【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 會(huì)管理和公共服務(wù)有了新的認(rèn)識(shí)。年以來(lái)，北京在城市管理體制方面進(jìn)行了多次改革探索，取得了重要進(jìn)展，但職責(zé)不清、條塊不順、部門(mén)分割、上下脫節(jié)等深層次問(wèn)題尚未得到有效解決。主要原因是：社會(huì)管理相對(duì)滯后，公共服務(wù)供給不足，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織發(fā)育不充分，群眾參與程度不高。為此，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變，具有統(tǒng)領(lǐng)和決定作用。并從依法規(guī)范政府行政行為入手，對(duì)進(jìn)一步理順街道辦事處與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的職責(zé)，理順政府社會(huì)管理和公共服務(wù)與社區(qū)民主自治的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能到位、市場(chǎng)作用入位、社會(huì)功能歸位等工作進(jìn)行了全面部署。并且，確定了基層管理體制改革的重點(diǎn)是：理順街道與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的關(guān)系，通過(guò)體制改革和創(chuàng)新，保證“條專(zhuān)塊統(tǒng)”落實(shí)到位；以深化社會(huì)民主自治功能為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)；轉(zhuǎn)變政府職能，加快城市社會(huì)管理和公共服務(wù)體系建設(shè)。（五）職能改革時(shí)期世紀(jì)年代初，為加強(qiáng)對(duì)城市的集中統(tǒng)一管理和解決當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)生活的突出矛盾，年月和年月，中共中央、國(guó)務(wù)院先后召開(kāi)全國(guó)第一次和第二次城市工作會(huì)議。年月，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，基本厘定了此后約年時(shí)間中城市建設(shè)和發(fā)展工作的基本思路，中國(guó)城市建設(shè)自此迎來(lái)了一輪大發(fā)展。時(shí)隔年后，年月日，中央召開(kāi)了第四次全國(guó)城市管理工作會(huì)議。會(huì)議指出，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。第四次全國(guó)城市管理工作會(huì)議，標(biāo)志著中國(guó)基層政權(quán)——街道辦事處的管理體制進(jìn)入全面深化改革和完善階段。為貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，全面推進(jìn)新時(shí)期的城市管理工作，北京市于年月日，召開(kāi)中共北京市委十一屆十次全會(huì)，深入學(xué)習(xí)貫徹中央城市工作會(huì)議精神，研究做好新形勢(shì)下的北京城市工作，并提出了《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見(jiàn)》，確定了改革城市管理體制和完善城市治理機(jī)制的具體任務(wù)和目標(biāo)。并確定了“落實(shí)市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理服務(wù)責(zé)任，健全城市基層治理機(jī)制；進(jìn)一步強(qiáng)化街道、社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)帶動(dòng)社區(qū)居民自治組織、社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)；增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！钡母母锶蝿?wù)。為此，北京市在市、區(qū)、街和社區(qū)四個(gè)層面，對(duì)城市管理體制機(jī)制進(jìn)行了全面深入的改革。一是在市、區(qū)級(jí)層面，市委市政府下發(fā)了《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見(jiàn)》，按照“權(quán)責(zé)一致、加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)創(chuàng)新”的原則，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，合理劃分市、區(qū)、街道以及區(qū)級(jí)部門(mén)間在城市管理和執(zhí)法方面的職責(zé)；明確區(qū)級(jí)城市管理主管部門(mén)，分清主次責(zé)任；推動(dòng)城市管理重心下移和專(zhuān)業(yè)職能下沉，構(gòu)建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會(huì)綜合的城市綜合管理體系，探索城市管理體制改革的新路。年至年，在石景山區(qū)城市管理體制機(jī)制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，調(diào)整了城市管理的部門(mén)職責(zé)，組建了市、區(qū)城市管理委員會(huì)，并明確為城市管理主管部門(mén)，進(jìn)一步完善綜合管理與專(zhuān)業(yè)管理相結(jié)合、多部門(mén)共同履行城市管理職責(zé)的格局。二是在街道層面，采取夯實(shí)城市管理的基層基礎(chǔ)，做強(qiáng)做實(shí)街道辦事處的舉措，按照“權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，讓屬地管理的權(quán)與責(zé)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，增強(qiáng)街道辦事處在城市治理中的基礎(chǔ)地位和統(tǒng)籌職能。為穩(wěn)妥、有序推進(jìn)街道層面的改革，首先，在石景山區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，然后在全市推廣實(shí)施。