(jīng)費由政府預(yù)算中解決。該項目取消建設(shè)單位管理。　　各級政府建立政府投資工程專門管理機構(gòu)后，應(yīng)相應(yīng)取消相關(guān)部門中設(shè)立的基建處室。　　4)該機構(gòu)應(yīng)建立與使用單位的良好的合作機構(gòu)，在由使用單位提出的項目建議書得到在計委批準(zhǔn)后，該單位應(yīng)會同需求單位進(jìn)行可行性研究。在項目的設(shè)計審定以及工程竣工驗收這兩個環(huán)節(jié)，必須經(jīng)過使用單位的審查。　　這種政府投資項目管理專門機構(gòu)的人才來源主要是建設(shè)行政主管部門，因此該機構(gòu)的組建工作主要由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，并隸屬于建設(shè)行政主管部門。　　(二)建立完善對政府投資工程部門的防弊糾錯體系　　建立、健全并逐步完善專門針對政府投資工程的法律法規(guī)。雖然即將出臺的《政府采購法》已經(jīng)按照國際慣例將工程采購列入政府采購法的管理范圍，但由于工程與一般的商品有著明顯不同的特點，工程采購要比一般的商品及服務(wù)采購具有較大復(fù)雜性。因此有必要在《政府采購法》的基礎(chǔ)上，制訂更加詳細(xì)的具有可操作性的政府投資工程管理細(xì)則，利用法律手段規(guī)范管理，尤其是采購程序必須公開透明，防止暗箱操作。　　加強對政府投資工程管理人員道德規(guī)范的教育和監(jiān)督。在選撥和任用政府投資工程管理人員時，必須考慮其是否有清白的經(jīng)歷，以后除了不斷地對其進(jìn)行技能培訓(xùn)，還要加強管理，同時，還要為他們制定相應(yīng)的行為準(zhǔn)則或職業(yè)道德規(guī)范，規(guī)范其行為。　　建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，防止個人舞弊。實踐證明，有效的內(nèi)部控制制度可以使責(zé)任固定，不但有助地保證工作高效運轉(zhuǎn)，同時，在各個工作環(huán)節(jié)的僅力制衡機制還可以有效地防止個人舞弊。　　加強外部監(jiān)督，防止組織舞弊。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，經(jīng)常和及時的審計是防止組織舞弊的有效手段。結(jié)合中國的國情，除了加強財政和審計部門的雙重審計以外，還可以發(fā)揮經(jīng)檢、監(jiān)察部門的作用，有效地進(jìn)行監(jiān)督。　　建立簡捷可行的承包商準(zhǔn)入制度。為了有效的遏制承包商的舞弊行為，可以要求承包商的參與政府投資工程時，必須提供有關(guān)資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。也可以考慮建立政府投資工程認(rèn)承包商名冊。　　(三)建立以可持續(xù)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的政府投資項目評價指標(biāo)體系　　該體系應(yīng)該由經(jīng)濟效益評價指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)三大體系構(gòu)成。　　(四)完善政府投資項目工程招標(biāo)采購管理制度　　我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度經(jīng)過十幾年的推行與實踐，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，一套適用于國情的招標(biāo)投標(biāo)管理體制已基本形成。今后我國政府將進(jìn)一步的完善市場經(jīng)濟機制，完善招標(biāo)投標(biāo)管理法規(guī)，依法管理，最終建立起完善的，有中國特色的又與國際慣例接軌的，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的招標(biāo)投標(biāo)制度。　　繼續(xù)貫徹招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)，摸索地方的配套法規(guī)　　《中華人民共和國招投標(biāo)法》和《中華人民共和國建筑法》的建設(shè)工程領(lǐng)域的基本法?！督ㄔO(shè)工程發(fā)包承包管理條例》是這個領(lǐng)域的全國性法規(guī)，也有著較高的法律效力。與這些法律法規(guī)相配套的規(guī)章制度、規(guī)范性文件也是完整的招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)體系不可缺少的組成部分。　　逐步完善評標(biāo)定標(biāo)辦法　　評標(biāo)定標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)工作中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是核心環(huán)節(jié)。百分制評標(biāo)辦法是適應(yīng)我國建筑市場發(fā)育狀況較為合理的評標(biāo)辦法。在今后的一段時間里仍將被廣泛應(yīng)用。但是在指標(biāo)的設(shè)置和分值的分配方面尚進(jìn)一步改善，改善的目標(biāo)是使分值的高低充分體現(xiàn)企業(yè)的整體素質(zhì)和綜合實力，實質(zhì)良好、信譽高、價值合理的企業(yè)能多中標(biāo)，好中標(biāo)；合理的低價中標(biāo)法作為向發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟過渡性的辦法，鼗在技術(shù)簡單利潤高的工程中試行；兩階段招標(biāo)法適用于技術(shù)復(fù)雜工程；費率招標(biāo)適用于圖紙不全又急于開工的工程?？傊诮窈笠欢螘r間內(nèi)，我國的評價定標(biāo)仍將是多種辦法并存的格局，但是定量代替定性評標(biāo)辦法將是一個發(fā)展趨勢。　　更加嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)管理　　通過各級招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)的努力，將首先在招標(biāo)中杜絕倒手轉(zhuǎn)包，掛靠承包現(xiàn)象，以維護市場秩序，保證工程質(zhì)量；繼續(xù)提倡公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)等競爭性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，堅決杜絕假招標(biāo)；加強上級招標(biāo)辦對下級招標(biāo)辦的監(jiān)督管理，并逐步建立群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論