【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 們?cè)凇摆吚芎Α毙睦眚?qū)使之下，做出相應(yīng)的行為。因而，科學(xué)的行政計(jì)劃能夠使政府行為趨向環(huán)境保護(hù)，并有效地引導(dǎo)企業(yè)和公民也做出有利于環(huán)境保護(hù)的行為。行政計(jì)劃有助于樹(shù)立環(huán)境治理的整體觀在當(dāng)今世界，環(huán)境問(wèn)題體現(xiàn)在各個(gè)方面，例如空氣污染、水質(zhì)惡化、水土流失、森林減少、耕地濫用等等。實(shí)踐表明，一種環(huán)境問(wèn)題往往會(huì)引發(fā)另一種環(huán)境問(wèn)題（如森林破壞造成水土流失，水土流失又導(dǎo)致洪澇災(zāi)害）。對(duì)于困擾全球的各種環(huán)境問(wèn)題，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，否則，就算在短期內(nèi)達(dá)到一定的效果，那也是治標(biāo)不治本。因而，只有拓展視野，樹(shù)立環(huán)境治理的整體觀，找到環(huán)境污染和環(huán)境破壞的根源，才能更好地解決問(wèn)題。這需要能體現(xiàn)整體觀的行政計(jì)劃的制定，協(xié)同相關(guān)各級(jí)政府以及政府部門對(duì)環(huán)境進(jìn)行綜合治理。（四） 行政計(jì)劃與社會(huì)資源利用效率的提高資源是發(fā)展的起點(diǎn)和條件，包括可持續(xù)發(fā)展在內(nèi)的一切發(fā)展，都是資源的物質(zhì)變換。然而，無(wú)論自然資源還是社會(huì)資源都是稀缺的。當(dāng)前，我國(guó)在人口繼續(xù)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，面臨著日益嚴(yán)峻的資源緊缺局面，更應(yīng)充分樹(shù)立資源的稀缺意識(shí)。近年我國(guó)提出的建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)即是可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)性體現(xiàn)。行政計(jì)劃是政府做出的行政行為，涉及政府行為的各個(gè)方面。行政計(jì)劃應(yīng)具備前瞻性、科學(xué)性、全局觀和方案擇優(yōu)性，應(yīng)充分體現(xiàn)資源節(jié)約型社會(huì)的精神，使包括政府資源在內(nèi)的社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)利用的高效率。行政計(jì)劃應(yīng)具備前瞻性行政處罰主要處理已經(jīng)發(fā)生的行政違法之事，行政強(qiáng)制主要處理正在進(jìn)行或持續(xù)存在的行政違法之事，而行政計(jì)劃所處理的則是“未來(lái)之事”，其重心在于“確立什么樣的目標(biāo)”與“如何完成和實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)”，具有基準(zhǔn)性意義。行政計(jì)劃雖以過(guò)往或現(xiàn)存為起點(diǎn)，卻不以過(guò)往或現(xiàn)存為構(gòu)成，是對(duì)將來(lái)的描繪與籌劃，具有顯著的將來(lái)性。然而，將來(lái)性僅僅是對(duì)行政計(jì)劃所具備特征的客觀評(píng)述，將來(lái)必然到來(lái)，結(jié)果好壞卻是未知。換言之，任何行政計(jì)劃都是具備將來(lái)性的，而可持續(xù)發(fā)展理念下的行政計(jì)劃所應(yīng)具備的是更具積極意義的“前瞻性”。前瞻性，即行政計(jì)劃要體現(xiàn)適度的超前性，充分預(yù)見(jiàn)現(xiàn)在至將來(lái)的環(huán)境發(fā)展、情勢(shì)變化等，考慮到計(jì)劃對(duì)于未來(lái)的適用性和價(jià)值。俗語(yǔ)有云，計(jì)劃趕不上變化。