【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 相對(duì)人單方否認(rèn)行政行為的權(quán)利。在一般情形下，基于權(quán)力分立的原則和司法權(quán)優(yōu)位的理念，行政行為合法性的最終判斷權(quán)屬于法院，相對(duì)人在一般情況下不享有行政行為合法與否的審查權(quán)，只能訴請(qǐng)法院依法定的訴訟程序決定。（不僅是行政行為，立法機(jī)關(guān)的立法行為和法院作出裁判的司法行為，在未有法定的機(jī)關(guān)予以否定前，其制定的法律、作出的裁判在一定程度上都被認(rèn)為是合法、有效的，這種現(xiàn)象與其用“國(guó)家權(quán)威”來解釋，不如說是政治制度的設(shè)計(jì)以及社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必需）行政訴訟法、國(guó)家賠償法等實(shí)定法明文規(guī)定法院在何種情況下可行使撤銷權(quán)，通過撤銷判決來滿足相對(duì)人否認(rèn)行政行為的愿望。在撤銷判決生效前，行政行為仍然有效?；厮莩蜂N判決生效前直至行政行為發(fā)生效力始，行政行為的效力只不過是撤銷訴訟的反射效果而已。因此，公定力不是行政行為效力的實(shí)體內(nèi)容，它充其量只是表現(xiàn)了排除行政行為效力的特定途徑即撤銷訴訟的排他性管轄?！?江院長(zhǎng)：第一，公定力不宜作為行政行為效力的一種因素或組成部分，按通常的解釋，推定有效即行政行為作出后就是有效的，除重大、明顯的違法外，或者說，推定它為合法的，不管合法的推定還是有效的推定，最終的落腳點(diǎn)都是推定它為有效的，這種推定和它的效力內(nèi)涵是有區(qū)別的，舉例說，我推定杯子里有茶葉和茶葉本身所包含的內(nèi)容是兩回事，所以行政行為的效力可以不包含推定有效，它和行政行為的其他內(nèi)涵不是同一層次的內(nèi)容，它是解釋為什末行政行為會(huì)有這些效力，這些效力從何產(chǎn)生，為何要賦予它這些效力，它是對(duì)這種現(xiàn)象的一種解釋，是對(duì)效力內(nèi)涵的解釋而不是效力本身。我不贊成把公定力作為效力的組成部分或效力的因素加以研究。但是我認(rèn)為雖可不用公定力的概念，但公定力這個(gè)概念所揭示的原理還應(yīng)保留，當(dāng)然，說法可以是不要的，現(xiàn)在是實(shí)體上的公定力已經(jīng)不存在了，原來解釋公定力的時(shí)候是實(shí)體上的公定力，現(xiàn)在日本的學(xué)說轉(zhuǎn)換為更多的強(qiáng)調(diào)程序法上的公定力，但程序法上的公定力應(yīng)該有個(gè)邏輯起點(diǎn)。你剛才談公定力的時(shí)候，認(rèn)為程序法上的公定力是行政行為在沒有撤銷之前是有效的，為什么有效，所以你還是假定它是有效的，但是有些法律沒有規(guī)定，有法律規(guī)定的情形在現(xiàn)實(shí)中是不多的，并不是所有的法律都規(guī)定具體行政行為作出后都有這樣的效力。有這樣的明示的還是極少的。所以說，要論證它為什么有這樣的效力，為什么有撤銷訴訟的存在，首先就必須假定它是有效的這個(gè)前提，否則撤銷訴訟就不存在了，行政訴訟搞撤銷訴訟就荒唐了。從現(xiàn)實(shí)的法制背景、理論背景來看，至少在目前，還不能取消這種假定。這種假定除從現(xiàn)實(shí)的制度看、從形式邏輯看，還有重要的原因。對(duì)社會(huì)管理的需要看，盡管這種假定可能是從公共利益優(yōu)先的角度來看的，從行政法律關(guān)系來看，作為國(guó)家機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)做出行政行為肯定是以國(guó)家為本位的，它必須要代表公共利益，之所以要承認(rèn)它具有效力先定的特權(quán)，推定它為有效的，就是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)要對(duì)社會(huì)實(shí)施有效的管理，如果說作出行政行為后，任何人都可以無視它的存在，行政管理秩序是無法建立的。我認(rèn)為，要建立行政管理秩序，必須有這種推定。若沒有這種推定，公共利益還是無法維持的。不推定它有效，大家都可以說你錯(cuò)了，你無效，我可以不受任何拘束。為什么假定它有效，這還是利益問題。當(dāng)然，現(xiàn)在的反對(duì)理由無非是推定位合法、有效對(duì)保護(hù)公民的權(quán)利不利。我們想，因?yàn)楝F(xiàn)在的行政法治原則的背景是行政救濟(jì)制度，從行政行為來看，從絕大多數(shù)的行政行為來看，合法還是占大多數(shù)的，違法的畢竟是極少數(shù)。所以對(duì)這種極少數(shù)的違法的行政行為不應(yīng)當(dāng)是有效的，先推定它有效，通過事后的補(bǔ)救來加以平衡。它對(duì)社會(huì)還是有效的。