【文章內(nèi)容簡介】 贏的結(jié)果 后小仙：基于公共受托責(zé)任的政府投資項目契約性質(zhì)分析，《中國行政管理》2008年第12期。王文學(xué)、尹貽林2008年發(fā)表文章《基于內(nèi)部控制的政府投資項目投資控制研究》，文中對政府投資項目投資控制進(jìn)行了分析，指出政府投資項目內(nèi)部控制失靈是管理舞弊行為發(fā)生的根源，分析出內(nèi)控失靈的原因在于政府投資復(fù)雜的多級委托代理關(guān)系、所有權(quán)人的虛置與缺位、治理結(jié)構(gòu)不完善，提出了完善項目法人治理結(jié)構(gòu)、建立對項目法人的有效激勵和約束機(jī)制、強(qiáng)調(diào)項目法人對財務(wù)報告準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)等 王文學(xué)、尹貽林：基于內(nèi)部控制的政府投資項目投資控制研究，《城市軌道交通研究雜志》，2008年04期。謝煜等認(rèn)為政府投資項目的執(zhí)行困境在于項目建設(shè)的目標(biāo)復(fù)雜且缺乏有效信息，缺乏正式的項目評估及反饋機(jī)制等，公有產(chǎn)權(quán)中機(jī)會主義的存在既是政府投資項目存在的重要依據(jù)，也是造成政府投資項目監(jiān)管困境的重要原因，監(jiān)管困境繼而細(xì)化為價值準(zhǔn)則困境、激勵困境和投資軟約束困境，要化解這些困境必須縮小政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)范圍、加強(qiáng)監(jiān)管力度、加重懲罰腐敗力度、擴(kuò)大信息披露范圍等 謝煜、郭小聰、李斌：政府投資項目的監(jiān)管困境分析：一個產(chǎn)權(quán)視角[J]，湖南大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2009，(3)。王英姿在2009年對政府投資項目內(nèi)部控制進(jìn)行了研究，指出其存在的缺陷，包括決策機(jī)制不完善、缺乏績效評價及責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)管水平和效率不高等問題，提出規(guī)范政府投資項目決策機(jī)制、完善責(zé)任追究機(jī)制、加強(qiáng)項目監(jiān)管及內(nèi)部審計工作等措施王英姿：淺談?wù)顿Y項目的內(nèi)部控制，《金融經(jīng)濟(jì)》，2009年16期。尹明在2010年發(fā)表文章，以長春GS政府投資項目為例，提出政府投資項目在決策、建設(shè)和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都存在問題，問題的很多方面都源自于其內(nèi)部控制存在缺陷，結(jié)合項目的實際，提出政府投資的目標(biāo)、原則、總體思路，提出了改善內(nèi)部控制環(huán)境、強(qiáng)化信息與溝通、加強(qiáng)監(jiān)管、實施有效的控制活動等治理對策尹明：長春GS政府投資項目內(nèi)部控制研究，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年10月。三、論文的研究思路、主要內(nèi)容及方法 （一）研究思路政府投資項目一般金額巨大，管理流程復(fù)雜，從項目的前期策劃，直至項目拆除的項目全生命周期，建設(shè)期跨度長。其在管理上屬于“大部門管理”的范疇，管理部門涉及發(fā)改部門、項目單位、建設(shè)單位、財政部門及施工單位等，這種宏觀管理模式與企業(yè)法人內(nèi)部管理不一樣，并且政府投資資金在來源、性質(zhì)、運營與監(jiān)管等各方面均與企業(yè)有較大的區(qū)別。管理的好壞直接影響到投資的效益以及資金使用的安全性，而管理的好壞在很大程度上取決于是否有一個良好的內(nèi)部控制，而目前政府投資項目管理中恰恰缺乏完善的內(nèi)部控制制度。本文從政府投資管理模式的特點著手，分析政府投資內(nèi)部控制現(xiàn)狀以及存在的風(fēng)險，對政府投資內(nèi)部控制弱化的原因進(jìn)行分析，從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五要素著手，給出如何完善政府投資項目管理內(nèi)部控制的治理對策。