但是，行政計(jì)劃牽涉國(guó)家、社會(huì)和民眾的多方利益，必須慎而重之，因而，需盡量地預(yù)見(jiàn)變化、趕上變化，從而減少不必要的浪費(fèi)和損失，節(jié)約有限資源，使行政計(jì)劃不但對(duì)于當(dāng)前，同時(shí)對(duì)于未來(lái)都具有應(yīng)有的價(jià)值。2006年10月15日下午3時(shí)56分，山東青島大酒店被成功爆破。該酒店建于1982年，高62米，共19層，其樓體全部使用鋼筋混凝土澆筑，十分堅(jiān)固，足以繼續(xù)使用多年，卻提前報(bào)廢，令人十分惋惜。其被拆除的原因，主要是設(shè)計(jì)上存在缺陷――雖然是酒店，但卻設(shè)計(jì)得像住宅，過(guò)分注重了外表形式，內(nèi)部結(jié)構(gòu)很不合理，利用率很低，且其外觀與山東路上其他高層建筑群很不相符合。 參見(jiàn)《3秒，‘放倒’19層高樓，青島大酒店昨成功爆破》，2006年10月16日。 2007年1月6日上午7時(shí)，杭州西湖邊第一高樓――原浙江大學(xué)湖濱校區(qū)主教學(xué)樓被爆破拆除，該樓高67米，共22層。同樣，據(jù)相關(guān)資料顯示，該樓主要為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，較普通樓體更結(jié)實(shí)，可與荷載量很大的圖書館媲美，足以繼續(xù)使用上百年。 參見(jiàn)《杭州西湖第一高樓成功爆破》，2007年1月6日。然而，就是這樣一個(gè)設(shè)計(jì)“壽命”百年以上的高樓卻僅僅“存活”了13年。其原因在于，這座高樓離西湖只有500米左右，影響了西湖景區(qū)的整體景觀，使城市管理者決定將其拆除。高樓“短命”，造成了社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。事實(shí)上，此類行政計(jì)劃缺乏“前瞻性”的事件在我國(guó)早已是屢見(jiàn)不鮮，有的規(guī)劃剛剛實(shí)現(xiàn)或者正在實(shí)施中，就已經(jīng)落后于時(shí)代，甚至前建后拆；有的規(guī)劃實(shí)施才兩年，就實(shí)現(xiàn)了原規(guī)劃五年甚至十年的目標(biāo)。其中的浪費(fèi)和對(duì)環(huán)境發(fā)展的負(fù)面影響難以估量，令人扼腕痛惜，無(wú)不嘆上一句：何必當(dāng)初。不過(guò)，我們也不可走入另一個(gè)極端。不可否認(rèn)的是，由于未來(lái)的不確定性，于預(yù)見(jiàn)之外，在實(shí)現(xiàn)行政計(jì)劃既定目標(biāo)的過(guò)程中，各種相關(guān)因素很可能會(huì)發(fā)生變動(dòng)，或許會(huì)促進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成，或許會(huì)阻礙目標(biāo)的達(dá)成，甚至可能導(dǎo)致行政計(jì)劃的提早“流產(chǎn)”。在這種情形下，行政計(jì)劃應(yīng)根據(jù)情況依法作出相應(yīng)的改變，使其保持切實(shí)可行的狀態(tài)，體現(xiàn)一定的靈活性。行政計(jì)劃應(yīng)進(jìn)行可行性分析科學(xué)、合理地實(shí)施行政是行政計(jì)劃作為行政方式而誕生的主要出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值指向。這就要求行政計(jì)劃本身應(yīng)充分體現(xiàn)科學(xué)性。行政計(jì)劃的科學(xué)性具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，總目標(biāo)以及各級(jí)分屬目標(biāo)的科學(xué)性；其二，方案制訂以及手段、方法選擇的科學(xué)性。