【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)主義的點(diǎn)滴積累，彌補(bǔ)理性主義的規(guī)則建構(gòu)的不足，值得我們重視。（2）行政解釋與司法解釋界限不清，并且行政解釋在很大程度上優(yōu)越于司法解釋。第五屆全國(guó)人大常委會(huì)1981年通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)解釋。但是何為屬于法院審判工作中的具體應(yīng)用法律的問(wèn)題，何為不屬于，規(guī)定得并不明確。在行政訴訟中，法院對(duì)法規(guī)范的適用是二次適用，是對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中適用法律活動(dòng)的再審查；因此，對(duì)其中涉及的法律的解釋權(quán)由誰(shuí)來(lái)行使，或者何者的解釋具有優(yōu)先地位，顯然十分重要。另一方面，在現(xiàn)行的法律解釋體制中，行政法規(guī)的解釋權(quán)屬于國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)31，地方性法規(guī)具體應(yīng)用問(wèn)題的解釋權(quán)屬于相應(yīng)的地方政府主管部門(mén)32，而法律的解釋權(quán)順著“法律－實(shí)施細(xì)則－實(shí)施細(xì)則的解釋”的“流向”也進(jìn)入了政府主管部門(mén)的職能范圍33；另外，根據(jù)行政訴訟法第53條規(guī)定，法院認(rèn)為規(guī)章之間相互沖突的，法院對(duì)其適用并無(wú)最終決定權(quán)，而是要由最高法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或裁決。這些都在總體上消蝕了司法解釋權(quán)的范圍，使司法裁判在很大程度上面臨著一種不能不接受既存的行政解釋的狀況。而由于行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋一般更注重對(duì)公共利益的維護(hù)，同時(shí)現(xiàn)實(shí)中的部門(mén)保護(hù)主義和地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重，這就使得政府及其主管部門(mén)的解釋對(duì)公民、法人的權(quán)益往往重視不夠，對(duì)個(gè)案的解釋尤其如此?！霸谛姓C(jī)關(guān)與法院之間意見(jiàn)出現(xiàn)分歧時(shí)哪一種解釋優(yōu)先，是一個(gè)涉及司法地位和法律解釋原則的根本性問(wèn)題”34，我們有必要對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行反思。（4）立法解釋適用情形不明，并處于主導(dǎo)地位。在其他國(guó)家的法律實(shí)踐中，法律解釋一般是指法律適用者與其在個(gè)案中的適用法律相聯(lián)系的一種活動(dòng)。但在我國(guó)，除了法律適用的解釋以外，還特別重視立法解釋，人們普遍承認(rèn)的一種觀念是“有權(quán)制定法律，就有權(quán)解釋法律”，并賦予立法解釋更高的地位。而立法解釋所適用的范圍一般是對(duì)法律條文本身需要進(jìn)一步明確界限的情形，35但是現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)和規(guī)定存在很大的缺陷。首先，在立法解釋與行政解釋、司法解釋之間，在“條文本身”與“具體應(yīng)用”之間，并無(wú)一條真實(shí)的界限。因?yàn)榉蓷l文由于其自身的抽象性與概括性，其對(duì)“條文本身”的解釋需要是沒(méi)有窮盡的，而對(duì)法律條文本身進(jìn)行解釋的需要，只能產(chǎn)生于適用法律的過(guò)程中，產(chǎn)生于法律的“具體應(yīng)用”中。其次，“有權(quán)制定法律，就有權(quán)解釋法律”36的命題并不具有認(rèn)識(shí)上的合理性。因?yàn)榫唧w法律條文在制定過(guò)程中的原初涵義，由于立法活動(dòng)的復(fù)雜性以及立法材料的欠缺，并不容易把握，而且從法治原則所要求的法律安定性來(lái)看，只能假定立法者原意已經(jīng)體現(xiàn)在法律條文之中，而不能在法律條文本身的涵義之外再去尋求所謂的立法原意；因此，作為立法者并不天然地具有法律解釋權(quán)，它的解釋并不天然地具有更高的效力；實(shí)際上，由立法者之外的實(shí)施者解釋法律，尤其是由作為法律專家的法官在多方利害關(guān)系人的充分參與下解釋法律，更符合客觀公正地適用和理解法律的需要。