【文章內(nèi)容簡介】 會管理和公共服務(wù)有了新的認(rèn)識。年以來，北京在城市管理體制方面進(jìn)行了多次改革探索，取得了重要進(jìn)展，但職責(zé)不清、條塊不順、部門分割、上下脫節(jié)等深層次問題尚未得到有效解決。主要原因是：社會管理相對滯后，公共服務(wù)供給不足，市場機(jī)制和社會組織發(fā)育不充分，群眾參與程度不高。為此，會議強(qiáng)調(diào)：政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變，具有統(tǒng)領(lǐng)和決定作用。并從依法規(guī)范政府行政行為入手，對進(jìn)一步理順街道辦事處與專業(yè)管理部門的職責(zé)，理順政府社會管理和公共服務(wù)與社區(qū)民主自治的關(guān)系，實現(xiàn)政府職能到位、市場作用入位、社會功能歸位等工作進(jìn)行了全面部署。并且，確定了基層管理體制改革的重點(diǎn)是：理順街道與專業(yè)管理部門的關(guān)系，通過體制改革和創(chuàng)新，保證“條專塊統(tǒng)”落實到位；以深化社會民主自治功能為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)；轉(zhuǎn)變政府職能，加快城市社會管理和公共服務(wù)體系建設(shè)。（五）職能改革時期世紀(jì)年代初，為加強(qiáng)對城市的集中統(tǒng)一管理和解決當(dāng)時城市經(jīng)濟(jì)生活的突出矛盾，年月和年月，中共中央、國務(wù)院先后召開全國第一次和第二次城市工作會議。年月，國務(wù)院在北京召開第三次全國城市工作會議，基本厘定了此后約年時間中城市建設(shè)和發(fā)展工作的基本思路，中國城市建設(shè)自此迎來了一輪大發(fā)展。時隔年后，年月日，中央召開了第四次全國城市管理工作會議。會議指出，我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時期。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。第四次全國城市管理工作會議，標(biāo)志著中國基層政權(quán)——街道辦事處的管理體制進(jìn)入全面深化改革和完善階段。為貫徹落實中央城市工作會議精神，全面推進(jìn)新時期的城市管理工作，北京市于年月日，召開中共北京市委十一屆十次全會，深入學(xué)習(xí)貫徹中央城市工作會議精神，研究做好新形勢下的北京城市工作，并提出了《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，確定了改革城市管理體制和完善城市治理機(jī)制的具體任務(wù)和目標(biāo)。并確定了“落實市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理服務(wù)責(zé)任，健全城市基層治理機(jī)制；進(jìn)一步強(qiáng)化街道、社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)帶動社區(qū)居民自治組織、社區(qū)社會組織建設(shè)；增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”的改革任務(wù)。為此，北京市在市、區(qū)、街和社區(qū)四個層面，對城市管理體制機(jī)制進(jìn)行了全面深入的改革。一是在市、區(qū)級層面，市委市政府下發(fā)了《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，按照“權(quán)責(zé)一致、加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)創(chuàng)新”的原則，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，合理劃分市、區(qū)、街道以及區(qū)級部門間在城市管理和執(zhí)法方面的職責(zé)；明確區(qū)級城市管理主管部門，分清主次責(zé)任；推動城市管理重心下移和專業(yè)職能下沉，構(gòu)建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合的城市綜合管理體系，探索城市管理體制改革的新路。年至年，在石景山區(qū)城市管理體制機(jī)制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，調(diào)整了城市管理的部門職責(zé)，組建了市、區(qū)城市管理委員會，并明確為城市管理主管部門，進(jìn)一步完善綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合、多部門共同履行城市管理職責(zé)的格局。二是在街道層面，采取夯實城市管理的基層基礎(chǔ)，做強(qiáng)做實街道辦事處的舉措，按照“權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，讓屬地管理的權(quán)與責(zé)有機(jī)統(tǒng)一起來，增強(qiáng)街道辦事處在城市治理中的基礎(chǔ)地位和統(tǒng)籌職能。為穩(wěn)妥、有序推進(jìn)街道層面的改革，首先，在石景山區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，然后在全市推廣實施。其改革思路是：按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、以塊為主”原則，把管理職能下沉，賦予街道相應(yīng)的管理權(quán)限和資源，形成街道人、財、物相對充足、有責(zé)有權(quán)有隊伍的工作現(xiàn)狀，為街道落實屬地管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。