行政機(jī)關(guān)應(yīng)在正確理論的指導(dǎo)下，借助科學(xué)的方法，收集盡量詳盡的相關(guān)信息和意見(jiàn)，在準(zhǔn)確把握社會(huì)現(xiàn)狀和趨勢(shì)、行政需要和民眾意向的基礎(chǔ)上，細(xì)致分析主客觀條件，依據(jù)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)確定行政計(jì)劃的目標(biāo)，并合理分配可得的人力物力資源，合理設(shè)定實(shí)施手段、步驟與期限，使行政計(jì)劃能夠順利實(shí)現(xiàn)，且效益最大化。但某些地方政府，在作出行政計(jì)劃的時(shí)候卻往往忽略了這一點(diǎn)。據(jù)新安晚報(bào)2007年1月30日?qǐng)?bào)道，天柱山有關(guān)部門希望通過(guò)打“旅游牌”，來(lái)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃在天柱山風(fēng)景區(qū)（國(guó)家4A級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)）投資1000萬(wàn)元打造主峰精品景區(qū)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)雪景冬游，增設(shè)風(fēng)雪亭、觀景臺(tái)，開(kāi)發(fā)高山滑雪項(xiàng)目，建造“華東第一滑”高山滑雪場(chǎng)。 參見(jiàn)《天柱山欲建高山滑雪場(chǎng)》，新安晚報(bào)，2007年1月30日?；儆诒狈胶涞貐^(qū)的特色旅游項(xiàng)目，因其利潤(rùn)豐厚頗得投資商青睞。但是，因?yàn)榛╉?xiàng)目季節(jié)性很強(qiáng)，對(duì)溫度要求極高，適宜滑雪的氣溫必須保證在攝氏零度以下。天柱山位于安徽省西南的安慶市，根據(jù)相關(guān)資料，安慶市屬亞熱帶沿江季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，四季分明，℃~℃，年平均降水量1300~1500毫米，無(wú)霜期248天。歷年平均氣溫資料顯示，天柱山只有1月為零下2度。顯而易見(jiàn)，天柱山所處的地理環(huán)境每年降雪量并不大，一年中絕大多數(shù)都是無(wú)雪期。在這種氣候條件下建設(shè)滑雪場(chǎng)不禁讓人想起夸父追日的瘋狂，盡管有現(xiàn)代科技可以人工造雪，但耗水量巨大，其中的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)是不可估算的，然而還極有可能破壞天柱山原有的生態(tài)環(huán)境，造成無(wú)法彌補(bǔ)的后果。與北方的滑雪場(chǎng)相比，天柱山事件可謂是南橘北枳的現(xiàn)代版。最為重要的是，天柱山欲建滑雪場(chǎng)這一計(jì)劃是否經(jīng)過(guò)了專家論證，是否通過(guò)了環(huán)境評(píng)估，是否進(jìn)行了市場(chǎng)可行性分析？“拍腦袋”而產(chǎn)生的行政計(jì)劃，是根本無(wú)法保障其科學(xué)性的。行政計(jì)劃應(yīng)具備全局觀國(guó)家行政跨越各個(gè)領(lǐng)域，在很多時(shí)候，特定行政目的的達(dá)成憑借單個(gè)行政機(jī)關(guān)的力量無(wú)法很好的實(shí)現(xiàn)或更好的實(shí)現(xiàn)，甚至根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，兩個(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)的合作和協(xié)調(diào)。如果任由各個(gè)行政機(jī)關(guān)分散和割據(jù)，不但會(huì)使行政目的難以順利達(dá)成，還會(huì)造成行政政策的對(duì)立和沖突。行政計(jì)劃，作為預(yù)先確定目標(biāo)及有關(guān)必要實(shí)現(xiàn)手段的行政方式，這種情形體現(xiàn)得尤為突出，同時(shí)也是解決這一問(wèn)題的有效渠道。