（二）主要內(nèi)容本文首先在導(dǎo)論部分介紹了論題的選擇背景及研究意義、文獻(xiàn)綜述、論文的研究思路、主要內(nèi)容及方法。正文部分先對政府投資項目內(nèi)部控制進(jìn)行概述，包括對內(nèi)部控制要素與控制流程進(jìn)行了闡述以及介紹政府投資內(nèi)部控制的特點與風(fēng)險。然后，對政府投資項目管理模式、其內(nèi)部控制存的問題以及內(nèi)部控制弱化的原因進(jìn)行分析，列析了政府投資內(nèi)部控制存在的問題，并對政府投資項目內(nèi)部控制弱化的原因進(jìn)行分析。最后，從完善政府投資項目內(nèi)部控制方面進(jìn)行對策思考，提出了完善政府投資項目內(nèi)部控制的目標(biāo)、總體思路，并分別從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、信息與溝通、控制活動及監(jiān)控五個方面給出完善內(nèi)部控制的相應(yīng)對策。（三）研究方法本文通過以現(xiàn)代化手段搜集整理國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料，與政府投資項目管理部門相關(guān)工作人員進(jìn)行溝通，廣泛聽取并記錄相關(guān)意見，結(jié)合使用了實證研究法、觀察及文獻(xiàn)研究法對論題進(jìn)行了論證研究。第一章 政府投資項目內(nèi)部控制概述一、內(nèi)部控制要素與控制流程（一）內(nèi)部控制要素內(nèi)部控制的內(nèi)容，歸根結(jié)底是由基本要素組成的。這些要素及其構(gòu)成方式，決定著內(nèi)部控制的內(nèi)容與形式?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第五條規(guī)定了內(nèi)部控制的五要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。控制環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計、企業(yè)文化等，其中治理結(jié)構(gòu)是重中之重，企業(yè)實施內(nèi)部控制應(yīng)先從治理結(jié)構(gòu)入手，內(nèi)部控制只有得到高層的重視與領(lǐng)導(dǎo)才能取得成功。內(nèi)部環(huán)境提供企業(yè)紀(jì)律與架構(gòu)，塑造企業(yè)文化，并影響企業(yè)員工的控制意識，是所有其它內(nèi)部控制組成要素的基礎(chǔ)?？刂骗h(huán)境的因素具體包括：誠信的原則和道德價值觀、評定員工的能力、董事會和審計委員會、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格、組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任的分配與授權(quán)、人力資源政策等。風(fēng)險評估。風(fēng)險是指一個潛在事項的發(fā)生對目標(biāo)實現(xiàn)產(chǎn)生的影響。風(fēng)險評估是指單位及時識別、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略。它是實施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。單位必須制定與業(yè)務(wù)相關(guān)的目標(biāo)，設(shè)立可辯認(rèn)、分析和管理相關(guān)風(fēng)險的機(jī)制，在充分識別各種潛在風(fēng)險因素后，要對風(fēng)險進(jìn)行評估，并對評估結(jié)果采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，將可能造成的損失程度限制在可承受范圍內(nèi)?？刂苹顒?。是指確保管理階層的指令得以執(zhí)行的政策及程序，如核準(zhǔn)、授權(quán)、驗證、調(diào)節(jié)、復(fù)核營業(yè)績效、保障資產(chǎn)安全及職務(wù)分工等。 控制活動在企業(yè)內(nèi)的各個階層和職能之間都會出現(xiàn)，這主要包括：高層經(jīng)理人員對企業(yè)績效進(jìn)行分析、直接部門管理、對信息處理的控制 、實體控制、績效指標(biāo)的比較、分工。