各街道辦事處按照“全權(quán)、全時、全管、全責(zé)”等“四全”責(zé)任的要求，建立了綜合執(zhí)法隊伍“五統(tǒng)一”工作制度（統(tǒng)一管理、統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核），將公安、食藥、安監(jiān)、環(huán)保、城管、工商、交通、消防等個執(zhí)法部門常駐街道人員充分整合起來，發(fā)揮轄區(qū)統(tǒng)籌的優(yōu)勢作用，圍繞“城市病”問題綜合施策，較好地實現(xiàn)了“法律法規(guī)的綜合，執(zhí)法手段的綜合，執(zhí)法力量的綜合”。三是在社區(qū)層面，一方面，圍繞深化街道社區(qū)管理體制改革，著力解決影響城鄉(xiāng)和諧社區(qū)發(fā)展的突出問題，減輕社區(qū)行政負(fù)擔(dān)，年月，北京市下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的意見》。明確規(guī)定從“依法確定社區(qū)工作事項、清理組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范考核評比、提升自治功能和服務(wù)水平、整合信息網(wǎng)絡(luò)”等五個方面，切實減輕社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，提高社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另一方面，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給模式，培育社區(qū)社會組織，提升社區(qū)服務(wù)和民生保障水平，年月，北京市民政局制定下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)社區(qū)服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》。以推進(jìn)和實施社會化服務(wù)為方向，以“積極探索建立健全社區(qū)服務(wù)社會化的運(yùn)行機(jī)制，通過政府購買服務(wù)方式，引入競爭機(jī)制，整合社區(qū)服務(wù)資源，協(xié)調(diào)社會力量承接運(yùn)營社區(qū)服務(wù)事項，建立高效統(tǒng)一的新型管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成‘政府政策推動、社會力量承接、社區(qū)居民參與、全程跟蹤評估’的社區(qū)服務(wù)社會化運(yùn)營模式，加快形成科學(xué)有效的社區(qū)治理體系?！睘槟繕?biāo)，對社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了深化改革，為充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)平臺作用，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)從行政性運(yùn)作向社會化運(yùn)營轉(zhuǎn)變，培育社區(qū)服務(wù)組織創(chuàng)新發(fā)展，有效暢通社會力量參與渠道，提升社區(qū)服務(wù)供給效率，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)事業(yè)的良性發(fā)展等各方面工作起到了積極的作用。（六）社區(qū)建設(shè)和發(fā)展社區(qū)是城市管理工作的基礎(chǔ)和落腳點(diǎn)，社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。年月日，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《城市居民委員會組織條例》，年 月日重新公布。據(jù)此，首先在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立了居民委員會，以后又逐步在鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府駐地的小集鎮(zhèn)設(shè)立了居民委員會。年月日通過《中華人民共和國城市居委會組織法》明確規(guī)定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。這個組織法成了居委會設(shè)立的主要法律依據(jù)。年民政部首次將“社區(qū)”概念引入城市管理，提出要在城市中開展社區(qū)服務(wù)工作。年初，民政部在全國選擇北京市西城區(qū)等個“城市社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”。年月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，社區(qū)建設(shè)工作在全國全面展開。北京市是全國開展社區(qū)建設(shè)較早的城市之一，始發(fā)于上世紀(jì)八十年代，從社區(qū)服務(wù)開始，歷經(jīng)了一個由逐步探索到加快發(fā)展的過程，大體可分為三個階段，即社區(qū)建設(shè)探索階段（年—年）、社區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)階段（年—年）和社區(qū)建設(shè)縱深發(fā)展階段（年至今）。