【文章內(nèi)容簡介】 貼導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境退化。因此，如何制定優(yōu)良的環(huán)境政策成為環(huán)境治理中的核心問題。政策工具的設(shè)計、選擇、應(yīng)用狀況關(guān)系到環(huán)境政策的優(yōu)良與否。 “不良政策盛行的一個可能而且更為合理的解釋是，缺乏有關(guān)用于選擇和設(shè)計政策工具的生態(tài)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的信息或者理解。 ”1政策是在復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)利益作用下形成的，其制定、執(zhí)行過程是對資源、利益的重新分配過程，因此，要想制定合理、可行的政策，就要分析特定政治、經(jīng)濟(jì)甚至文化環(huán)境下使用的任何一組政策工具。在20 世紀(jì) 80 年代初，荷蘭的吉爾霍德委員會曾經(jīng)得出結(jié)論， “各種政策失靈是由于對政策工具的知識不足造成的。 ”2有關(guān)政策失靈的解決方案存在于政策工具理論和學(xué)說的發(fā)展之中，也有賴于能將這種理論轉(zhuǎn)變成為可以利用的工具。目前我國正處于政治、經(jīng)濟(jì)、社會的迅速變革中，民主政治體系和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立并不斷完善，公民社會迅速崛起，不少傳統(tǒng)的管制工具已經(jīng)不合時宜，新的符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策工具還需不斷補(bǔ)充和完善，有些政策工具的執(zhí)行還缺乏相應(yīng)的法律保障和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，必須的理論基礎(chǔ)也還有待完善，迫切需要進(jìn)行積極的探索和實(shí)踐。二、政策工具的定義和分類（一）政策工具的定義什么是政策工具？如何識別政策工具？這是政策工具研究中最基本的問題。學(xué)術(shù)界對此已經(jīng)形成了各種版本的解釋和定義。霍格威爾夫（Hoogerwerf ）認(rèn)為，政策工具是“行動者采用或者在潛在意義上可能采用來實(shí)現(xiàn)一個或者更多目標(biāo)的任何手段” 。 3在他看來，政策工具是達(dá)到某一具體目標(biāo)的手段。按照這個解釋， “目標(biāo)管理” 、 “內(nèi)部管理” 、 “人力資源政策” ，“金融控制”均可被當(dāng)作政策工具。這種定義方法缺乏對政策工具的特征、性質(zhì)1 托馬斯思德納：《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》 ，張蔚文等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社 2022年版，第 19 頁。2 蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 13 頁。3 同上。3的具體界定。胡德認(rèn)為（Hood） ，工具概念可以通過將政策工具刻畫為 “客體”和“活動” ，并對其加以區(qū)分的基礎(chǔ)上得到更清晰的理解。 1一方面，可以把工具當(dāng)作一種客體，據(jù)此，構(gòu)成法律或者政府行政指令的規(guī)則就可以被稱為工具。其次，可以把工具看成一種活動，正如林格林（Ringeling）所描述的：“它是政策活動的一種集合，它表明了一些類似的特征，關(guān)注的是對社會過程的影響和治理。 ”2這種定義擴(kuò)大了工具的范圍，一些非正式的活動也可以被看作工具， “政策”與“工具”概念之間的界限變得模糊而難以區(qū)分。HA德布魯金和 HA，不應(yīng)該將內(nèi)部管理、內(nèi)部組織以及人力資源政策理解為工具，政策工具應(yīng)用的焦點(diǎn)在于政策產(chǎn)出或政策效果的實(shí)現(xiàn)。政策產(chǎn)出指的是由組織所產(chǎn)生的物質(zhì)或者服務(wù)，當(dāng)這些物質(zhì)和服務(wù)帶來預(yù)期的影響或者政策過程的時候，政策成果就體現(xiàn)出來了。 3基于上述概念的分析，本人認(rèn)為政策工具（也可稱為政府工具）可以定義為：政府在公共政策的制定、執(zhí)行過程中為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段、技術(shù)或途徑。