在微觀上，行政計(jì)劃的目的在于確立科學(xué)的目標(biāo)以及以最優(yōu)的方式實(shí)現(xiàn)；在宏觀上，則在于設(shè)定相關(guān)各個(gè)行政機(jī)關(guān)共同的目標(biāo)，調(diào)整和綜合各個(gè)行政機(jī)關(guān)的資源，使其協(xié)調(diào)一致，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最優(yōu)配置和途徑選擇。全局觀，要求行政計(jì)劃不僅僅考慮到公益，還要考慮私益；不僅僅考慮到部門利益，還要考慮區(qū)域利益、國(guó)家利益乃至全人類的整體利益；不僅僅考慮到考慮經(jīng)濟(jì)利益，還要考慮社會(huì)環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境。如果說(shuō)前瞻性是對(duì)行政計(jì)劃在縱向上的要求，那么全局觀就是對(duì)行政計(jì)劃?rùn)M向上的要求。不具備全局觀的行政計(jì)劃，就像是一部散了架的機(jī)器，無(wú)論零件多么華美，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)順利的運(yùn)轉(zhuǎn)。 在我國(guó)日新月異的城市建設(shè)中，近年來(lái)出現(xiàn)了一個(gè)新現(xiàn)象——“扒路軍”現(xiàn)象，用以形容城市中的道路被經(jīng)常性的“開(kāi)膛破肚”。慶春路是杭州市一條普通的馬路。上個(gè)世紀(jì)90年代，慶春路由原先的７米小道拓寬至40米商業(yè)街，成為當(dāng)時(shí)杭州市區(qū)最寬闊的馬路之一。杭州市有關(guān)部門曾表示，拓寬后的慶春路將保持“30年不落后”。然而，這一計(jì)劃目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。2003年，慶春東路接受改造，非機(jī)動(dòng)車道和機(jī)動(dòng)車道用綠化帶隔開(kāi)。2005年，這條位于杭州市中心區(qū)域，貫穿西湖和錢塘江的主要通道，又成為了“一縱三橫”綜合整治維修工程中的一條主要道路。整條綠化帶要全部“整”掉。被列為‘一縱三橫’整治項(xiàng)目的還有杭州市曙光路，去年剛修過(guò)，路邊剛樹(shù)立不久的漂亮燈桿也被砸掉。杭州市南山路一帶也出現(xiàn)過(guò)這樣的現(xiàn)象，剛剛整修一新的街道，到了第二年10月黃金周之前，因?yàn)橐粋€(gè)新的景觀改造項(xiàng)目就全部拆毀重新施工。而杭州靈隱路則達(dá)到了一年一修的頻率，靈隱路的人行道最初是普通水泥板，2003年改成彩色地磚，2004年鋪設(shè)了盲道，2005年則把路面換成花崗巖石條，同時(shí)還將埋設(shè)一些新的管線，在路面鋪設(shè)一層柏油。類似的情況不僅存在于杭州的其他區(qū)域，也普遍存在于其他城市。也因此，幾乎每一個(gè)城市都有一支浩浩蕩蕩的“扒路軍”。如果一條馬路從頭到尾建好了幾年，從沒(méi)有被“開(kāi)膛破肚”過(guò)，那可能真是鳳毛麟角了。馬路的每次改造，不但嚴(yán)重影響城市面貌和市民的日常生活，而且產(chǎn)生大量垃圾和多種污染，更重要的是要消耗大量能源，造成人力、財(cái)力、物力的巨大浪費(fèi)。據(jù)測(cè)算，道路施工導(dǎo)致需要開(kāi)挖損壞部分設(shè)施收費(fèi)是：瀝青路面每平方米300多元，水泥路面每平方米為170到200元，普通人行道板每平方米100多元，路沿石每米90元，下水管道每米1000多元，自來(lái)水管道每米700元，排水管網(wǎng)接入城市管網(wǎng)每處8000元，施工人員的工錢每天40－70元……諸如此類加起來(lái)，城市道路每挖１米得花費(fèi)至少上萬(wàn)元。除了算得清的成本，還有許多算不清的成本。這些成本包括：施工污染、安全隱患、交通堵塞、汽車油耗、行人誤工誤時(shí)費(fèi)用等等。《2004年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，。這些車輛當(dāng)中如有１‰每天在開(kāi)挖道路施工現(xiàn)場(chǎng)堵塞一次，乘客滯留時(shí)間和其他額外成本之大定是個(gè)天文數(shù)字。