【文章內(nèi)容簡介】 區(qū)自來水公司也將經(jīng)營使用權(quán)以2350萬元拍給了民營資本。北京、深圳、大連、西寧、武漢等多個自來水和污水處理項目向民間資本開放。國內(nèi)以水務(wù)為主業(yè)的上市公司有原水股份、武漢控股、南海發(fā)展、錢江水利、創(chuàng)業(yè)環(huán)保及首創(chuàng)股份等6家，他們都選擇了做大做強水務(wù)主業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。第三、國有資本存量經(jīng)過重組和公司化改革，企業(yè)規(guī)模和競爭力增強，它們開始在其他區(qū)域進行收購、兼并或者合資等，走出了跨區(qū)域經(jīng)營的重要步驟。水行業(yè)效益最好的深圳水務(wù)集團在河南焦作合資設(shè)立水務(wù)公司，北京首創(chuàng)股份在東南沿海如浙江余姚、安徽馬鞍山進行了合資。回顧政府從90年代以來的進入管制政策，經(jīng)歷了從部分開放到全方位開放，從非自然壟斷業(yè)務(wù)到自然壟斷業(yè)務(wù)，從地區(qū)壟斷經(jīng)營向跨區(qū)域經(jīng)營，從主要是BOT方式向特許經(jīng)營、合資等方式轉(zhuǎn)變的過程，目前，水務(wù)進入的政策門檻已經(jīng)降低，水務(wù)市場成為外資、民間資本和國有資本爭逐的戰(zhàn)場。價格管制傳統(tǒng)上我國把供水看作是福利性事業(yè)，原有水價很低，形成水污染和水浪費并存的現(xiàn)象。近年來政府為解決水務(wù)行業(yè)供排水價格和污水處理價格過低的狀況，積極推進水價改革。80年代之前，我國基本采取低價供水政策。1985年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于水利工程水費核定、計收和管理辦法的通知》，全國各地擬定了水費改革方案。以此為標志，全國各地區(qū)、各城鎮(zhèn)施行供水征收費用制度，并采取政府定價方式。[16] 國家計委和建設(shè)部1998年頒發(fā)《城市供水價格管理辦法》，這是我國政府頒布的第一個國家水價管制的政府規(guī)章，它規(guī)定了水價的定義和構(gòu)成，即水價包括供水價格和污水處理費，規(guī)定確定水價的原則是保證回收成本，取得合理利潤。2000年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》明確提出加快水價改革，理順水價體系，開征污水處理費。2001年《國家計委、財政部、建設(shè)部、水利部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》詳細規(guī)定：“省轄市以上城市在2003年底，其他城市在2005年前實行居民生活用水階梯式計量水價；針對不同城市的特點，實行季節(jié)性水價；2003年底前所有城市開征污水處理費，2006年前按規(guī)劃建成相應(yīng)規(guī)模的污水處理廠并投入運營。通過這些改革，建立以節(jié)約用水為核心的合理的水價形成機制?！痹谖鬯幚碣M方面，政府又頒布了《排污費征收使用管理條例》及《排污費征收標準管理辦法》。 2004年1月實施新的《水利工程供水價格管理辦法》，首次將水利工程供水價格納入商品管理范疇，改變了長期以來水利工程水費作為行政事業(yè)性收費進行管理的模式。由于提高了水資源和征收污水處理費，自1998年以來，我國各地的水價出現(xiàn)不同幅度的上漲，甚至有飛漲的趨勢?？傮w來看，根據(jù)我國現(xiàn)有的價格管制法律和管制實踐，我國水價管制主要有以下特點：第一， 在水價管制體制上，水價實行政府定價、分級管理的體制，并且在程序上實行聽證會制度和公告制度。由于供水價格屬于重要的公用事業(yè)服務(wù)價格，根據(jù)《價格法》，供水企業(yè)的價格調(diào)整需經(jīng)申報、審批程序，并且須符合嚴格的條件。經(jīng)所在地的政府價格主管部門審核及政府批準后執(zhí)行，并報上一級政府價格和供水行政主管部門備案。第二， 實行收益率管制，定價主要基于成本，遵循補償成本、合理收益的原則。供水的價格構(gòu)成主要包括基價（供水企業(yè)的銷售價）和各種征費（如城市供排水專項建設(shè)費、公用事業(yè)費、污水處理費等）兩個部分。其中，供水企業(yè)銷售價由供水企業(yè)成本、費用、稅金和利潤組成。供水企業(yè)成本是指供水企業(yè)在生產(chǎn)過程中的直接耗費，主要由企業(yè)支付的原水及水資源費用和制水、配水、供水過程中耗用的原材料、動力費及工資、福利、制造成本組成；供水企業(yè)的費用是指供水企業(yè)在制水、配水、供水過程中發(fā)生的購銷費用、管理費用和財務(wù)費用；供水企業(yè)的稅金是指供水企業(yè)按規(guī)定交納的增值稅和地方附加城建稅、教育費附加；供水企業(yè)的利潤是指供水企業(yè)在正常經(jīng)營條件下獲得的合理利潤。 [17]根據(jù)《城市供水價格管理辦法》，供水企業(yè)合理盈利的平均水平規(guī)定為凈資產(chǎn)利潤率810%，具體的利潤水平由所在地人民政府價格主管部門征求同級城市供水行政主管部門意見后，根據(jù)其不同的資金來源確定。