（二）政策工具的分類由于分類所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一，研究者們對于政策工具的分類也就不盡相同。迄今為止，對政策工具分類的研究成果可以說是相當(dāng)豐碩。政策分析家狄龍（Vander Doelen）認(rèn)為，政策工具可以劃分為三類，即法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具。 4與之類似的三分法是將政策工具劃分為三大家族，即管制性工具、經(jīng)濟(jì)激勵工具和溝通性工具。在此三分法的基礎(chǔ)上，英國學(xué)者喬丹、烏澤爾和濟(jì)托以工具的作用機(jī)理為標(biāo)準(zhǔn)，特別增加了志愿協(xié)議這一政策工具，認(rèn)為強(qiáng)制性工具、市場化工具、信息裝置、志愿協(xié)議是政策工具的主要分類。 5另外，加拿大學(xué)者霍萊特和拉梅什（ and ）根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性差異 6，將政策工具分為自愿性工具（非強(qiáng)制性工具） 、強(qiáng)制性工具和混合性工1 . The Tools of Government. London: Macmillan, 1983, P45.2 蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 14 頁。3 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022年版，第 15 頁。4 參見陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進(jìn)－論作為公共管理學(xué)新分支的政府工具研究的興起、主題和意義》 ，載《中國行政管理》2022 年第 6 期。5 參見陳振明、經(jīng)緯：《政府工具研究的新進(jìn)展》 ，載《東南學(xué)術(shù)》2022 年第 6 期。6 Michael Howlett and . Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. OxfordUniversity, 1995, P85.4具三類。許多研究者認(rèn)為，自下而上的研究方法比自上而下的研究方法更有效。第二代政策工具開始引向?qū)σ恍┡及l(fā)變數(shù)重要性的關(guān)注 1，從而產(chǎn)生了諸如協(xié)議等雙邊或者多邊的政策工具。這些工具的選擇應(yīng)用反映了政府不再被看作是無所不能的了，而是需要主動尋求與企業(yè)、公眾的合作?？梢钥闯?，研究者們不同的分類方法反映了他們對政府過程不同角度的看法，其分類各有側(cè)重，并無對錯之分。一種分類視角就是一種工具研究的模型，正如薩拉蒙（Salamon）所認(rèn)為的 2，不同的工具類型分別構(gòu)造了不同的政策活動，同樣也引發(fā)了問題并產(chǎn)生不同的效果。表引1 環(huán)境政策工具分類市場化工具管制工具利用市場 創(chuàng)建市場公民參與工具技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 補(bǔ)貼 排污交易 環(huán)境信息手段執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn) 環(huán)境稅費(fèi) 自愿協(xié)議押金－返還在政策環(huán)境領(lǐng)域，一般將政策工具分為“命令－控制工具”和“市場化工具” ，這樣的劃分未免過于簡單，特別是近年來，隨著政策工具在環(huán)境領(lǐng)域中的不斷實(shí)踐，新的政策工具得到了長足的發(fā)展，如信息手段、自愿協(xié)議等?；谡吖ぞ邞?yīng)用中側(cè)重的主體不同，本人認(rèn)為可以將環(huán)境政策工具歸為三類，即管制工具、市場化工具以及公民參與工具，具體分類見表引1。三、相關(guān)研究狀況綜述（一）政策工具研究的理論路徑關(guān)于政策工具的研究在當(dāng)代西方有一個逐步發(fā)展的歷程，最早可以追溯到由戴爾和林德布洛姆的《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》一書，該書中作者論述了政策工具選擇的基本原理。 3在此之后，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩條不同的路線發(fā)展。