淺析我國森林生態(tài)效益基金補償作用(編輯修改稿)
2025-07-24 11:30 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 長和國外完備的制度實踐等因素使我國建立森林生態(tài)效益補償制度的時機日趨成熟，相應(yīng)的國家政策陸續(xù)出臺：（1）1992年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委關(guān)于一九九二年經(jīng)濟體制改革要點的通知》（國發(fā)[1992]12號）明確指出：“要建立林價制度和森林生態(tài)效益補償制度，實行森林資源有償使用”；（2）1993年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強造林綠化工作的通知》指出：“要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收生態(tài)效益補償費制度”；（3）1994年3月25日國務(wù)院第16次常務(wù)會議通過的《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中要求建立森林生態(tài)效益補償制度，實行森林資源開發(fā)補償收費；（4）1996年1月21日，國務(wù)院《關(guān)于“九五”時期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施》再次明確“按照林業(yè)分類經(jīng)營原則，逐步建立森林生態(tài)效益補償制度和生態(tài)公益林建設(shè)投入機制，加快森林植被的恢復(fù)和發(fā)展?！盵1]4．立法加以明確規(guī)定（1）1998年7月1日新修改的《森林法》第八條規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡谝淮我苑傻男问矫鞔_規(guī)定了森林生態(tài)效益補償制度；（2）2000年，國務(wù)院頒布的《森林法實施條例》規(guī)定：“防護林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利?！笔构媪值纳a(chǎn)經(jīng)營者獲得補償?shù)臋?quán)利法定化；（3）在全國統(tǒng)一立法的指導(dǎo)下，部分省、市出臺了公益林的建設(shè)和補償辦法。5．開展森林生態(tài)效益補助資金發(fā)放的試點工作從2001年起，為了加強重點防護林和特種用途林的經(jīng)營保護工作，提高經(jīng)營者的積極性，中央決定由國家財政直接撥款10億元，在全國11個省區(qū)進(jìn)行森林生態(tài)效益補助資金的發(fā)放試點；還拿出300億元用于公益林建設(shè)、天然林保護、退耕還林補償、防沙治沙工程等。6．2004年12月10日，《中央森林生態(tài)效益補償基金制度》正式確立并在全國范圍內(nèi)全面實施。由此可見，我國的森林生態(tài)效益補償制度脫胎于育林資金制度，經(jīng)歷了一個從政策調(diào)整到國家統(tǒng)一立法調(diào)整再到個別地方立法及試點先行的漸進(jìn)過程。（二）我國森林生態(tài)效益補償制度實施的現(xiàn)狀分析通過上述歸納可以看出，我國森林生態(tài)效益補償制度已經(jīng)開始起步，試點也取得了一些成功的經(jīng)驗，森林的生態(tài)狀況趨于好轉(zhuǎn)。然而，由于理論研究和立法的不足，以及這一制度本身的復(fù)雜性，實踐中仍存在著諸多問題。1．補償?shù)挠^念落后目前的森林生態(tài)效益補助試點工作用的是“補助”而非“補償”，一字之差卻反映了認(rèn)識的不到位。“補助”從法學(xué)詞源的定義上講是指用貨幣或物資給予幫助，從實踐中講是指政府為扶持某一特定行業(yè)而給予的優(yōu)惠，體現(xiàn)的是一種高高在上的恩惠；而“補償”是指特定受益者因消費某一產(chǎn)品或服務(wù)給予生產(chǎn)者一定額度的支付，具有持續(xù)的進(jìn)行市場交換的意義，[1]體現(xiàn)的是對成本支出的回收，是平等的市場交換。目前的森林生態(tài)效益補助資金只是對公益林的管護費用進(jìn)行補助，而不是對其經(jīng)營者撫育、更新、營造公益林等成本的補償。這說明人們還停留在無償使用森林生態(tài)效益的觀念上，把補助資金看作是對因維護森林生態(tài)效益而付出代價的群體的恩惠，而沒有看成是因享用森林生態(tài)效益而應(yīng)付出的代價。2007717 23:31回復(fù)生態(tài)之友淋溶土287位粉絲7樓2．補償?shù)闹黧w不明確（1）補償者主要是政府，補償資金幾乎全部來源于國家財政撥款，社會多元化的補償機制尚未建立。對于財政這一渠道，不容否認(rèn)數(shù)量的充足和使用的無償對生態(tài)建設(shè)的積極支持作用；但同時也必須認(rèn)識到其風(fēng)險性。我國近年來財政收入的增長速度在下降，國家直接支配的財政資金不足，加之改革過程中各行業(yè)都不同程度地出現(xiàn)資金缺口，國家在財政支出的安排上必須分出輕重緩急，在財政緊縮階段很可能先砍掉的就是林業(yè)資金。因而財政的轉(zhuǎn)移支付缺乏穩(wěn)定可靠性；且財政負(fù)擔(dān)過重，難以滿足我國大約1億公頃的公益林營造和管護的實際需要，致使我國四分之三左右的公益林不能獲得生態(tài)效益的補償；（2）存在被補償者并未實際獲得補償費的問題，即“生態(tài)補償不到位”。在補償?shù)木唧w操作過程中，補償金由政府部門進(jìn)行層層撥付，撥付到村時，補償金變成了管護費，由村干部統(tǒng)一支配，沒有真正補償給產(chǎn)權(quán)人。2007717 23:32回復(fù)生態(tài)之友淋溶土287位粉絲8樓3．補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)從理論上講，森林為社會提供了無償?shù)纳鷳B(tài)服務(wù)，使森林經(jīng)營者私人邊際收益小于社會邊際收益，導(dǎo)致森林供給不足。為了解決森林的有效供給問題，應(yīng)為森林經(jīng)營者提供額度為社會邊際收益與私人邊際收益之差的額度補償。但在現(xiàn)實中，目前對森林生態(tài)效益的計量還沒有立法上的技術(shù)性規(guī)定，因而要確定私人和社會的邊際收益十分困難；在行政主導(dǎo)的體制下，補償標(biāo)準(zhǔn)的確定主要依據(jù)行政主體的財政支付能力，具有很大的不確定性，且很難完全反映出森林生態(tài)效益的真實價值。另外，不注重不同級別的公益林之間的價值差別，而是根據(jù)被補償者
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