參見(jiàn)《剛剛建好即翻修，城市“馬路拉鏈”何時(shí)休？》，2005年9月18日。 “扒路軍”現(xiàn)象之所以久治不“愈”，其主要癥結(jié)在于政出多門、各行其事。煤氣公司管煤氣管道鋪設(shè)要“扒路”，自來(lái)水公司管自來(lái)水管鋪設(shè)要“扒路”，電信部門管電纜鋪設(shè)要“扒路”，供電部門管電線鋪設(shè)要“扒路”，各部門相互獨(dú)立，各鋪各的，各挖各的，你剛挖完鋪好我接著開(kāi)挖，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理。 目前，這一現(xiàn)象已引起了部分城市的重視，并出臺(tái)措施加以遏制。如北京、重慶等地規(guī)定新建、改建、擴(kuò)建后交付使用未滿５年或大修竣工后未滿３年的城市道路，不得挖掘。這些硬性規(guī)定固然能起到一定作用，但只是以形式化手段進(jìn)行遏制。如果嚴(yán)格予以實(shí)施，如何保證電信、煤氣、自來(lái)水這些城市設(shè)施跟得上城市發(fā)展？要想從根本上治理“扒路軍”現(xiàn)象，重要的在于協(xié)調(diào)各部門、各單位的關(guān)系，對(duì)馬路開(kāi)挖進(jìn)行統(tǒng)一管理。進(jìn)一步說(shuō)，其根本在于改革目前政出多門、條塊分割的行政體制，使行政計(jì)劃具備全局觀，通過(guò)設(shè)定一定的行政目標(biāo)，提供相關(guān)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一的行政指針，引導(dǎo)各個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行動(dòng)。行政計(jì)劃應(yīng)體現(xiàn)方案擇優(yōu)性行政計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是以大量預(yù)測(cè)性事實(shí)為基礎(chǔ)，事先對(duì)未來(lái)加以預(yù)測(cè)，并為將來(lái)籌劃的行為。在這種籌劃中，目標(biāo)為其“舵”，引領(lǐng)方向，手段為其“漿”，合力推行。為“舵”的不僅僅是終極目標(biāo)，還有為終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而制訂的短期、中期、長(zhǎng)期等階段性目標(biāo)，以及各種分級(jí)、分層、分類或者分區(qū)域等分屬目標(biāo)；為“漿”的也不僅僅是框架性方案，更有任務(wù)分工和責(zé)任承擔(dān)規(guī)定、方式選擇和組合、所需資金和人力物力部署、措施采用和方法選用等等各種措施和手段。這些“舵”和“漿”有機(jī)結(jié)合，方能組成一個(gè)完整的行政計(jì)劃。因而，行政計(jì)劃不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政方式，它具有目的和手段上的綜合性，單一的目標(biāo)和手段不需要通過(guò)行政計(jì)劃的方式來(lái)完成。在行政計(jì)劃制定科學(xué)的目標(biāo)之后，需要設(shè)定一整套的實(shí)施方案以保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，對(duì)于行政計(jì)劃而言，不論是終極目標(biāo)，還是分屬目標(biāo)，其方案、措施和手段的選擇可以都不是唯一的。隨著行政手段的多樣化、現(xiàn)代科技的不斷進(jìn)步，以及對(duì)人民權(quán)益的切身考慮，行政計(jì)劃在方案的選擇上應(yīng)具備擇優(yōu)性，遵循最優(yōu)原則，不僅僅挑選能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的方案、措施和手段，更要挑選能最好地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的方案、措施和手段（何為最好，應(yīng)包括民眾反映、質(zhì)量、效果、速度、保持時(shí)間等方面，適用復(fù)合的衡量標(biāo)準(zhǔn)）。