北京市社區(qū)管理體制改革始于年的第三次城市管理工作會議，重點(diǎn)是理清城市管理體制中社區(qū)層面的管理體制，通過社區(qū)規(guī)模調(diào)整和資源整合，建立起適應(yīng)城市現(xiàn)代化要求的社區(qū)組織體系、社區(qū)治理體系和社區(qū)服務(wù)體系，形成與區(qū)、街體制相配套的社區(qū)管理體制和治理模式。為進(jìn)一步推進(jìn)和抓好新時期社區(qū)建設(shè)發(fā)展，年月日，北京市委、市政府召開了推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)座談會。會議提出社區(qū)的體制為：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持以政府社會管理和公共服務(wù)職能為主導(dǎo)，以社區(qū)民主自治組織為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會組織和市場機(jī)制的作用，政府調(diào)控機(jī)制同社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動，對全社會進(jìn)行有效覆蓋和全面管理的管理體制。年，北京市提出了打造干凈、規(guī)范、服務(wù)、安全、健康、文化“六型社區(qū)”的總體思路和具體舉措，制定了《北京市六型社區(qū)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》（試行），將“六型社區(qū)”作為和諧社區(qū)建設(shè)的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，推動首都和諧社區(qū)建設(shè)走上了制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化軌道。黨的十七大之后，北京市委市政府制定了《北京市加強(qiáng)社會建設(shè)實施綱要》，明確了近期首都社會建設(shè)的總體思路、工作目標(biāo)和主要任務(wù)，提出了一系列重要政策和改革措施。特別是《北京市社區(qū)管理辦法（試行）》、《北京市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》、《關(guān)于全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》、《北京市社區(qū)服務(wù)站管理辦法》等文件的出臺，成為當(dāng)前社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)性文件。目前全市共有社區(qū)個，其中戶以下的個，約占，戶（含）以上的個，占，戶以上的個，占。其中規(guī)模最大的社區(qū)是朝陽區(qū)東風(fēng)地區(qū)泛海國際北社區(qū)，共戶，規(guī)模最小的社區(qū)是房山區(qū)閻村鎮(zhèn)消防器材社區(qū)，共戶。三、北京街道辦事處的本質(zhì)特征認(rèn)識（一）組織特征：履行準(zhǔn)政府功能的派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)根據(jù)年月第一屆全國人大四次會議通過實施（并于年重新發(fā)布、年廢止）的《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處是城市基層人民政府的一個派出機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)是“辦理市、市轄區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項；指導(dǎo)居民委員會的工作；反映居民的意見和要求”。也就是說，街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市一級政府派出在外的行政派出機(jī)關(guān)。從法律性質(zhì)上來說，派出機(jī)關(guān)屬于行政派出組織，是政府為了更好的履行自己的行政職責(zé)，或加強(qiáng)自己對所轄區(qū)域的行政控制和監(jiān)督，或完成特定的行政任務(wù)，依法成立由派出人員組建的機(jī)構(gòu)。派出機(jī)關(guān)不構(gòu)成一級政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、承擔(dān)的職責(zé)和范圍為轉(zhuǎn)移。街道辦具有行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償?shù)纫饬x上的行政主體資格；但是卻不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，街道辦的行政主體資格是不完整的。、準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)年的《城市街道辦事處組織條例》，將街道辦正式納入了國家政治制度，明確為政府派出機(jī)關(guān)，承擔(dān)政府職能。生產(chǎn)資料的社會主義改造完成以后，一方面政府向街道辦下達(dá)了大量的工作任務(wù)，另一方面街道辦自己也建立了大量的生產(chǎn)和生活設(shè)施。此后，大躍進(jìn)、文化大革命時期，街道辦職能進(jìn)一步拓展。改革開放以來, 街道辦所處的社會歷史條件發(fā)生了根本性的變化。城市人口激增、單位體制瓦解，大量基層政府職能被推向街道辦事處，街道辦成為本市城市社會管理不可或缺的一級政府機(jī)關(guān)。同時，在城市社會問題日益增多，而其中的許多是“市場不為”、“政府不能”的問題，為了尋找這些問題的有效解決機(jī)制，國家民政部將社區(qū)機(jī)制引入我國，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)發(fā)展一時間成為熱度最高的詞匯，而社區(qū)管理的任務(wù)又歷史性地落到了街道辦身上。