37立法解釋處于主導(dǎo)地位在行政訴訟實(shí)踐中的一個(gè)重要弊端是，最高法院對(duì)于法律文義的含義有疑義需要解釋，或者認(rèn)為法規(guī)與法律的規(guī)定相沖突時(shí)，總要征求全國(guó)人大常委會(huì)（實(shí)際上是其法制工作委員會(huì)）的意見(jiàn)，而由于法工委人手有限，事務(wù)繁多，往往導(dǎo)致行政案件審理被長(zhǎng)期延宕。　　現(xiàn)行的法律解釋體制已經(jīng)給行政訴訟制度的發(fā)展造成了很大的障礙，需要進(jìn)行改革。根據(jù)前面的分析，筆者提出以下幾點(diǎn)改革的思路：（1）使各級(jí)法院和法官的司法解釋正當(dāng)化和合法化，并通過(guò)判決書(shū)的改革促使法官提高法律解釋的水平。適用法律的前提是解釋法律。解釋法律的體現(xiàn)就是判決書(shū)中對(duì)判決理由的詳盡說(shuō)明?！霸趯W(xué)術(shù)性、合理性較強(qiáng)的法律體系下，判決書(shū)不闡述和論證把法律適用于案件事實(shí)的理由的事情是絕對(duì)無(wú)法想象的”，判決的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單粗糙，雖然有要件事實(shí)的敘述和法律根據(jù)的援引，但大多缺乏充分的研析、論證、推理以及作為決定根據(jù)的命題討論，也即沒(méi)有真正的判決理由。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)判決書(shū)進(jìn)行改革，加強(qiáng)說(shuō)理成分，要將有無(wú)充分正確的判決理由作為衡量判決是否合格的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)。（2）探索建立判例制度，強(qiáng)化司法解釋的司法裁判背景。判例制度并非英美法系的專利，大陸法系各國(guó)對(duì)判例也都予以高度重視。在行政法領(lǐng)域，由于行政法調(diào)整范圍的廣泛性和復(fù)雜性，無(wú)法制定一個(gè)統(tǒng)一完整的法典，因而判例更是發(fā)揮了重要的作用。在我國(guó)，不僅承認(rèn)判例事實(shí)上的拘束力沒(méi)有障礙，承認(rèn)最高法院判例的法律拘束力也不存在理論和實(shí)踐上的障礙。1981年《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》明確承認(rèn)最高法院的司法解釋權(quán)；最高法院于1997年7月發(fā)布的《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》，則明確賦予了最高法院的司法解釋具有法律效力。雖然以往對(duì)司法解釋的理解主要是從抽象解釋的角度，但判例作為司法機(jī)關(guān)最能發(fā)揮其功能和結(jié)合個(gè)案所進(jìn)行的法律解釋，賦予其法律效力同樣無(wú)法理上的障礙，同時(shí)還可以賦予高級(jí)法院判例以法律效力。如果建立行政法院體系，則可以賦予最高行政法院和高級(jí)行政法院的判例以法律效力。（3）明確法律解釋的涵義和司法解釋的優(yōu)越地位。法律解釋是指法律實(shí)施者在適用法律前對(duì)法律涵義進(jìn)行理解的活動(dòng)。立法者在法律制定完成后，除非運(yùn)用修法的形式，否則無(wú)權(quán)再對(duì)法律的涵義進(jìn)行解釋。法院對(duì)于其在適用法律過(guò)程中遇到的法律文義的模糊等問(wèn)題，也無(wú)需征求立法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)（但可以索取相關(guān)的立法資料作為自己解釋的根據(jù)）?？紤]到行政機(jī)關(guān)所擁有的豐富的行政管理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)予以尊重，但這種尊重不能取代法官作為法律專家對(duì)法律解釋與適用所擁有的主導(dǎo)地位。（4）提高法官的素質(zhì)?！