其改革思路是：按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、以塊為主”原則，把管理職能下沉，賦予街道相應(yīng)的管理權(quán)限和資源，形成街道人、財(cái)、物相對(duì)充足、有責(zé)有權(quán)有隊(duì)伍的工作現(xiàn)狀，為街道落實(shí)屬地管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。各街道辦事處按照“全權(quán)、全時(shí)、全管、全責(zé)”等“四全”責(zé)任的要求，建立了綜合執(zhí)法隊(duì)伍“五統(tǒng)一”工作制度（統(tǒng)一管理、統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核），將公安、食藥、安監(jiān)、環(huán)保、城管、工商、交通、消防等個(gè)執(zhí)法部門(mén)常駐街道人員充分整合起來(lái)，發(fā)揮轄區(qū)統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)作用，圍繞“城市病”問(wèn)題綜合施策，較好地實(shí)現(xiàn)了“法律法規(guī)的綜合，執(zhí)法手段的綜合，執(zhí)法力量的綜合”。三是在社區(qū)層面，一方面，圍繞深化街道社區(qū)管理體制改革，著力解決影響城鄉(xiāng)和諧社區(qū)發(fā)展的突出問(wèn)題，減輕社區(qū)行政負(fù)擔(dān)，年月，北京市下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的意見(jiàn)》。明確規(guī)定從“依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)、清理組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范考核評(píng)比、提升自治功能和服務(wù)水平、整合信息網(wǎng)絡(luò)”等五個(gè)方面，切實(shí)減輕社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，提高社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另一方面，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給模式，培育社區(qū)社會(huì)組織，提升社區(qū)服務(wù)和民生保障水平，年月，北京市民政局制定下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》。以推進(jìn)和實(shí)施社會(huì)化服務(wù)為方向，以“積極探索建立健全社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，整合社區(qū)服務(wù)資源，協(xié)調(diào)社會(huì)力量承接運(yùn)營(yíng)社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)，建立高效統(tǒng)一的新型管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成‘政府政策推動(dòng)、社會(huì)力量承接、社區(qū)居民參與、全程跟蹤評(píng)估’的社區(qū)服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)模式，加快形成科學(xué)有效的社區(qū)治理體系?！睘槟繕?biāo)，對(duì)社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了深化改革，為充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)平臺(tái)作用，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)從行政性運(yùn)作向社會(huì)化運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，培育社區(qū)服務(wù)組織創(chuàng)新發(fā)展，有效暢通社會(huì)力量參與渠道，提升社區(qū)服務(wù)供給效率，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)事業(yè)的良性發(fā)展等各方面工作起到了積極的作用。（六）社區(qū)建設(shè)和發(fā)展社區(qū)是城市管理工作的基礎(chǔ)和落腳點(diǎn)，社區(qū)居委會(huì)是基層群眾性自治組織，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。年月日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》，年 月日重新公布。據(jù)此，首先在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立了居民委員會(huì)，以后又逐步在鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府駐地的小集鎮(zhèn)設(shè)立了居民委員會(huì)。年月日通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》明確規(guī)定：居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。這個(gè)組織法成了居委會(huì)設(shè)立的主要法律依據(jù)。年民政部首次將“社區(qū)”概念引入城市管理，提出要在城市中開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作。年初，民政部在全國(guó)選擇北京市西城區(qū)等個(gè)“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。年月，中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，社區(qū)建設(shè)工作在全國(guó)全面展開(kāi)。北京市是全國(guó)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)較早的城市之一，始發(fā)于上世紀(jì)八十年代，從社區(qū)服務(wù)開(kāi)始，歷經(jīng)了一個(gè)由逐步探索到加快發(fā)展的過(guò)程，大體可分為三個(gè)階段，即社區(qū)建設(shè)探索階段（年—年）、社區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)階段（年—年）和社區(qū)建設(shè)縱深發(fā)展階段（年至今）。