【正文】 內(nèi)容提要：村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系（鄉(xiāng)村關(guān)系）存在著“偏離”成文法律規(guī)范的現(xiàn)象，這種偏離嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。作者分析了鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出了將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責(zé)權(quán)限；進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)等若干對策建議。關(guān)鍵詞：村民自治 鄉(xiāng)村關(guān)系 偏離隨著中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令─服從型的鄉(xiāng)村關(guān)系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務(wù)行使自治權(quán)。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權(quán)力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會①。誠然，包括憲法和《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）在內(nèi)的一系列成文法律都已確認(rèn)了村委會的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系（簡稱鄉(xiāng)村關(guān)系）又常常與成文法律所規(guī)范的存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。本文擬在對若干鄉(xiāng)村實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出若干對策建議。一、鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離，最經(jīng)常、也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。村委會由村民依法直接選舉產(chǎn)生而不受干預(yù)，這是它作為村民自治組織的必然要求，它使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失其合法依據(jù)。也正因為如此，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)總是力圖通過種種手段干預(yù)、操縱選舉，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。當(dāng)然，不同的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加影響的方式與效果也有所區(qū)別。相對說來，實行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對選舉一般不定調(diào)子，不劃框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認(rèn)定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結(jié)果。而其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則存在直接干預(yù)甚至操縱選舉的情況。我們在蘇北某縣調(diào)查時，就碰到一個鄉(xiāng)的黨委書記（曾任過縣里推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的民政局副局長）以農(nóng)民素質(zhì)太低、該鄉(xiāng)情況特殊為由，堅決抵制直選，并且直接操縱幾個村的選舉。有關(guān)研究資料和我們的調(diào)查均顯示，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在村委會選舉中大多能實現(xiàn)自己的目標(biāo)。而且這種干預(yù)一般不會激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府干預(yù)（如取消賄選產(chǎn)生的村委會）通常被認(rèn)為是合法的。在平時的村務(wù)活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運用手中的資源誘使村委會實現(xiàn)自己的意志。由于農(nóng)民的組織化程度較低以及轉(zhuǎn)型期社會問題復(fù)雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計劃生育問題等）時，自己實在難以解決，非得依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫助。同時，村委會還希望能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)多得到一些撥款。因此，許多村委會便盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利用自己的資源優(yōu)勢，在很大程度上弱化了村委會的權(quán)力，實現(xiàn)了對村委會的控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大都任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。一般來說，在每一屆村委會換屆選舉之前，都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉，根據(jù)《黨章》的規(guī)定，村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣村黨支部書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力，比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，包括對村委會的領(lǐng)導(dǎo)。筆者接觸過的一些鄉(xiāng)黨委書記曾明白無誤地告訴筆者：“《村組法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系，實際上是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是黨委副書記，村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)!”一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”來強化對村委會的控制。據(jù)我們對江蘇12個縣40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，村財鄉(xiāng)管主要有以下幾種具體表現(xiàn)形式：有的是村里所有的資金、帳目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站和信用社管理，村里若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預(yù)算，再報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核、批準(zhǔn)；有的地方實行“三權(quán)分立”，即資金的使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開：村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢存交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站能管錢、存錢但不能用錢、批錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢但不能管錢；還有的地方將村里的會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產(chǎn)。村財鄉(xiāng)管雖然形式多樣，但其基本特征是一致的：擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級以財務(wù)收支為核心的經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)督制約