如果先假定它是無效的，行政機(jī)關(guān)做出了某種行為，相對(duì)人則會(huì)說我不同意，因?yàn)槟氵@是無效的。這可能要經(jīng)另外一種模式了。美國(guó)可能就是這種模式，你說我是無效的，讓法院最后確認(rèn)我是有效的。形成了官告民的格局。行政機(jī)關(guān)能否起訴相對(duì)人，你不執(zhí)行我的決定，法院確認(rèn)行政行為是否有效。如果確認(rèn)有無效力，通過后面的確認(rèn)賦予它效力，就是說它原來沒有效力。在事實(shí)上這種假定，即使是在這樣的訴訟模式下，也不是絕對(duì)的。為什末會(huì)有自動(dòng)履行呢？有的自動(dòng)履行采取別的方式，自動(dòng)履行的情況下，行政行為的效力是當(dāng)事人承認(rèn)的。如果當(dāng)事人承認(rèn)你是有效的，你才是有效的，這會(huì)在理論上帶來很多問題。我覺得在目前情況下，要保護(hù)公民的權(quán)益是有比較的方式，這樣容易比較。但是，如果絕大部分都否認(rèn)行政行為的效力，比如紅綠燈，紅燈亮，不能走，你非要走，你認(rèn)為紅燈亮是違法的，無效的。那怎么管理，那就無法管理了。只能是假定有效，你必須執(zhí)行，有錯(cuò)的，可通過正當(dāng)途徑來解決，被管理者是多數(shù)，管理者是少數(shù)，若不假定管理者的行為有效，那管理者就奈何不得被管理者。所以，從維護(hù)行政管理秩序的角度看，從行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)實(shí)施有效的管理看，推定它為有效，利大于弊。這種推定帶來的消極后果，完全可以通過行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)耐緩骄葷?jì)。確實(shí)是不能救濟(jì)或難以救濟(jì)的情況可能會(huì)發(fā)生，但是，與行政機(jī)關(guān)無法對(duì)社會(huì)實(shí)施有效的管理相比，還是有效推定利大于弊。所以，我還是贊成，當(dāng)然我不贊成把公定力作為行政行為效力的一個(gè)組成部分，和堅(jiān)持這種假定，我認(rèn)為這對(duì)建立行政管理秩序是有利的，這種意識(shí)要保留，是否叫公定力，我不要公定力這種提法，我叫“有效推定”、“合法推定”，或剛才你所說的行政行為被撤銷前除自始無效外就推定它為有效的?；蛘哒f，只有它被撤銷，才歸于無效。這種說法最終的意思都沒有變，不管怎么說，它的前提還是說它是有效的。　 張江：從公定力的理論發(fā)展來看，一種說法是行政行為一經(jīng)作出即作適法性推定；另一種說法則是只推定為有效。不同的說法反映了行政法治不同的發(fā)展階段?！?江院長(zhǎng)：這里涉及到兩個(gè)問題。一個(gè)是到底推定為合法合適還是只推定為有效合適，我認(rèn)為后者更合適。因?yàn)檫@里從技術(shù)層面上講，合法性問題是恒定的，該行為是否合法不是可變的，事先確定為合法，不好；但是效力是可變的，合法的行政行為可有效，也可無效；合法行為經(jīng)廢止后歸于無效；合法行為可讓其不生效，終止其效力；但是違法行政行為不一定無效，可讓其繼續(xù)有效。效力是“開關(guān)”，合法性是定性問題。我認(rèn)為有效推定學(xué)說更合理、科學(xué)。從這個(gè)意義上講，我贊成有效推定，不贊成合法推定。這是第一個(gè)問題。第二個(gè)問題是，你剛才講得到底是這種有效推定的根據(jù)何在，有不同的學(xué)說，“行政機(jī)關(guān)自我確信說”、“國(guó)家權(quán)威說”、“法的安定性、穩(wěn)定性說”等。我想如何來解釋這個(gè)問題，可能有不同的看法，應(yīng)該允許不同的解釋存在。因?yàn)檫@理論無非是要說服受該規(guī)范支配的共同體。那末，哪種觀點(diǎn)更有實(shí)質(zhì)性，就會(huì)選擇哪一種。在我國(guó)，用我們的話說，用到我們的語境中，我個(gè)人認(rèn)為還是公共利益說。從行政管理秩序的需要來說，極少數(shù)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員面對(duì)廣大的行政管理相對(duì)人，如果沒有這種推定，行政管理無法實(shí)施。所以，從這個(gè)意義上來說，需要這種推定。當(dāng)然，這種推定能滿足這種需要。為什么民事行為主體的行為不能推定為有效呢？因?yàn)樗谴韨€(gè)人利益。從行政行為的目的而言，是維護(hù)公共利益。之所以要做這種推定，是因?yàn)樽鞒鲞@種行為的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員是公共利益的代表，正是因?yàn)橛泄怖娲淼纳矸?，再加上行政管理秩序的需要，所以?yīng)是推定它為有效的。這個(gè)問題也可從其他方面來證明。如果是合法性推定的話，法院、復(fù)議機(jī)關(guān)在審查行政行為時(shí)，