單位應(yīng)通過采用手工控制與自動控制、防護(hù)性控制與發(fā)現(xiàn)性控制相結(jié)合的方法實施相應(yīng)的控制措施。信息與溝通。企業(yè)在經(jīng)營過程中，需按某種形式辨識、取得確切的信息，并進(jìn)行溝通，以使員工能夠履行其責(zé)任。信息系統(tǒng)不僅處理企業(yè)內(nèi)部所產(chǎn)生的信息，同時也處理與外部的事項、活動及環(huán)境等有關(guān)的信息。企業(yè)所有員工必須從最高管理階層清楚地獲取承擔(dān)控制責(zé)任的信息，而且必須有向上級部門溝通重要信息的方法，并對外界顧客、供應(yīng)商、政府主管機(jī)關(guān)和股東等做有效的溝通。無論采用何種方式，都應(yīng)當(dāng)保證信息的真實性、及時性和有用性。監(jiān)控。是指單位對內(nèi)部控制建立與實施情況監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷及時加以改進(jìn)，它是實施內(nèi)部控制的重要保證。監(jiān)督活動由持續(xù)監(jiān)督、個別評估所組成，其可確保企業(yè)內(nèi)部控制能持續(xù)有效的運作。（二）內(nèi)部控制流程內(nèi)部控制是一種全程控制，它是一個完整的內(nèi)部控制體系。從時間順序上看，包括事前控制、事中控制和事后監(jiān)督，從內(nèi)容上看包含制度設(shè)計、制度執(zhí)行與監(jiān)督評價。整個體系各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，彼此配合，共同構(gòu)成了一個完整的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制的全程控制通常以流程為主要手段，包括流程的設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督評價。流程的設(shè)計是前提和基礎(chǔ)，流程的實施是核心，對流程的監(jiān)督是關(guān)鍵。流程設(shè)計的合理性往往會直接影響到整個內(nèi)部控制工作的效率和效果。因此，要有效地實現(xiàn)全程控制，就必須優(yōu)化與整合內(nèi)部控制流程。全面控制從橫向角度為企業(yè)實現(xiàn)控制目標(biāo)搭起了一道無形的網(wǎng)，內(nèi)部控制則從縱向角度為企業(yè)防范和管理風(fēng)險架起了一面牢固的墻。二、政府投資項目內(nèi)部控制特點與風(fēng)險（一）政府投資項目內(nèi)部控制特點管理機(jī)構(gòu)多元化根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的定義，“內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計、人力資源政策、企業(yè)文化等?！逼髽I(yè)的治理機(jī)構(gòu)包括股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、審計委員會，這些部門都屬于企業(yè)法人的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不是獨立的法人，各個部門相互協(xié)作為實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)服務(wù)。政府投資項目具有復(fù)雜的委托代理關(guān)系：首先，政府投資所有人是特殊的，其最終所有人是全體公民和國家，全體公民作為初始委托人，授權(quán)政府進(jìn)行公共項目的投資和管理。其次，政府在接受全民委托后，又需要與承包商、設(shè)計單位、監(jiān)理單位等機(jī)構(gòu)建立委托代理關(guān)系。從而可見，政府投資的委托代理關(guān)系是一條兩層多級的委托代理鏈，即：國家委托政府進(jìn)行投資，然后政府所屬職能部門再委托外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目的建設(shè)。政府作為管理者，并不是單一的一個管理主體，每一個投資項目需由發(fā)改、建設(shè)、項目單位、財政和監(jiān)督審計部門互相協(xié)助進(jìn)行管理，這些部門均為獨立的法人。， 控制活動環(huán)節(jié)多，流程復(fù)雜政府投資項目建設(shè)從立項至竣工決算，控制活動共分為四大部分，包括前期階段、建設(shè)管理階段、竣工驗收階段和決算移交階段。