這時的一個街道辦事處幾乎涵蓋了一個區(qū)域政府應(yīng)有的全部職能, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個派出機(jī)關(guān)的職能范圍和承載能力。、“去街化”與“實街化”的思考在街道辦的職能越來越多、社區(qū)職能日益偏離的背景下，強(qiáng)化街道辦事處的職能和職權(quán)，將其改造成為一級政府（實街化），或者淡化街道的行政性質(zhì)，將其改造成為社區(qū)組織（去街化）的爭論與呼聲日益高漲，甚至一些地區(qū)形成了小規(guī)模的試點(diǎn)。但是對街道辦事處重新定位，絕不只是一個實踐問題，它不僅涉及對街道辦事處組織條例和地方人民政府組織法的修改，還涉及一系列深層次的理論問題，其中最突出的是國家與社會的關(guān)系、社區(qū)體制、基層民主行政體制改革等問題。在我們考慮街道辦定位問題時不能忽略三個重要的社會現(xiàn)實；一是，社會組織發(fā)育不良、缺乏生機(jī)與活力尚未形成與社會主體需求相適應(yīng)的能力體系；二是，改革開放以來，國家與社會的關(guān)系悄然變化，小政府、大社會的格局逐漸形成。三是行政管理體制機(jī)制改革正在全面深入發(fā)展。在此背景下，無論是要將國家權(quán)力撤出街道（去街化），將其改造成為純粹的社區(qū)、還是要強(qiáng)化街道辦的政府權(quán)利，將其改造成為一級政府或者在街道設(shè)立一級政權(quán)（實街化）的想法均是不現(xiàn)實也缺乏基礎(chǔ)的。（二）權(quán)力特征：權(quán)責(zé)不對等的權(quán)責(zé)體系街道辦的主要職能就是依照法律和法規(guī)的規(guī)定,開展街轄區(qū)內(nèi)的居民工作、社區(qū)建設(shè)、城市管理和社會管理等城市工作。除此之外, 還要根據(jù)上級部門的委托開展工作。目前，街道的工作量中有超過的部分來源于各級上級的委托交辦的任務(wù)，而且其中來自與上級職能部門的行政委托所占比例很大。行政委托是一件十分嚴(yán)肅的行政管理內(nèi)容，本應(yīng)有齊全的委托制度、完備的委托程序、嚴(yán)格限定的委托內(nèi)容，明確的委托與受托主體限定等一系列制度。目前這一系列制度是不完備的，在不完備的制度體系下，大量存在的行政委托，直接導(dǎo)致了街道工作缺位越位錯位普遍存在。行政委托的不完備性主要表現(xiàn)在兩個方面：第一、委托主體不清。嚴(yán)格意義上，區(qū)政府的職能部門是不能直接給街道辦事處分權(quán)預(yù)授權(quán)的，因為街道是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，不是區(qū)政府職能機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，所以，區(qū)級職能部門沒有權(quán)力向街道辦直接委托工作，即便要委托也應(yīng)該通過區(qū)政府來完成。但是，長期以來，職能部門將大量的工作委托給街道辦，甚至是通過職能機(jī)構(gòu)在街道辦的派出機(jī)構(gòu)將工作委托給街道辦，有意無意地將街道辦作為了專業(yè)職能部門的延伸。街道辦事處沒有足夠的權(quán)力協(xié)調(diào)與他們的關(guān)系，在處理一些城市管理問題時，只能“求”和“請”助于這些派出機(jī)構(gòu)，基于街道辦這種弱勢地位，接受來自于職能部門的職責(zé)委托就是必然的了。第二、行政委托中的責(zé)權(quán)不對等。街道辦事處的性質(zhì)決定了其權(quán)力來源有限。街道辦事處是城市基層人民政府的派出機(jī)關(guān)，在法理上其權(quán)力只能來自于法律法規(guī)和上級政府授予，在授權(quán)的范圍內(nèi)從事管理活動，不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法資格；雖然目前很多區(qū)職能部門跨過區(qū)人民政府直接向街道辦事處布置工作，但從法理上講，這只是一種行政委托，街道辦事處接受的只是職責(zé)，不是職權(quán)，也不可能獲得獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)，長此以往，雖然街道辦事處的職能范圍和組織規(guī)模發(fā)生了重大變化，但與此相關(guān)的權(quán)力卻沒有相應(yīng)地增加，責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象普遍存在。與此相對的是區(qū)職能部門權(quán)大責(zé)小。（三）身份特征：政社合一的雙重屬性、街道的雙重性質(zhì)街道辦事處是政府與社會的結(jié)合點(diǎn)，既是一個行政組織，又是一個特殊的“社區(qū)組織”；既承擔(dān)著一定的政府職能，又伴隨著大量的社會職能，具有突出雙重屬性。但是街道辦的雙重屬性來源于街道自身的雙重性質(zhì)。街道自身的性質(zhì)對于街道辦事處的性質(zhì)有著根本性的影響。街道自身所具有的行政區(qū)域與社區(qū)的雙重身份，是導(dǎo)致街道辦事處具有雙重屬性的直接原因。（）作為行政區(qū)域的街道：街道本來是城市居民居住的區(qū)域。新中國成立之初，為了使城市基層社會舊有的保甲等組織形式瓦解后建立起新的組織體系，將居民組織起來，于是便出現(xiàn)了在街道范圍內(nèi)代表基層政府將居民組織起來的街道辦事處，街道也因此而獲得了某種社會組織的含義。年的《城市街道辦事處組織條例》，不僅沒有將街道確定為行政區(qū)域，而且將街道辦的任務(wù)確定為辦理居民事務(wù)的同時，使街道作為居民居住區(qū)域的含義更加明確。但是隨著街道承擔(dān)的政府職能日益增多，對城市基層