北京市社區(qū)管理體制改革始于年的第三次城市管理工作會(huì)議，重點(diǎn)是理清城市管理體制中社區(qū)層面的管理體制，通過(guò)社區(qū)規(guī)模調(diào)整和資源整合，建立起適應(yīng)城市現(xiàn)代化要求的社區(qū)組織體系、社區(qū)治理體系和社區(qū)服務(wù)體系，形成與區(qū)、街體制相配套的社區(qū)管理體制和治理模式。為進(jìn)一步推進(jìn)和抓好新時(shí)期社區(qū)建設(shè)發(fā)展，年月日，北京市委、市政府召開(kāi)了推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)座談會(huì)。會(huì)議提出社區(qū)的體制為：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為主導(dǎo)，以社區(qū)民主自治組織為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)，對(duì)全社會(huì)進(jìn)行有效覆蓋和全面管理的管理體制。年，北京市提出了打造干凈、規(guī)范、服務(wù)、安全、健康、文化“六型社區(qū)”的總體思路和具體舉措，制定了《北京市六型社區(qū)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》（試行），將“六型社區(qū)”作為和諧社區(qū)建設(shè)的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)首都和諧社區(qū)建設(shè)走上了制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化軌道。黨的十七大之后，北京市委市政府制定了《北京市加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要》，明確了近期首都社會(huì)建設(shè)的總體思路、工作目標(biāo)和主要任務(wù)，提出了一系列重要政策和改革措施。特別是《北京市社區(qū)管理辦法（試行）》、《北京市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》、《關(guān)于全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》、《北京市社區(qū)服務(wù)站管理辦法》等文件的出臺(tái)，成為當(dāng)前社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)性文件。目前全市共有社區(qū)個(gè)，其中戶(hù)以下的個(gè)，約占，戶(hù)（含）以上的個(gè)，占，戶(hù)以上的個(gè)，占。其中規(guī)模最大的社區(qū)是朝陽(yáng)區(qū)東風(fēng)地區(qū)泛海國(guó)際北社區(qū)，共戶(hù)，規(guī)模最小的社區(qū)是房山區(qū)閻村鎮(zhèn)消防器材社區(qū)，共戶(hù)。三、北京街道辦事處的本質(zhì)特征認(rèn)識(shí)（一）組織特征：履行準(zhǔn)政府功能的派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)根據(jù)年月第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)實(shí)施（并于年重新發(fā)布、年廢止）的《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處是城市基層人民政府的一個(gè)派出機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)是“辦理市、市轄區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；反映居民的意見(jiàn)和要求”。也就是說(shuō)，街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市一級(jí)政府派出在外的行政派出機(jī)關(guān)。從法律性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，派出機(jī)關(guān)屬于行政派出組織，是政府為了更好的履行自己的行政職責(zé)，或加強(qiáng)自己對(duì)所轄區(qū)域的行政控制和監(jiān)督，或完成特定的行政任務(wù)，依法成立由派出人員組建的機(jī)構(gòu)。派出機(jī)關(guān)不構(gòu)成一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、承擔(dān)的職責(zé)和范圍為轉(zhuǎn)移。街道辦具有行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償?shù)纫饬x上的行政主體資格；但是卻不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，街道辦的行政主體資格是不完整的。、準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)年的《城市街道辦事處組織條例》，將街道辦正式納入了國(guó)家政治制度，明確為政府派出機(jī)關(guān)，承擔(dān)政府職能。生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造完成以后，一方面政府向街道辦下達(dá)了大量的工作任務(wù)，另一方面街道辦自己也建立了大量的生產(chǎn)和生活設(shè)施。此后，大躍進(jìn)、文化大革命時(shí)期，街道辦職能進(jìn)一步拓展。改革開(kāi)放以來(lái), 街道辦所處的社會(huì)歷史條件發(fā)生了根本性的變化。城市人口激增、單位體制瓦解，大量基層政府職能被推向街道辦事處，街道辦成為本市城市社會(huì)管理不可或缺的一級(jí)政府機(jī)關(guān)。同時(shí)，在城市社會(huì)問(wèn)題日益增多，而其中的許多是“市場(chǎng)不為”、“政府不能”的問(wèn)題，為了尋找這些問(wèn)題的有效解決機(jī)制，國(guó)家民政部將社區(qū)機(jī)制引入我國(guó)，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)發(fā)展一時(shí)間成為熱度最高的詞匯，而社區(qū)管理的任務(wù)又歷史性地落到了街道辦身上。這時(shí)的一個(gè)街道辦事處幾乎涵蓋了一個(gè)區(qū)域政府應(yīng)有的全部職能, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個(gè)派出機(jī)關(guān)的職能范圍和承載能力。