【文章內(nèi)容簡介】 質(zhì)上都只停留在項目決策后的建設(shè)實施階段，對項目決策階段的責任問題卻沒有觸及，即使有些也涉及到了投資的責任問題，名曰集體負責，實際上無人負責。 二 、項目業(yè)主責任制的實施及其存在的問題1992年8月，國家計委在北京召開了全國基本建設(shè)項目管理座談會，決定在投資領(lǐng)域推行建設(shè)項目業(yè)主責任制，其目的仍是“解決投資領(lǐng)域吃‘大鍋飯’和建設(shè)項目在管理上籌資、建設(shè)與生產(chǎn)、經(jīng)營相互脫節(jié)，損失浪費無人負責，經(jīng)濟效益低下的問題”。同年11月，國家計委下達了《印發(fā)〈關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責任制的暫行規(guī)定〉的通知》，對實行項目業(yè)主責任制的范圍、組織形式、主要職責及其與有關(guān)方面的關(guān)系等作了原則規(guī)定?！稌盒幸?guī)定》要求，從1992年起，新開工和進行前期工作的全民所有制單位基本建設(shè)項目，原則上都要實行項目業(yè)主責任制。在建項目也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實行項目業(yè)主責任制。項目業(yè)主由投資方派代表組成，從建設(shè)項目的籌劃、籌資、設(shè)計、建設(shè)實施直至生產(chǎn)經(jīng)營、歸還貸款及債券本息等全面負責，并承擔投資風險。從實踐看，實行項目業(yè)主責任制的項目，如濟德高速公路的建設(shè)收到了一定的效果，對解決項目投資責權(quán)利脫節(jié)的問題大大前進了一步。但是，一方面，現(xiàn)在正在進行中的“項目業(yè)主責任制”與《暫行規(guī)定》的要求相比，有許多地方需要補充和完善。另一方面，由于項目業(yè)主責任制沒有涉及到全民所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式的改革，項目業(yè)主究竟是國家的代表還是企業(yè)的代表，是所有者的代表還是經(jīng)營者的代表，其地位并不明確，特別是當項目出現(xiàn)投資失誤、回收艱難、增值無望、業(yè)主缺乏償債能力時，由誰承擔償債責任，這個敏感和要害問題并沒有解決。實際上就是仍然由國家對投資項目承擔無限連帶責任，項目投資建設(shè)吃“大鍋飯”制度仍沒有破除，投資項目管理體制上軟約束的基本問題仍未得到根本解決。所以，進一步深化改革勢在必行。 三 、積極推行企業(yè)法人投資責任制（項目法人責任制）按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在總結(jié)前幾年實行項目業(yè)主責任制經(jīng)驗并借鑒國外做法的基礎(chǔ)上，今后，我國要實行企業(yè)法人投資責任制，也即項目法人責任制。這是深化改革投資項目管理體制，實行政企公開，把投資的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，打破項目投資上的‘大鍋飯’，強化國有單位投資風險約束機制的根本措施。顯然，我省交通建設(shè)項目的投資建設(shè)也必須走企業(yè)法人投資責任制即項目法人責任制的道路。實行項目法人投資責任制，要首先明確投資責任主體，后定建設(shè)項目。同時十分明確，項目法人即為企業(yè)，投資主體是企業(yè)而不是政府，也不是事業(yè)，政企分開，界線分明。項目法人對建設(shè)項目從籌劃、籌資、設(shè)計、施工建設(shè)直至生產(chǎn)經(jīng)營、歸還貸款和債券本息以及資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責，承擔投資風險，真正建立起一種各類投資主體自求發(fā)展、自覺協(xié)調(diào)、自我約束、講求效益的微觀運行機制。無論是改、擴建項目，還是新建項目，都要盡可能依托現(xiàn)有企業(yè)進行。項目建議書由企業(yè)或新組成的法人提出。不能依托現(xiàn)有企業(yè)的，項目建議書可由政府部門或有關(guān)單位提出，但經(jīng)批準后需要迅速確定項目法人。國家投資建設(shè)的項目，還可以采取招標的方式確定建設(shè)項目承擔者。投資項目經(jīng)批準立項后，有關(guān)資金籌措、招標定標、工程設(shè)計、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、人事任免等，均由項目法人按照有關(guān)規(guī)定自主決定。國家要通過立法，規(guī)定任何單位和個人不得干預(yù)項目法人按國家規(guī)定自行決策和實施建設(shè)項目。在擴大項目法人決策權(quán)后，因決策失誤或管理不善等原因，致使項目法人無力償還債務(wù)的，銀行有權(quán)依法取得抵押財產(chǎn)，或由擔保人負責償還債務(wù)。