【文章內(nèi)容簡介】 隊(duì)、現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)交流會乃至于政治運(yùn)動等非程序化、非制度化的工作方式。這樣變通便存在于社會生活中的許多領(lǐng)域了。所以看上去國家是高度組織化的，但是由于“政策執(zhí)行變通化”，科層機(jī)構(gòu)在功能上是互相分割的，在不同的層次和部門之間存在著經(jīng)常的緊張狀態(tài)、討價(jià)還價(jià)和利益沖突。這就是所謂的“高度組織國家內(nèi)的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”。改革的二十年來，“放權(quán)讓利”作為基本思路和核心內(nèi)容，沿著兩條不同的路線進(jìn)行：中央向地方放權(quán)；國家向社會放權(quán)。在這一進(jìn)程中出現(xiàn)了地方化趨勢、部門化趨勢、單位的法團(tuán)主義趨勢，導(dǎo)致蜂窩狀結(jié)構(gòu)的加劇。這樣，中央政府就面臨著一系列擁有自主利益的主體。本來上級在“摸著石頭過河”時(shí)為了鼓勵(lì)下級大膽探索與試驗(yàn)，默許或示意下級進(jìn)行變通，但下能的變通則是基于利益實(shí)體上的利益驅(qū)動。結(jié)果原來推動改革的措施，成了對抗中央政府的手段。于是我們便看到許多地方的“放權(quán)過程中的截留現(xiàn)象”⑤。具體到村民自治制度上，國家并沒有設(shè)計(jì)出具體、明細(xì)、嚴(yán)格的法律框架，一個(gè)重要原因是國家在地區(qū)非均衡的情況下，鼓勵(lì)各個(gè)地區(qū)根據(jù)自己的具體情況進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時(shí)避免其它制度主體的創(chuàng)新積極性被扼殺，社會活力下降⑥。結(jié)果這在客觀上造成了有關(guān)法律過于相略和原則化，導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又比村民擁有多得多的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和文化資源，他們便能較為便利、有效地利用制度空隙，成功地對村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)⑦。于是這種制度的空隙客觀上成了基層的干部利益群體謀求自己利益的活動空間。在推行村民自治制度時(shí)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往從自身利益考慮，總是要大打折扣，甚至以種種手段抵制。有學(xué)者尖銳地指出，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級干部、鄉(xiāng)村先富起來的“大款”構(gòu)成了鄉(xiāng)村的權(quán)勢階層，這個(gè)階層手中的籌碼日益加重，陣容逐漸膨大，形成了獨(dú)立的利益集團(tuán)和社會集團(tuán)，他們不但與中央利益發(fā)生矛盾，更與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益發(fā)生沖突。在中央目前對農(nóng)村的五大政策上，這個(gè)階層采取了公開的抵制甚至對抗的態(tài)度⑧，成為農(nóng)村政策在執(zhí)行中的一大梗阻。（三）國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的成因，既不能簡單歸之于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對既得利益的維護(hù)，也不能完全歸因于上面所說的有關(guān)法律規(guī)定的過于原則化。更關(guān)鍵的原因還是應(yīng)該從國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾中探尋。在中國這樣一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國家和比較落后的農(nóng)業(yè)大國，經(jīng)濟(jì)社會的超常規(guī)發(fā)展或現(xiàn)代化目標(biāo)的盡快實(shí)現(xiàn)，需要國家開發(fā)農(nóng)村社會的創(chuàng)造力，培育社會自組織力量。而現(xiàn)代化進(jìn)程又要求國家對農(nóng)村社會進(jìn)行有效的控制，維護(hù)社會穩(wěn)定，合理地抽取資源。改革開放以來，隨著農(nóng)村逐步實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確立了農(nóng)戶相對獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營者地位，“政社合一”的人民公社體制開始瓦解，國家通過改變對農(nóng)村的控制方式，“讓渡”給農(nóng)民自主謀生空間，并在組織方式、政策及宣傳上寬容和鼓勵(lì)鄉(xiāng)村自行發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自行積累財(cái)富。這種“放權(quán)讓利”的做法，一方面使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生深刻的變更，形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系格局，使農(nóng)村社會的潛在能量被空前地釋放出來，使農(nóng)村社會財(cái)富急劇增長，國家也因此從中抽取到更多的資源。另一方面也導(dǎo)致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，導(dǎo)致農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系產(chǎn)生了脫胎換骨式的改造。農(nóng)村權(quán)力和利益日趨分化，農(nóng)民處于高度分散狀態(tài)：政府權(quán)力相對從農(nóng)村收縮，農(nóng)村正式組織也因此漸趨衰落，這使得國家的方針、路線政策難以在農(nóng)村貫徹，從而影響了國家對農(nóng)村社會的控制。同時(shí)，新時(shí)期農(nóng)村也出現(xiàn)了諸多新的社會問題，諸如社會治安紊亂，干群矛盾突出，農(nóng)民防范自然和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力低下等。這些都影響了農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。而當(dāng)前國家仍需要讓農(nóng)村繼續(xù)為城市和整個(gè)國家的現(xiàn)代化提供糧食作物，部分工業(yè)品和工業(yè)原料，以及限量的廉價(jià)勞動力。國家因此極其重視糧食作物生產(chǎn)和控制鄉(xiāng)村人口流動問題，并且仍然通過下達(dá)計(jì)劃而不是主要依靠市場價(jià)格來保證農(nóng)業(yè)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，保障糧食生產(chǎn)和供應(yīng)的基礎(chǔ)，同時(shí)通過戶籍制度來限制農(nóng)民從職業(yè)身份改變走向擺脫區(qū)域附屬關(guān)系和戶籍身份。為了達(dá)到這些目的，國家必須加強(qiáng)在農(nóng)村的影響、加強(qiáng)對農(nóng)村的控制。那么，如何保持國家對農(nóng)村社會的控制？如何保障農(nóng)民的合法權(quán)益？原來的“政社合一”的體制已失去基礎(chǔ)；把正式的政府延伸至村一級，顯然又是不可能的，國家實(shí)在不堪重負(fù)。剩下的可行性選擇便是實(shí)行村民自治。國家希望通過這種方式把村民組織起來，由村民自己管理自己的事務(wù)。同時(shí)，國家仍需要通過正式的政權(quán)組織渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來引導(dǎo)和規(guī)約村民自治及其組織形式──村委會的活動。因此，村民自治是國家在新的歷史時(shí)期，為了維護(hù)農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保證能較順利地從農(nóng)村社會抽取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。從某種意義上講，村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)村關(guān)系上出現(xiàn)的矛盾，正是在這種控?品絞較鹿?壹枘訓(xùn)匱扒蟆胺湃ā庇搿翱刂啤繃秸咂膠獾耐庠詒硐幀?/P （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特殊功能與上一點(diǎn)密切相關(guān)，鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的另一個(gè)深層原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位及其所擔(dān)負(fù)的職能。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，這決定了國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實(shí)，即人們通常所說的“上面千條線，下面一根針”