第三， 城市供水實行分類水價。根據(jù)使用性質(zhì)可以分為居民生活用水、工業(yè)用水、行政事業(yè)用水、經(jīng)營服務(wù)用水、特種用水等五類，并實行差別水價。一般來講，工業(yè)用水、行政事業(yè)用水和經(jīng)營服務(wù)用水的價格接近平均成本，居民生活用水價格低于平均成本。經(jīng)濟性管制體制我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)的管制體制是橫向和縱向相結(jié)合的多層次、多部門監(jiān)管的制度安排，在結(jié)構(gòu)上具有多部門和中央與地方分級管理的特征。奠定這一復(fù)雜的監(jiān)管體制的是由全國人大及其常委會以及國務(wù)院制定的一系列法律法規(guī)。如《中華人民共和國水法》（2002年修訂），《中國人民共和國水土保持法》（1991）、《中國人民共和國水污染防治法》（1996年修訂）；國務(wù)院及其所屬部門先后頒布了《城市供水管理辦法》、《中國人民共和國水污染防治法實施細則》等60多件水事行政法規(guī)和規(guī)章條例，各省、自治區(qū)、直轄市也先后出臺了300余件地方性水事行政法規(guī)和規(guī)章條例。在中央層次，水務(wù)的管制涉及建設(shè)、水利、物價等主管部門，國家計委和建設(shè)部主要負責(zé)供水以及水價的管理，其中建設(shè)部的主要職能是制定全國城市供水的政策法規(guī)，相對應(yīng)的地方建委負責(zé)所屬地的水務(wù)管理。國家計委是國務(wù)院的價格主管部門，負責(zé)價格政策的制定或者直接確定價格，相對應(yīng)的各級地方物價局或委員會負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的價格政策。我國每個地方的水價由上一級物價部門負責(zé)制定，即全國36個以省會城市和直轄市為主的大中城市的水價由國家計委負責(zé)管制，地方各級計委分管下一級政府的水價制定。財政部的職能是負責(zé)與供水有關(guān)的費用制定和管理；國家環(huán)保局的職能是負責(zé)污水控制以及污水處理費的制定；而水利部是國家水行政主管部門，負責(zé)水資源的統(tǒng)一管理，地方水利主管部門負責(zé)管轄范圍內(nèi)的水資源管理，即中央和地方水利主管部門對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度。這就是我國現(xiàn)有的條塊分割、多部門行使管制權(quán)力的體制。針對水務(wù)管制機構(gòu)的多層次格局，目前各地正在由水利部門施行水資源的統(tǒng)一管理，即將水源、供水、污水處理等業(yè)務(wù)由組建的水務(wù)局實行統(tǒng)一管理。在1998年之后，國務(wù)院逐步明確由水行政主管部門統(tǒng)一管理水資源，這在2002年修訂實施的《水法》中被確認為“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。各地政府根據(jù)本地水資源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，開始建立集防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用一體化管理的水務(wù)局，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)水資源。據(jù)統(tǒng)計，截止2003年7月31日，全國成立水務(wù)局及由水利系統(tǒng)實施水務(wù)一體化管理的單位共計1206個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的50％。全國成立各級水務(wù)局942個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的39％。其中省級水務(wù)局2個，為上海市和海南?。?副省級水務(wù)局5個，分別為深圳市、武漢市、西安市、哈爾濱市和大連市；地級水務(wù)局102個，縣級水務(wù)局833個。水利系統(tǒng)實施水務(wù)一體化管理的單位共計264個， 占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的11％。上海市、黑龍江省、海南省已在轄區(qū)范圍內(nèi)全部實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，河北省98％以上的縣市實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，陜西省、山東省、江蘇省、內(nèi)蒙古、甘肅省、云南省、河南省、青海省等有50％左右的縣市實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。