前期階段又可劃分為四個階段，包括項目建議書階段、可研階段、初步設(shè)計階段、施工圖階段：項目建議書階段，由項目單位按要求編制項目建議書報送發(fā)展改革局，發(fā)展改革局完成項目建議書審批工作?？裳须A段，發(fā)展改革局和規(guī)劃局完成相關(guān)審批工作。初步設(shè)計階段，項目單位按照要求，完成初步勘察及工程方案設(shè)計后，向規(guī)劃局申請工程方案審查，規(guī)劃局在規(guī)定的時限內(nèi)出具審批意見。施工圖階段，審計局對標(biāo)底進(jìn)行審計后，由相關(guān)單位進(jìn)行并聯(lián)審批。建設(shè)管理階段是從領(lǐng)取施工許可證開始的，這一階段的主要工作由項目單位、發(fā)改部門、建設(shè)部門和財政部門共同協(xié)調(diào)完成。項目單位年初制定建設(shè)計劃并向發(fā)改部門申請年度資金計劃安排，發(fā)改部門統(tǒng)籌下達(dá)本年政府的所有建設(shè)項目的資金計劃，建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)工程的公開招投標(biāo)、代表政府簽訂合同、建設(shè)過程中的組織協(xié)調(diào)、工程價計量、應(yīng)付工程款審核等工作，工程應(yīng)付款審核完畢后由建設(shè)單位向財政部門申請工程款直接支付，由財政部門負(fù)責(zé)工程款的審批，并將工程款直接支付至施工單位?？⒐を炇针A段，工程竣工后，由建設(shè)單位牽頭組織勘察、設(shè)計、監(jiān)理單位和承包商進(jìn)行驗收工作。決算移交階段，工程竣工驗收后，由造價管理單位對工程進(jìn)行結(jié)算，結(jié)算后再由建設(shè)單位將工程項目資料提交審計部門進(jìn)行決算審計。決算審計報告出具后，由建設(shè)單位將財務(wù)決算資料報送財政局進(jìn)行決算審批，決算批復(fù)后進(jìn)行資產(chǎn)的賬務(wù)移交。資金管理部門多，資金管理程序呈“鏈狀”政府投資的資金管理部門包括發(fā)改、建設(shè)、財政部門等。每一個部門負(fù)責(zé)本部門在工程資金管理上的不同職責(zé)，如：發(fā)改部門負(fù)責(zé)計劃立項、資金安排，建設(shè)部門負(fù)責(zé)工程量的計量計價、應(yīng)付款的計算與審核，財政部門則在發(fā)改部門安排的資金計劃總盤子內(nèi)，對工程款支付進(jìn)行二次審核并負(fù)責(zé)工程款的劃撥工作。沒有發(fā)改部門的計劃立項，工程不能上馬，沒有發(fā)改部門的資金安排計劃，財政部門則無付款的依據(jù)。所以發(fā)改、建設(shè)、財政這些部門之間的工作是呈鏈狀環(huán)環(huán)相扣，相互協(xié)作不可分割的。監(jiān)督部門眾多，審計主要為事后審計政府投資的監(jiān)督部門多，發(fā)改、財政、建設(shè)、紀(jì)委及審計等職能部門對政府投資項目均具有監(jiān)督權(quán)。在項目的前期可研、項目評審階段，由發(fā)改部門負(fù)責(zé)項目的投資估算、概算審批工作。在項目的建設(shè)階段，由建設(shè)部門負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場的管理監(jiān)督，財政部門則負(fù)責(zé)工程款支付的審批工作。最近幾年，為保障投資建設(shè)資金的合理有效使用，保證工程質(zhì)量和進(jìn)度，控制建設(shè)成本造價，規(guī)范工程建設(shè)管理，各地政府紀(jì)檢部門也對工程建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行了相關(guān)監(jiān)督調(diào)研，并針對調(diào)研結(jié)果出臺了一些解決問題的建議和辦法，如深圳市寶安區(qū)政府于2010年制定發(fā)布了《深圳市寶安區(qū)建設(shè)工程資金監(jiān)管理辦法》，在該辦法第一條中提到，所有政府投資的工程建設(shè)項目，必須于工程招標(biāo)公告及中標(biāo)后簽定的施工合同或協(xié)議里特別注明“建設(shè)方有權(quán)對本方所投入的資金進(jìn)行監(jiān)管”這一條款，并要求投標(biāo)單位在投標(biāo)函中承諾接受建設(shè)方的資金監(jiān)管。