一條路線得到大陸傳統(tǒng)的支持，注重對工具政治屬性的研究（如相對的強(qiáng)制性） ，1 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022年版，第 204 頁。2 Salamon,L. and . Beyond Privatization. Washington,DC: Urban Institute Press, 1989, P78.3 參見陳振明著：《公共政策分析》 ，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 47 頁。5它以政治文化及意識形態(tài)的研究為基礎(chǔ)。Phidd 和 Doern 認(rèn)為 1，政治屬性中的秩序是基于政治文化和意識形態(tài)的承諾的，而這種秩序然后又被用作處理政策工具并預(yù)測其使用的一個基礎(chǔ)。例如，政府選擇哪種干預(yù)模式抑或放棄某種干預(yù)模式。另一條路徑沿襲結(jié)構(gòu)功能傳統(tǒng)，力求通過對工具的研究來確定公共政策功能。 “隨著最近人們的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向理論構(gòu)造，政策工具就更多地被當(dāng)作中間產(chǎn)品而不是手段來處理了。于是，尋求更好的政策工具就成為當(dāng)前研究的重點(diǎn)。 ”2對于許多政治學(xué)家來說，沿著這兩條路線得出的經(jīng)驗(yàn)讓他們重新回到最初在政策工具價值理性和技術(shù)理性之間達(dá)到的平衡，也就是將關(guān)聯(lián)性以及價值置于政策工具評估的核心地位。蓋伊彼得斯在《公共政策工具－對公共管理工具的評價》一書中，將學(xué)者們對政策工具的研究分為四條不同的研究路徑，即工具論者、過程論者、備用論者和構(gòu)造論者。該書關(guān)于政策工具這四條路徑以及應(yīng)用背景的描述從一定程度反映了政策工具這一領(lǐng)域的簡要?dú)v史。這些路徑闡述了政策工具研究的重點(diǎn)、評估的具體模式以及與政治的關(guān)系。如表引2 所示。對于這四個路徑的處理也在一定程度上反映了西方學(xué)者們對于政策工具以及政策設(shè)計任務(wù)本身認(rèn)識的發(fā)展?？偟膩碚f，從第一條路徑到第四條路徑的演變使得政策工具的“工具性”特征重要性程度越來越低，西方學(xué)者關(guān)于政策工具的研究從關(guān)注工具本身到逐步注重工具與政策環(huán)境的相互匹配與適用，從以工具的效應(yīng)分析為中心走向工具的經(jīng)濟(jì)效益分析與政治學(xué)分析并重，正如蓋伊彼得斯所說，在政策工具的研究當(dāng)中，要加強(qiáng)了解政府是如何選擇政策工具并如何將其應(yīng)用到政策過程當(dāng)中的。 3表引2：政策工具研究的四大路徑路徑 關(guān)鍵要素 評估模式 與政治的關(guān)系工具論者 工具的特質(zhì) 約束條件的最優(yōu)化 政策設(shè)計不考慮政治環(huán)境過程論者 適應(yīng)性政策過程中的工具與政策問題的相容性政治不包括政策設(shè)計備用論者 匹配性 政策工具與政策目標(biāo)相匹配 政策設(shè)計塑造政治構(gòu)造論者政策工具和政策問題構(gòu)建過程中引發(fā)的意對于相互競爭的意義的解釋 作為政策設(shè)計的政治1 Phidd,R. and . The Politics and Management of the Canadian Economy Policy. Toronto:Macmillan, 1978,P36.2 蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 35 頁。3 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 35－44 頁。6義資料來源：蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 42 頁。（二）政策工具在環(huán)境政策領(lǐng)域的實(shí)踐 關(guān)于政策工具的很多應(yīng)用研究是在環(huán)境領(lǐng)域展開的?？v觀政策工具在西方環(huán)境領(lǐng)域中的實(shí)踐，可以將其分為三類，即俗稱為“胡蘿卜、大棒、說教”的經(jīng)濟(jì)激勵、法律工具（管制）和信息工具。 1在管制領(lǐng)域，關(guān)于政策工具強(qiáng)制性的問題，特別是與管制相關(guān)的強(qiáng)制性問題得到了頻繁的研究。