合資建設(shè)的項目，宜積極推行法人持股的股份制形式。凡不同投資方合資建設(shè)的新建或擴建項目，都應(yīng)創(chuàng)造條件，組建符合規(guī)范的有限責任公司或股份有限公司，各投資方按入股比例分享權(quán)益（分產(chǎn)權(quán)、分利潤、分產(chǎn)品等）。實行企業(yè)法人投資責任制即項目法人投資責任制，是在1993年11月通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出的。中央主管部門依據(jù)《決定》的精神，在出臺的投資體制改革中對此加以闡釋和論述、分析。應(yīng)當指出，實行企業(yè)法人投資責任制（項目法人投資責任制），與1993年12月頒布并定于1994年7月1日起施行的《中華人民共和國公司法》是相銜接的。建設(shè)項目實行企業(yè)法人投資責任制（項目法人投資責任制），不僅是投資項目組織管理形式的改革，而且是企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，有利于解決企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不清、政企職責不清的問題，對于實施《中華人民共和國公司法》，加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，有積極的推動作用。第四節(jié) 建立真正有效、科學(xué)和嚴格的的交通投資決策體系為減少和避免決策失誤。我省的交通投資項目應(yīng)經(jīng)“山東交通工程建設(shè)咨詢院”評審，聽取專家、智囊團的意見和建議后，再由山東省交通廳領(lǐng)導(dǎo)決策?！吧綎|交通工程建設(shè)咨詢院”的成員主要由省內(nèi)有關(guān)方面的專家組成，為避“首長工程”之嫌，專家組應(yīng)嚴格限制有“領(lǐng)導(dǎo)”職務(wù)的專家名額，一般不得超過成員總數(shù)的1/5。他們每一個成員都由廳長親自聘任，有一定的聘任期，可以連續(xù)聘任。這是一個“平時無形，用時有形”的影子組織。雖然是一個“影子內(nèi)閣”，但卻有明確的投資決策責任制。在應(yīng)聘書上應(yīng)聘者須簽字畫押，表示將對自己的表態(tài)承擔法律責任?！吧綎|交通工程建設(shè)咨詢院”應(yīng)該依據(jù)建設(shè)項目的性質(zhì)，評審如下一些問題： 項目評審所必備的各類建設(shè)文件是否齊備、合格，立論的主要依據(jù)和有關(guān)主要技術(shù)指標是否可靠； 項目計劃是否符合我省國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和交通發(fā)展總體布局的規(guī)劃； 項目建設(shè)中可能引起的中央與地方、地方與地方、以及有關(guān)部門之間、行業(yè)之間的利益關(guān)系有哪些？所采取的措施是否得當？ 項目建設(shè)中和項目完成后，可能產(chǎn)生的一些不利后果是否有妥善有效的解決措施； 項目建設(shè)所跨越的各年份中是否具備了建設(shè)計劃所要求的資金和物質(zhì)保證，是否做到了計劃的銜接和平衡。“山東交通工程建設(shè)咨詢院”每一次會議事先必須作好充分的準備，有關(guān)資料必須提前送到各個專家的手中，必要時應(yīng)組織調(diào)研和座談活動。開會時每一個專家有充分發(fā)表自己意見的權(quán)利。會議形成的“評審意見”是一份具有法律資格的文件，評審意見中對持不同意見的專家必須寫明他們的意見和他們的名字。參加會議的每一個專家都享有咨詢費，參加會議的每一個專家都必須對評審意見承擔法律責任。山東省交通廳領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)“山東交通工程建設(shè)咨詢院”的評審意見作出投資決策并和“山東交通工程建設(shè)咨詢院”共同承擔法律責任。建立投資決策責任制的實質(zhì)性內(nèi)涵是“誰決策，誰負責”。第五節(jié) 建立和發(fā)展與交通投資活動有關(guān)的市場服務(wù)體系交通投資建設(shè)事業(yè)的投資決策、建設(shè)實施與經(jīng)營管理是一項浩繁的系統(tǒng)工程，是一門復(fù)雜的專門學(xué)問。為要保證交通投資事業(yè)的成功，規(guī)避投資風險，獲取預(yù)期的效益，僅靠少數(shù)人或個別投資單位自身的經(jīng)驗和智慧能力，是難以勝任和完成的，為了適應(yīng)交通投資體制的改革，并與項目法人責任制的建立相呼應(yīng)、相配套，需要建立與完善為交通建設(shè)投資主體服務(wù)的市場體系。