這一條款的頒布，表明政府對工程資金投入使用的安全性及效率性的重視。但是，這只是一個對合同乙方資金使用的監(jiān)管辦法，而對管理資金的政府職能部門應(yīng)該如何有效對政府投資資金進(jìn)行監(jiān)督卻仍沒有一個具體的規(guī)定。隨著國家對政府投資建設(shè)領(lǐng)域工作的重視，紀(jì)檢部門也加強(qiáng)了對政府投資的監(jiān)督，如深圳市成立紀(jì)檢小組直接進(jìn)駐建設(shè)單位，參與建設(shè)單位的重大事項會議，聽取相關(guān)意見并對決策給予指導(dǎo)性意見。政府投資項目審計是國家審計的法定職責(zé)，根據(jù)《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》和《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》等有關(guān)法律法規(guī)，政府出臺了《政府投資項目規(guī)定》，規(guī)定審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和本級人民政府的要求以及上級審計機(jī)關(guān)的工作安排，按照全面審計、突出重點、合理安排、確保質(zhì)量的原則，確定年度政府投資審計項目計劃。但目前政府投資審計偏重事后審計，缺少事前防范及事中控制，如：審計部門不參與項目前期評審工作，預(yù)算造價只實行備案制，無需經(jīng)審計部門審定。最近幾年新提出的工程項目全過程跟蹤審計雖然能發(fā)揮審計對工程建設(shè)進(jìn)行全面監(jiān)督的作用，但是目前該種審計方式仍停留在探索階段，尚未全面實施，而且在實行中過于形式，起不到真正的事中控制作用。投資形成的實體效益、投資管理主體與企業(yè)的差異政府投資工程使用政府資金，最終形成社會公益產(chǎn)品以滿足社會公共需要，提供能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務(wù)，如政府投資建設(shè)的市政道路、水廠等，這些公共產(chǎn)品都具有非競爭性和非排他性。 政府投資使用的是財政資金，建成的工程實體最終帶來的是社會效益，這種社會效益不同于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，它在短期內(nèi)只以耗費的形式反映，不一定能形成明顯的對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。而企業(yè)的資金由投資人投入，形成的產(chǎn)品能夠為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益，且這種經(jīng)濟(jì)效益一般是在短期內(nèi)顯現(xiàn)的。此外，負(fù)責(zé)政府工程投資管理的部門屬于政府職能部門，它雖然是獨立核算的法人單位，承擔(dān)著政府委托的建設(shè)管理任務(wù)，但是它不是一個營利單位，這些職能部門運行時的費用由政府資金承擔(dān)。從大的層面上說，納稅人是投資主體，政府是宏觀上的管理部門，而建設(shè)管理部門均屬于政府某一職能的管理部門，如果從企業(yè)的角度觀察，這些職能部門就像是企業(yè)內(nèi)部的一些分公司或分支機(jī)構(gòu)，為政府投資建設(shè)任務(wù)相互協(xié)作，以達(dá)成政府投資效益最優(yōu)化的目標(biāo)。（二）政府投資項目內(nèi)部控制風(fēng)險內(nèi)部控制風(fēng)險，就是指影響內(nèi)部控制功效發(fā)揮和目標(biāo)實現(xiàn)，或?qū)е聝?nèi)部控制失效的不確定性。政府投資項目內(nèi)部控制因為存在管理部門多元化、控制流程環(huán)節(jié)多、監(jiān)督部門多等特點，所以對應(yīng)地存在以下一些帶有政府投資特點的內(nèi)部控制風(fēng)險：管理部門治理不完善的風(fēng)險要確保內(nèi)部控制功效的發(fā)揮就必須要有完善的治理結(jié)構(gòu)。從一定意義上來說治理結(jié)構(gòu)不完善是導(dǎo)致內(nèi)部控制風(fēng)險的最關(guān)鍵因素。政府投資資金來源于國家財政，投資建設(shè)形成的固定資產(chǎn)由項目單位無償使用，容易造成項目單位為爭取自身的最大利益而進(jìn)行一些舞弊行為，如項目單位在爭取一個項目時，游說并配合