、“去街化”與“實(shí)街化”的思考在街道辦的職能越來(lái)越多、社區(qū)職能日益偏離的背景下，強(qiáng)化街道辦事處的職能和職權(quán)，將其改造成為一級(jí)政府（實(shí)街化），或者淡化街道的行政性質(zhì)，將其改造成為社區(qū)組織（去街化）的爭(zhēng)論與呼聲日益高漲，甚至一些地區(qū)形成了小規(guī)模的試點(diǎn)。但是對(duì)街道辦事處重新定位，絕不只是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，它不僅涉及對(duì)街道辦事處組織條例和地方人民政府組織法的修改，還涉及一系列深層次的理論問(wèn)題，其中最突出的是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、社區(qū)體制、基層民主行政體制改革等問(wèn)題。在我們考慮街道辦定位問(wèn)題時(shí)不能忽略三個(gè)重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)；一是，社會(huì)組織發(fā)育不良、缺乏生機(jī)與活力尚未形成與社會(huì)主體需求相適應(yīng)的能力體系；二是，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系悄然變化，小政府、大社會(huì)的格局逐漸形成。三是行政管理體制機(jī)制改革正在全面深入發(fā)展。在此背景下，無(wú)論是要將國(guó)家權(quán)力撤出街道（去街化），將其改造成為純粹的社區(qū)、還是要強(qiáng)化街道辦的政府權(quán)利，將其改造成為一級(jí)政府或者在街道設(shè)立一級(jí)政權(quán)（實(shí)街化）的想法均是不現(xiàn)實(shí)也缺乏基礎(chǔ)的。（二）權(quán)力特征：權(quán)責(zé)不對(duì)等的權(quán)責(zé)體系街道辦的主要職能就是依照法律和法規(guī)的規(guī)定,開(kāi)展街轄區(qū)內(nèi)的居民工作、社區(qū)建設(shè)、城市管理和社會(huì)管理等城市工作。除此之外, 還要根據(jù)上級(jí)部門(mén)的委托開(kāi)展工作。目前，街道的工作量中有超過(guò)的部分來(lái)源于各級(jí)上級(jí)的委托交辦的任務(wù)，而且其中來(lái)自與上級(jí)職能部門(mén)的行政委托所占比例很大。行政委托是一件十分嚴(yán)肅的行政管理內(nèi)容，本應(yīng)有齊全的委托制度、完備的委托程序、嚴(yán)格限定的委托內(nèi)容，明確的委托與受托主體限定等一系列制度。目前這一系列制度是不完備的，在不完備的制度體系下，大量存在的行政委托，直接導(dǎo)致了街道工作缺位越位錯(cuò)位普遍存在。行政委托的不完備性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一、委托主體不清。嚴(yán)格意義上，區(qū)政府的職能部門(mén)是不能直接給街道辦事處分權(quán)預(yù)授權(quán)的，因?yàn)榻值朗菂^(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，不是區(qū)政府職能機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，所以，區(qū)級(jí)職能部門(mén)沒(méi)有權(quán)力向街道辦直接委托工作，即便要委托也應(yīng)該通過(guò)區(qū)政府來(lái)完成。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，職能部門(mén)將大量的工作委托給街道辦，甚至是通過(guò)職能機(jī)構(gòu)在街道辦的派出機(jī)構(gòu)將工作委托給街道辦，有意無(wú)意地將街道辦作為了專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)的延伸。街道辦事處沒(méi)有足夠的權(quán)力協(xié)調(diào)與他們的關(guān)系，在處理一些城市管理問(wèn)題時(shí)，只能“求”和“請(qǐng)”助于這些派出機(jī)構(gòu)，基于街道辦這種弱勢(shì)地位，接受來(lái)自于職能部門(mén)的職責(zé)委托就是必然的了。第二、行政委托中的責(zé)權(quán)不對(duì)等。街道辦事處的性質(zhì)決定了其權(quán)力來(lái)源有限。街道辦事處是城市基層人民政府的派出機(jī)關(guān)，在法理上其權(quán)力只能來(lái)自于法律法規(guī)和上級(jí)政府授予，在授權(quán)的范圍內(nèi)從事管理活動(dòng)，不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法資格；雖然目前很多區(qū)職能部門(mén)跨過(guò)區(qū)人民政府直接向街道辦事處布置工作，但從法理上講，這只是一種行政委托，街道辦事處接受的只是職責(zé)，不是職權(quán)，也不可能獲得獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)，長(zhǎng)此以往，雖然街道辦事處的職能范圍和組織規(guī)模發(fā)生了重大變化，但與此相關(guān)的權(quán)力卻沒(méi)有相應(yīng)地增加，責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象普遍存在。與此相對(duì)的是區(qū)職能部門(mén)權(quán)大責(zé)小。（三）身份特征：政社合一的雙重屬性、街道的雙重性質(zhì)街道辦事處是政府與社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)，既是一個(gè)行政組織，又是一個(gè)特殊的“社區(qū)組織”；既承擔(dān)著一定的政府職能，又伴隨著大量的社會(huì)職能，具有突出雙重屬性。但是街道辦的雙重屬性來(lái)源于街道自身的雙重性質(zhì)。街道自身的性質(zhì)對(duì)于街道辦事處的性質(zhì)有著根本性的影響。街道自身所具有的行政區(qū)域與社區(qū)的雙重身份，是導(dǎo)致街道辦事處具有雙重屬性的直接原因。（）作為行政區(qū)域的街道：街道本來(lái)是城市居民居住的區(qū)域。新中國(guó)成立之初，為了使城市基層社會(huì)舊有的保甲等組織形式瓦解后建立起新的組織體系，將居民組織起來(lái)，于是便出現(xiàn)了在街道范圍內(nèi)代表基層政府將居民組織起來(lái)的街道辦事處，街道也因此而獲得了某種社會(huì)組織的含義。年的《城市街道辦事處組織條例》，不僅沒(méi)有將街道確定為行政區(qū)域，而且將街道辦的任務(wù)確定為辦理居民事務(wù)的同時(shí)，使街道作為居民居住區(qū)域的含義更加明確。但是隨著街道承擔(dān)的政府職能日益增多，對(duì)城市基層