胺墒且婚T(mén)藝術(shù)，在一個(gè)人能夠獲得對(duì)它的認(rèn)識(shí)之前，需要長(zhǎng)期的實(shí)踐和學(xué)習(xí)?！敝挥芯⒒蛯I(yè)化的法官才能承擔(dān)起法律解釋的任務(wù)?！　。ㄈ┬姓V訟構(gòu)造模式的選擇　　行政訴訟的構(gòu)造，是指由一定的訴訟目的所決定并由主要訴訟程序所體現(xiàn)的行政訴訟主體（原告、被告和法院）的法律地位和相互關(guān)系。，司法審查程序基本上適用普通民事訴訟的規(guī)則，因此與民事訴訟一樣適用當(dāng)事人主義。大陸法系國(guó)家，如法國(guó)和德國(guó)等均采用職權(quán)主義。大陸法系國(guó)家認(rèn)為，行政訴訟由于事關(guān)公共利益，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)關(guān)系，不受當(dāng)事人主張的拘束，“撤銷(xiāo)訴訟的當(dāng)事人，一為公權(quán)力主體之政府機(jī)關(guān)，一為人民，兩造不僅有不對(duì)等之權(quán)力關(guān)系，且因政府機(jī)關(guān)之行政行為恒具專門(mén)性、復(fù)雜性及科技性，殊難為人民所了解。又政府機(jī)關(guān)之行政行為，每涉及公務(wù)機(jī)密，人民取得有關(guān)資料亦屬不易，為免人民因無(wú)從舉證而負(fù)擔(dān)不利之效果，爰規(guī)定行政法院于撤銷(xiāo)訴訟應(yīng)依職權(quán)調(diào)查證據(jù)，以資解決。又行政訴訟以保障人民權(quán)益及確保行政權(quán)之合法行使為主要目的，故遇與公益有關(guān)之事項(xiàng)，行政法院亦應(yīng)依職權(quán)調(diào)查取證，期得實(shí)質(zhì)之真實(shí)”。40可見(jiàn)，行政訴訟在事實(shí)關(guān)系的調(diào)查和證據(jù)收集上應(yīng)采取職權(quán)探知主義并由此決定了其整體構(gòu)造的職權(quán)主義。日本在二戰(zhàn)前采取職權(quán)主義，二戰(zhàn)后受美國(guó)的影響改采當(dāng)事人主義。41我國(guó)行政訴訟雖然從微觀上看也有當(dāng)事人主義的成分，但其構(gòu)造模式（特別是從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看）（主要是審判程序）的運(yùn)作過(guò)程還存在若干很多問(wèn)題，例如法官與當(dāng)事人的責(zé)任混淆，法官的角色過(guò)于積極，甚至代替行政機(jī)關(guān)舉證，與行政機(jī)關(guān)一起審被告；法官庭外活動(dòng)過(guò)多，庭審職能淡化，庭前調(diào)查取證并進(jìn)行實(shí)體審查等；對(duì)此，很多法官和學(xué)者都將其歸結(jié)為我國(guó)行政訴訟所采取的職權(quán)主義構(gòu)造模式，并希望參考民事訴訟領(lǐng)域進(jìn)行的當(dāng)事人主義的改革來(lái)轉(zhuǎn)換我國(guó)的行政訴訟模式。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)明確，不能把目前行政實(shí)踐中的問(wèn)題都?xì)w結(jié)到行政訴訟構(gòu)造上，很大一部分是在于法院不遵守法律規(guī)定以及法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)上的缺陷。而我國(guó)行政訴訟構(gòu)造的理想模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以借鑒大陸法系職權(quán)主義模式為基礎(chǔ)，同時(shí)注意明確職權(quán)主義的界限，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際對(duì)其加以弱化和限制?！　?。，并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據(jù)，公民、法人調(diào)查事實(shí)、收集證據(jù)以及對(duì)法律掌握的能力都無(wú)法與行政機(jī)關(guān)相抗衡，而且由于大多數(shù)行政訴訟的代理費(fèi)用較少，并且阻力和壓力大，不能吸引更多的律師（特別是優(yōu)秀律師）作為代理人參與訴訟；因此，如果實(shí)行當(dāng)事人主義，必將嚴(yán)重影響行政審判的實(shí)體公正，不利于對(duì)相對(duì)人權(quán)益的有力保護(hù)。