[18] （二）經(jīng)濟性管制改革的動因分析90年代以來，我國水務(wù)市場逐步開放，政府放松了進入的管制，在自來水生產(chǎn)和污水處理等環(huán)節(jié)引入競爭機制，政府調(diào)整了原有的低水價政策，對水的認識已從傳統(tǒng)的福利產(chǎn)品向商品轉(zhuǎn)變?？梢哉f，我國在水務(wù)產(chǎn)業(yè)的進入和價格管制方面已改革甚大。而整個經(jīng)濟性管制改革的背后，主要是理論和現(xiàn)實力量起著支配作用。理論因素傳統(tǒng)經(jīng)濟理論認為，水務(wù)與電信、電力等網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)一樣，都是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和成本弱增性。 [19]為獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，該產(chǎn)品比較適合由一家企業(yè)或政府直接提供。由約翰斯圖亞特密爾提出的自然壟斷理論，長期在經(jīng)濟理論界占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展已經(jīng)顛覆了這一結(jié)論，提出了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競爭理論，認為隨著技術(shù)、需求和成本等經(jīng)濟因素的變化，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的壟斷特性已大大弱化，許多產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)可以引入競爭機制，追求規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力兼容的有效競爭，解決著名的“馬歇爾困境”。[20] 自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競爭理論主要有三種：市場內(nèi)的直接競爭、為獲得市場的間接競爭以及區(qū)域間的比較競爭理論。市場內(nèi)的直接競爭主要是區(qū)分具體產(chǎn)業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)，對于后者，放松進入壁壘，允許多家企業(yè)進入。為獲得市場的間接競爭主要是特許投標競爭理論，即政府通過競價機制拍賣企業(yè)在某產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的特許經(jīng)營權(quán)，在一定的質(zhì)量要求下，報價最低的企業(yè)獲得獨家經(jīng)營權(quán)。而區(qū)域間的比較競爭理論是管制者利用不同區(qū)域間企業(yè)的成本、價格信息，促進被管制企業(yè)間競爭的理論。既然水務(wù)產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特性已大大弱化，因此，水務(wù)業(yè)原有的政府直接壟斷經(jīng)營或嚴格的經(jīng)濟性管制的理論前提已經(jīng)被打破了?，F(xiàn)實力量我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)原有企業(yè)都是財政投資、政企不分的國有事業(yè)單位或國有企業(yè)，經(jīng)營效率低、成本高、服務(wù)質(zhì)量差、投資來源單一等，這是所有國有企業(yè)共通的體制病，它源于“預(yù)算軟約束”和“政策性虧損和經(jīng)營性虧損不分”的體制。水務(wù)企業(yè)“低水價+虧損+財政補貼”的模式給各地政府帶來了沉重的財政負擔(dān)。，1996年，%，33%的供水公司虧損，平均每個供水公司虧損470萬元。 [21]供水企業(yè)產(chǎn)生的虧損都由各地財政來兜底，許多城市政府無法承擔(dān)這么重的負擔(dān)。目前我國水污染非常嚴重，而污水處理率比較低，2000年污水處理率為34%。2001年污水處理率為36%。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》，我國2005年的污水處理率要達到45%，到2010年，所有城市污水集中處理率將不低于60%。為了達到此目標，到2010年，全國將新建污水處理廠1000多座，總投資額達20003000億元。而數(shù)額如此巨大的投資若全部由財政投資，各級政府根本無力承擔(dān)，尤其是中西部地區(qū)的政府，因此，政府才開征污水處理費，鼓勵外資和民間資本進入污水廠的建設(shè)經(jīng)營領(lǐng)域。當然，我國其他自然壟斷產(chǎn)業(yè)如電信、電力的分拆競爭也為水務(wù)業(yè)的改革提供了示范效應(yīng)?？傊?，理論因素和現(xiàn)實力量綜合作用，促成了我國政府放松水務(wù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟性管制。