【文章內容簡介】 隊、現(xiàn)場經驗交流會乃至于政治運動等非程序化、非制度化的工作方式。這樣變通便存在于社會生活中的許多領域了。所以看上去國家是高度組織化的，但是由于“政策執(zhí)行變通化”，科層機構在功能上是互相分割的，在不同的層次和部門之間存在著經常的緊張狀態(tài)、討價還價和利益沖突。這就是所謂的“高度組織國家內的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窩狀結構”。改革的二十年來，“放權讓利”作為基本思路和核心內容，沿著兩條不同的路線進行：中央向地方放權；國家向社會放權。在這一進程中出現(xiàn)了地方化趨勢、部門化趨勢、單位的法團主義趨勢，導致蜂窩狀結構的加劇。這樣，中央政府就面臨著一系列擁有自主利益的主體。本來上級在“摸著石頭過河”時為了鼓勵下級大膽探索與試驗，默許或示意下級進行變通，但下能的變通則是基于利益實體上的利益驅動。結果原來推動改革的措施，成了對抗中央政府的手段。于是我們便看到許多地方的“放權過程中的截留現(xiàn)象”⑤。具體到村民自治制度上，國家并沒有設計出具體、明細、嚴格的法律框架，一個重要原因是國家在地區(qū)非均衡的情況下，鼓勵各個地區(qū)根據(jù)自己的具體情況進行制度創(chuàng)新，同時避免其它制度主體的創(chuàng)新積極性被扼殺，社會活力下降⑥。結果這在客觀上造成了有關法律過于相略和原則化，導致規(guī)范鄉(xiāng)村關系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權又比村民擁有多得多的政治資源、經濟資源、組織資源和文化資源，他們便能較為便利、有效地利用制度空隙，成功地對村民實現(xiàn)制度侵權⑦。于是這種制度的空隙客觀上成了基層的干部利益群體謀求自己利益的活動空間。在推行村民自治制度時，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往從自身利益考慮，總是要大打折扣，甚至以種種手段抵制。有學者尖銳地指出，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級干部、鄉(xiāng)村先富起來的“大款”構成了鄉(xiāng)村的權勢階層，這個階層手中的籌碼日益加重，陣容逐漸膨大，形成了獨立的利益集團和社會集團，他們不但與中央利益發(fā)生矛盾，更與當?shù)剞r民利益發(fā)生沖突。在中央目前對農村的五大政策上，這個階層采取了公開的抵制甚至對抗的態(tài)度⑧，成為農村政策在執(zhí)行中的一大梗阻。（三）國家的農村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾鄉(xiāng)村關系偏離的成因，既不能簡單歸之于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對既得利益的維護，也不能完全歸因于上面所說的有關法律規(guī)定的過于原則化。更關鍵的原因還是應該從國家的農村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾中探尋。在中國這樣一個后發(fā)現(xiàn)代化國家和比較落后的農業(yè)大國，經濟社會的超常規(guī)發(fā)展或現(xiàn)代化目標的盡快實現(xiàn)，需要國家開發(fā)農村社會的創(chuàng)造力，培育社會自組織力量。而現(xiàn)代化進程又要求國家對農村社會進行有效的控制，維護社會穩(wěn)定，合理地抽取資源。改革開放以來，隨著農村逐步實行家庭聯(lián)產承包責任制，確立了農戶相對獨立的生產經營者地位，“政社合一”的人民公社體制開始瓦解，國家通過改變對農村的控制方式，“讓渡”給農民自主謀生空間，并在組織方式、政策及宣傳上寬容和鼓勵鄉(xiāng)村自行發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自行積累財富。這種“放權讓利”的做法，一方面使農村經濟體制產生深刻的變更，形成新的經濟關系格局，使農村社會的潛在能量被空前地釋放出來，使農村社會財富急劇增長，國家也因此從中抽取到更多的資源。另一方面也導致農村社會結構的深刻變化，導致農村政治結構、政治關系產生了脫胎換骨式的改造。農村權力和利益日趨分化，農民處于高度分散狀態(tài)：政府權力相對從農村收縮，農村正式組織也因此漸趨衰落，這使得國家的方針、路線政策難以在農村貫徹，從而影響了國家對農村社會的控制。同時，新時期農村也出現(xiàn)了諸多新的社會問題，諸如社會治安紊亂，干群矛盾突出，農民防范自然和市場風險的能力低下等。這些都影響了農村的發(fā)展和穩(wěn)定。而當前國家仍需要讓農村繼續(xù)為城市和整個國家的現(xiàn)代化提供糧食作物，部分工業(yè)品和工業(yè)原料，以及限量的廉價勞動力。國家因此極其重視糧食作物生產和控制鄉(xiāng)村人口流動問題，并且仍然通過下達計劃而不是主要依靠市場價格來保證農業(yè)在農村產業(yè)結構中的比重，保障糧食生產和供應的基礎，同時通過戶籍制度來限制農民從職業(yè)身份改變走向擺脫區(qū)域附屬關系和戶籍身份。為了達到這些目的，國家必須加強在農村的影響、加強對農村的控制。那么，如何保持國家對農村社會的控制？如何保障農民的合法權益？原來的“政社合一”的體制已失去基礎；把正式的政府延伸至村一級，顯然又是不可能的，國家實在不堪重負。剩下的可行性選擇便是實行村民自治。國家希望通過這種方式把村民組織起來，由村民自己管理自己的事務。同時，國家仍需要通過正式的政權組織渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權來引導和規(guī)約村民自治及其組織形式──村委會的活動。因此，村民自治是國家在新的歷史時期，為了維護農村乃至全社會的穩(wěn)定，保障農民的合法權益，保證能較順利地從農村社會抽取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。從某種意義上講，村民自治進程中鄉(xiāng)村關系上出現(xiàn)的矛盾，正是在這種控?品絞較鹿?壹枘訓匱扒蟆胺湃ā庇搿翱刂啤繃秸咂膠獾耐庠詒硐幀?/P （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的特殊功能與上一點密切相關，鄉(xiāng)村關系偏離的另一個深層原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權力結構中的地位及其所擔負的職能。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，這決定了國家在農村的各項發(fā)展目標、計劃和任務，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實，即人們通常所說的“上面千條線，下面一根針”