除了上述的建立真正有效、科學(xué)和嚴格的的交通投資決策體系外，還應(yīng)： 一 、建立設(shè)計服務(wù)體系隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和投資體制、設(shè)計體制改革的深化，現(xiàn)在省內(nèi)外交通設(shè)計市場已初步形成，除極少部分國家重點項目的設(shè)計任務(wù)可由省廳或上級主管部門行政指派指令下達外，大多數(shù)任務(wù)都應(yīng)由設(shè)計單位通過市場競爭承攬。設(shè)計行業(yè)應(yīng)甩掉“事業(yè)”帽子，走向設(shè)計企業(yè)化。今后，不論任何設(shè)計企業(yè)，都必須面向市場，由項目法人通過公開招投標擇優(yōu)遴選設(shè)計單位，徹底鏟除不規(guī)范、不合宜的行政干預(yù)和避免行業(yè)壟斷，促使設(shè)計單位走向市場，不斷提高自身的資質(zhì)和水平，在競爭中求生存、求發(fā)展。 二 、與社會審計組織密切配合做好驗資查證和國有資產(chǎn)評估工作為了適應(yīng)改革開放和與市場經(jīng)濟的國際慣例接軌，我們要與社會審計組織密切配合做好驗資查證和國有資產(chǎn)評估工作。社會審計是審計體系的一個重要組成部分。這里所說的社會審計組織，主要是指由會計審計服務(wù)公司、審計事務(wù)所和會計師事務(wù)所等體系所構(gòu)成，這些組織不從屬于政府部門或企事業(yè)單位，而是具有獨立社會地位的法人，他們構(gòu)成一個社會性的為經(jīng)濟管理服務(wù)的行業(yè)。在市場經(jīng)濟條件下，實行社會審計是一種行之有效的社會監(jiān)督方式，從某種意義上講，它比國家審計和內(nèi)部審計更有效。所以，交通投資在繼續(xù)加強投資項目的國家審計、內(nèi)部審計的同時，應(yīng)當與社會審計組織密切配合，委托他們對項目（企業(yè)）自有的和自行籌措的資金進行驗資查證，對工程預(yù)、決算進行審計驗證和進行國有資產(chǎn)的評估，以幫助項目法人或承包商落實檢查建設(shè)資金來源，控制投資和成本，防止國有資產(chǎn)流失，并確保其效益的發(fā)揮。 三 、推行建設(shè)監(jiān)理制建設(shè)監(jiān)理機構(gòu)是項目法人和承包商實現(xiàn)合同的橋梁，主要為項目法人提供對工程的組織實施監(jiān)督與管理的服務(wù)。交通建設(shè)監(jiān)理機構(gòu)一般應(yīng)由長期從事交通工程建設(shè)、具有豐富的業(yè)務(wù)知識和現(xiàn)場組織管理經(jīng)驗的中高級工程技術(shù)、經(jīng)濟、設(shè)備采購及設(shè)計施工組織管理等方面的人員組成，屬于智力密集型的經(jīng)濟實體，在法律上具有獨立的法人地位。交通監(jiān)理機構(gòu)與項目法人是經(jīng)濟合同關(guān)系，他受項目法人的委托，通過監(jiān)理工程師對工程建設(shè)進度、質(zhì)量、費用實行三大控制和處理合同糾紛及索賠。交通建設(shè)監(jiān)理服務(wù)體系的建立與發(fā)展，必須走社會化、專業(yè)化的道路，通過公開招標，由項目法人自主遴選監(jiān)理單位。第六節(jié) 建立積極有效的宏觀調(diào)控體系 一 、建立交通投資宏觀調(diào)控體系的指導(dǎo)思想建立交通投資宏觀調(diào)控體系的指導(dǎo)思想是：適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，由單一指令性直接調(diào)控投資活動的舊模式，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟政策、經(jīng)濟手段為主的間接調(diào)控，也就是從直接干預(yù)企業(yè)投資活動，定指標、分投資、分項目、分物資、批貸款，轉(zhuǎn)向科學(xué)制定山東省交通建設(shè)投資發(fā)展戰(zhàn)略，制定相關(guān)的交通建設(shè)投資政策，運用財政補貼、價格、經(jīng)濟參數(shù)等經(jīng)濟手段，以及相關(guān)的法律手段和必要的行政手段，來解決交通投資活動中的矛盾和問題，實現(xiàn)宏觀調(diào)控交通建設(shè)投資的目標。 二 、交通建設(shè)投資宏觀調(diào)控的目標實行積極有效的交通建設(shè)投資宏觀調(diào)控，要求實現(xiàn)下列的主要目標：（1）投資總量基本平衡。主要指一定時期我省交通建設(shè)，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與我省國民經(jīng)濟發(fā)展的目標要求相適應(yīng)。從需求方面考察，交通投資總量應(yīng)與我省經(jīng)濟增長的需要相適應(yīng)；從供給方面衡量，交通投資總量應(yīng)與我省的實際財力相適應(yīng)，即與交通投資資金的來源基本銜接。（2）投資結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。