一般地，管制工具傾向于迫使每個廠商承擔(dān)同樣份額的污染控制負(fù)擔(dān)，而不考慮相應(yīng)的成本差異問題。Helfand 認(rèn)為 2，典型的管制工具在操作標(biāo)準(zhǔn)上會有所差別，通常采取的是基于技術(shù)和績效的標(biāo)準(zhǔn)。Bressers 認(rèn)為，管制工具在影響人們的行為方面并不那么有效，因?yàn)楫a(chǎn)品生產(chǎn)還需要某些標(biāo)準(zhǔn)。按照梅因特的看法，將管制看作成功的政策工具的條件正在淡去。 3不過根據(jù)政策工具在環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀，管制工具仍然得到了最廣泛的選擇應(yīng)用。經(jīng)濟(jì)激勵可以作為在一些情況下取代管制的不同選擇。80 多年以前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家首度提出了用稅收來內(nèi)化環(huán)境等外部性問題。30 多年前，經(jīng)濟(jì)激勵政策工具組合擴(kuò)大到包括基于數(shù)量控制的機(jī)制在內(nèi)：可交易許可證。經(jīng)濟(jì)激勵現(xiàn)在已被眾多國家考慮并被用來處理諸多環(huán)境問題，如瀕危物種的保護(hù)、區(qū)域性煙塵問題以及溫室效應(yīng)和全球氣候變化。經(jīng)濟(jì)激勵并非在所有的情況下都是等同有效的。Mrozek 認(rèn)為， 4不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼非但沒有抑制對環(huán)境有破壞作用的行為，反而促進(jìn)了這些行為的發(fā)展，如許多國家對能源利用的補(bǔ)貼。另外一項(xiàng)研究表明，環(huán)境政策一些正式的目標(biāo)還是越來越多地得到實(shí)現(xiàn)。例如，1984－1989 年，使用PCBS（多氧化二苯基）的數(shù)量有了很大的減少。然而，更加深入的研究表明，對于 59％的使用者來說，專門的經(jīng)濟(jì)激勵幾乎沒有多少重要性。 5保羅為，盡管美國的政治家們近年來對經(jīng)濟(jì)激勵政策工具興趣日增，同時也取得了一1 BemelmansVidec,Rist and Vedung. Carrots,sticks, and Sermons: Policy Instrumants and their Evaluation. Ne w Brunswick,NJ:Transaction,1998,P69.2 Helfand,Gloria E. Standards Versus Standards: The Effects of Different Pollution Restrictions. American Eco nomic Review 81,1991,P634.3 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 19 頁。4 Mrozek,. Revenue Neutral Deposit/Refund Systems. Environmental and Resourse Economics17,2022,P193.5 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 19 頁。7些進(jìn)展，但市場導(dǎo)向的政策工具仍未成為美國環(huán)境政策的主體，大部分還處于管制政策的邊緣。究其原因，主要有三個方面：缺乏相關(guān)的政策法規(guī)、來自利益集團(tuán)的抵制以及來自公眾的抵制。 1由于經(jīng)濟(jì)激勵政策工具的應(yīng)用并沒有得到預(yù)期的效果，關(guān)于政策績效的討論就涉及引進(jìn)一些新的政策工具。如信息披露、自愿協(xié)議等。Tietenberg 認(rèn)為 2，信息披露能夠促進(jìn)市場導(dǎo)向環(huán)境政策工具的形成。具有充分信息的生產(chǎn)者和消費(fèi)者能夠使市場功能得到更好的發(fā)揮。在美國，政府提高信息知曉度的一個方法是加貼標(biāo)簽。Newell et al 認(rèn)為，產(chǎn)品標(biāo)簽（特別是電器的能源效率標(biāo)簽）通過使消費(fèi)者對產(chǎn)品能源價格的變動更為敏感來對產(chǎn)品能耗的降低產(chǎn)生巨大影響。 3另外，基于自愿協(xié)議的環(huán)境政策也開始在一些國家得到應(yīng)用。根據(jù)美國環(huán)境保護(hù)局（）估計 4，有超過 13000 家公司、非政府組織