行政計(jì)劃應(yīng)體現(xiàn)節(jié)約型社會(huì)的精神行政計(jì)劃制定權(quán)，是以行政裁量權(quán)的強(qiáng)力為基礎(chǔ)而形成的一種計(jì)劃裁量權(quán)能，大多基于政府預(yù)測(cè)未來(lái)的政策性裁量而做出，常被稱為“第二立法權(quán)”或“第四種權(quán)力”。 楊建順著：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第567頁(yè)。行政計(jì)劃的盛行，使得政府行政具有更多的計(jì)劃性和科學(xué)性，卻同時(shí)出現(xiàn)了強(qiáng)化行政權(quán)，破壞“依法行政”，將現(xiàn)代行政的性質(zhì)變成“依計(jì)劃行政”的危險(xiǎn)傾向。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于，使行政計(jì)劃具備法定性，受到法律的制約和監(jiān)督，成為依法行政的組成部分。行政計(jì)劃雖然針對(duì)的是“將來(lái)之事”，但一旦確立，即會(huì)根據(jù)既定目標(biāo)開(kāi)展一系列措施和手段，直到目標(biāo)達(dá)成。作為現(xiàn)代政府機(jī)關(guān)頻繁適用的行政方式，它體現(xiàn)了行政權(quán)的運(yùn)用，從宏觀上涉及國(guó)家利益和公共利益，在微觀上涉及行政相對(duì)人的特定利益，而且銜接現(xiàn)在與將來(lái)，不但涉及到民眾的現(xiàn)存權(quán)益，也涉及民眾的將來(lái)權(quán)益。因而，嚴(yán)格的法律規(guī)制對(duì)于行政計(jì)劃而言，是必不可少的。但是，由于行政計(jì)劃所涉情況紛繁復(fù)雜，大多需要根據(jù)特定政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)關(guān)系的變化和政府政策的需要而制定，這種靈活性和效率需求無(wú)法只憑法律的歸置，需要賦予行政機(jī)關(guān)必要的自由裁量權(quán)，使其具有靈活制訂和調(diào)整計(jì)劃目標(biāo)、計(jì)劃內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的措施的能力。日本學(xué)者鹽野宏也主張：“行政計(jì)劃即使有根據(jù)規(guī)范，并存在規(guī)制規(guī)范，依然應(yīng)承擔(dān)計(jì)劃的策劃制定權(quán)者具有廣泛的自由裁量，這是行政計(jì)劃的重大特征?！?鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第154頁(yè)。這種自由裁量并非隨意裁量和法外裁量，而是必須置于法律規(guī)范之下的合法裁量，有限裁量，科學(xué)裁量。在我國(guó)目前的行政計(jì)劃中，裁量權(quán)過(guò)大是一個(gè)十分突出的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)在行政計(jì)劃中起到了過(guò)大作用，“政績(jī)工程”、“面子工程”，領(lǐng)導(dǎo)換人工程重來(lái)的現(xiàn)象十分常見(jiàn)。行政計(jì)劃必須具備嚴(yán)格的法定性，體現(xiàn)于計(jì)劃主體、計(jì)劃職權(quán)、計(jì)劃程序和計(jì)劃內(nèi)容等各個(gè)方面，尤其是直接涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政計(jì)劃，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其法定性和法律約束力，不得隨意漠視或改變。第二節(jié) 可持續(xù)發(fā)展與行政許可一、 行政許可概論行政許可，是指行政主體基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)其是否符合法定條件進(jìn)行審查判斷，并據(jù)以作出是否