（三）水務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟性管制改革中的問題我國由于放松水務(wù)產(chǎn)業(yè)的管制時間不長，又因為水務(wù)業(yè)自身的特性，如區(qū)域壟斷性更強，需要為所有居民提供普遍服務(wù)，水價調(diào)整關(guān)乎每個城市居民的利益等因素，因此，目前在重建和強化管制的過程中仍存在十分棘手的問題，概括起來，主要有以下方面：進入管制首先，我國雖然逐漸放松了水務(wù)準入的限制，但是民營資本和外資進入的比重依然較少，全國多數(shù)城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)仍是國有企業(yè)一統(tǒng)天下。外資雖然具備技術(shù)和管理的優(yōu)勢，但缺乏和地方政府打交道的經(jīng)驗和知識，談判成本較高。民營資本雖有本土優(yōu)勢，但多數(shù)民營企業(yè)規(guī)模不夠，技術(shù)薄弱，還不能進入需要巨額投資、收益回報率穩(wěn)定的水務(wù)業(yè)。與供水產(chǎn)業(yè)相比，污水處理業(yè)仍是非常薄弱的環(huán)節(jié)，吸引的投資寥寥無幾。地方城市政府為了達到國務(wù)院的規(guī)定要求，污水處理廠仍主要由財政投資。水務(wù)業(yè)的非自然壟斷部分引入了較多競爭機制，但管網(wǎng)設(shè)施開放速度非常慢。其次，原有的BOT模式產(chǎn)生了很大的風(fēng)險，而新的特許經(jīng)營制度尚未得到規(guī)范。BOT是建設(shè)、經(jīng)營、移交的簡稱，即由外資投資并經(jīng)營一定時間，取得合理回報后無償移交的模式。我國水務(wù)業(yè)在初期引入外資時，多采用這種方式，它可以分為合資BOT和全資BOT兩類， [22]前者如中法水務(wù)公司與保定供水公司的合資，后者像法國通用水務(wù)集團投資的成都自來水六廠B。由于外資在BOT合同中確定固定投資回報率（一般為15%），由中方約定價格包銷水量，這種定死水量和水價的合作方式將外資完全排除在市場風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險之外，卻讓中方的自來水公司和地方財政付出沉重的代價，這在沈陽、成都、保定、南昌、天津、中山等地的BOT項目中均有發(fā)生。中央政府在1997年禁止在BOT和其他合作方式中明文規(guī)定固定回報率的做法，但是變相的方式仍然存在。再次，在開放市場、引入競爭的方式上，究竟是采用廠網(wǎng)合一還是廠網(wǎng)分離模式，實質(zhì)是市場結(jié)構(gòu)問題。廠網(wǎng)合一就是給水（供水處理、水分銷網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)業(yè)務(wù)）和排水（下水道與污水處理）實行一體化經(jīng)營，長網(wǎng)分離就是對兩類業(yè)務(wù)實行垂直分離，分別由不同企業(yè)來承擔(dān)。一體化經(jīng)營能夠使污水處理產(chǎn)生的負外部性內(nèi)部化，也有利于實現(xiàn)范圍經(jīng)濟，因為諸如管理、收費和讀表等成本可由供水業(yè)務(wù)和污水處理業(yè)務(wù)共同分攤，而且水生產(chǎn)與供水管網(wǎng)及污水處理與管網(wǎng)之間也存在由于節(jié)約共同成本而帶來的范圍經(jīng)濟。但是一體化經(jīng)營產(chǎn)生的問題主要是當競爭對手需要使用一體化經(jīng)營者的瓶頸設(shè)施時，后者可能產(chǎn)生排斥前者的動機。垂直分離經(jīng)營能夠避免一體化經(jīng)營者產(chǎn)生排斥競爭對手的動機，但這種體制也會損失范圍經(jīng)濟。由于我國各區(qū)域的復(fù)雜性，目前兩種模式都存在。價格管制我國原來實行低水價政策，但水價逐步放開之后，上漲幅度過快，各地開征污水處理費后，其攀升幅度更快。根據(jù)城鎮(zhèn)供水協(xié)會提供的數(shù)據(jù)，截至2001年底，%，水價偏低的狀況有了一定改善，已基本達到保本水平。統(tǒng)計表明，自2000年來，北京、南京、成都、廣州、武漢、上海等大型城市的居民用水、%、%和29%；而排水費(排污費)%。 [23]目前，這些城市的居民用水價格上調(diào)仍在進行，；，據(jù)悉到2005年將調(diào)至每噸6元；。目前，我國水價管制中的主要問題是：第一，水價形成機制不能刺激效率。我國現(xiàn)在各級物價管理部門對自來水管制價格的制定，基本上是以被管制的自來水企業(yè)上報的成本（包括費用）為主要依據(jù)的，但這種成本是在特定區(qū)域里壟斷經(jīng)營企業(yè)的個別成本，而不是合理的社會平均成本。沒有競爭，也就不可能知道社會的平均成本。按企業(yè)的個別成本定價，不僅企業(yè)沒有降低成本的壓力，而且還會誘導(dǎo)企業(yè)虛報成本，結(jié)果就會出現(xiàn)自來水成本漲多少，價格也漲多少，甚至成本漲得更快的現(xiàn)象。第二，現(xiàn)有“成本加成”的管制方法容易形成“成本黑洞”，供水企業(yè)缺乏控制成本的激勵。根據(jù)《城市供水管理辦法》的規(guī)定，水價由成本加上一個允許的利潤率組成。這種管制方法存在