投資結(jié)構(gòu)合理包括：①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：優(yōu)先投資交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是高速公路和重點港口。對這些部門要加大投資力度，重點發(fā)展，才能適應(yīng)變化(合理化、高度化)和經(jīng)濟發(fā)展的需要。②地區(qū)結(jié)構(gòu)：即正確處理好全省各地區(qū)的交通投資布局。③經(jīng)濟規(guī)模結(jié)構(gòu)：即要講求投資項目經(jīng)濟規(guī)模結(jié)構(gòu)比較合理，爭取處于規(guī)模效應(yīng)最佳的規(guī)模上發(fā)展。④新建與改、擴建結(jié)構(gòu)：如正確處理好公路建設(shè)與公路養(yǎng)護的比例和關(guān)系。⑤技術(shù)結(jié)構(gòu)：即基本建設(shè)投資與技術(shù)改造投資的關(guān)系。實質(zhì)上是合理安排好粗放投資與集約投資的比例，要求適度提高集約投資的比重。
（3）避免大的重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。避免大的重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，主要指因僅僅從地區(qū)或本部門的范圍和利益去決策交通建設(shè)項目造成資源配置的嚴重損失和浪費。（4）幫助和促進經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的交通發(fā)展。支持和促進經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的交通發(fā)展，是交通投資體制進行投資宏觀調(diào)控的重要目標之一。實際上有些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，就其交通區(qū)位的重要性而言，卻是很重要的。 三 、強化和完善投資宏觀調(diào)控的舉措（1）改革傳統(tǒng)的投資規(guī)模控制方式，實施以資金調(diào)控為主的總量調(diào)控制度。對投資總量的調(diào)控，要改為著力從建設(shè)資金源頭入手，通過對資金供應(yīng)量的調(diào)節(jié)，使投資規(guī)模保持在合理范圍之內(nèi)。省交通廳編制中長期和年度交通投資總量指標。從總體上說，這個總量指標是指導(dǎo)性的，但在現(xiàn)階段的一定時期內(nèi)，對預(yù)算內(nèi)投資、政策性貸款投資、利用國外貸款投資的總量，仍實行指令性計劃管理；其他投資均作為指導(dǎo)性計劃。省交通廳將要建立起一套衡量全省交通發(fā)展適度投資規(guī)模的綜合指標體系，主要包括投資率（年度交通投資規(guī)模／國民生產(chǎn)總值）、綜合交通建設(shè)周期（在建交通項目總投資規(guī)模／年度交通投資規(guī)模）、交通投資規(guī)模擴大率（新開工交通項目總投資規(guī)模／投產(chǎn)交通項目總投資規(guī)模），以及交通投資規(guī)模增長率與國民生產(chǎn)總值增長率的比例關(guān)系等，用以對全省和各市地的交通投資活動進行監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測的數(shù)據(jù)分析，及時通過調(diào)整信貸規(guī)模和新開工規(guī)模等措施進行調(diào)節(jié)。（2）實施項目登記備案制，建立投資信息反饋系統(tǒng)。今后，除對基礎(chǔ)性、公益性的重大交通建設(shè)項目實行評審決策和政府部門審批制度外，對競爭性項目投資，由企業(yè)自主決策，自擔風險，逐步用項目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制。項目備案的內(nèi)容主要包括：項目名稱、行業(yè)屬性、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)地點、投資總額以及資金來源等。通過項目的申報登記和備案，可以形成一個全國統(tǒng)一的投資項目信息系統(tǒng)。便于發(fā)揮投資的信息導(dǎo)向功能，為宏觀調(diào)控打下基礎(chǔ)。（3）實施與深化交通投資體制改革相關(guān)的配套改革。財政配套性改革，是強化交通投資宏觀調(diào)控之所需。稅收是國家財政的主要來源，是國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段，同時也是交通建設(shè)投資宏觀調(diào)控的重要手段。國家可以通過稅種、稅目的設(shè)置，稅率設(shè)計以及征收減免等項措施