以職權(quán)主義為基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在下列方面：（1）法院對(duì)行政行為合法性的審查，不以原告所主張事實(shí)為限，而應(yīng)當(dāng)從行政行為合法性的要件出發(fā)對(duì)其進(jìn)行全面審查。（2）法院對(duì)于有助于查明被訴行政行為違法的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行積極全面的調(diào)查。44（3）當(dāng)事人的自認(rèn)對(duì)于法院沒(méi)有拘束力。所謂自認(rèn)是指一方當(dāng)事人所主張的事實(shí)對(duì)他方當(dāng)事人不利，但他方當(dāng)事人對(duì)該事實(shí)的真實(shí)性予以承認(rèn)。在當(dāng)事人主義（辯論主義）下，自認(rèn)具有排除事實(shí)提出者舉證責(zé)任的效果；而在職權(quán)主義（職權(quán)探知主義）下，法院仍應(yīng)當(dāng)調(diào)查必要的證據(jù)?！　?。法院在原告因?yàn)檎?dāng)原因不能提供證據(jù)時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查取證，但不應(yīng)完全取代原告的取證，這樣既影響訴訟效率，也不利于原告積極性的發(fā)揮；因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)定原告的協(xié)力義務(wù)，來(lái)減輕法院的負(fù)擔(dān)。職權(quán)探知原則也未免除當(dāng)事人依法提出證明及證據(jù)的責(zé)任，當(dāng)事人的行為在實(shí)際上構(gòu)成了法院調(diào)查的界限。因?yàn)榉ㄔ翰豢赡苈o(wú)目標(biāo)地探知事實(shí)關(guān)系和調(diào)查取證，法院調(diào)查的強(qiáng)度和界限范圍在很大程度上取決于當(dāng)事人的陳述主張。特別是該項(xiàng)必須查明的事實(shí)屬于原告所了解的領(lǐng)域更是如此。如果原告對(duì)于行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)未予答辯，則法院僅依照卷宗資料審查行政行為在事實(shí)與法律上有無(wú)瑕疵，即已盡其調(diào)查義務(wù)?！　。瑧?yīng)當(dāng)加以必要的修正和限制。行政訴訟中采取職權(quán)主義的主要目的，是保障作為弱者的原告能夠與行政機(jī)關(guān)形成有效的對(duì)抗。如果法院在行政審判活動(dòng)中為行政行為合法性提供事實(shí)和證據(jù)加以支持，則將造成相對(duì)人更大的困難，并使其對(duì)提起行政訴訟視為畏途，這在我國(guó)行政案件偏少、相對(duì)人訴訟意識(shí)淡薄的情形下是應(yīng)當(dāng)加以克服的。為此，應(yīng)當(dāng)明確行政訴訟中職權(quán)探知主義的單方性，即法院調(diào)查的事實(shí)和證據(jù)只能用以證明行政行為的違法性，而不能用來(lái)證明行政行為的合法性。這與典型的職權(quán)探知主義存在很大的區(qū)別。在典型的職權(quán)探知主義下，法院對(duì)判斷行政行為合法性的所有事實(shí)和證據(jù)，無(wú)論是對(duì)原告有利還是對(duì)被告有利，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，而不限于對(duì)被告不利的證據(jù)。不僅如此，法院還可以依職權(quán)對(duì)被訴行政行為的理由（包括事實(shí)認(rèn)定和法律適用）進(jìn)行替換，通過(guò)用合法的理由對(duì)非法理由的代替來(lái)治愈被訴行政行為的瑕疵并作出駁回訴訟判決。45筆者認(rèn)為，這一規(guī)定的主要優(yōu)點(diǎn)在于保證行政行為，但弊病在于不能達(dá)到有效全面控制行政行為的目的46，并且容易給公民、法人留下法院和行政機(jī)關(guān)共同對(duì)付自己的印象。規(guī)定職權(quán)探知的單方性則沒(méi)有這方面的弊病，這似乎對(duì)保護(hù)公共利益不利（大陸法系國(guó)家在行政訴訟中采取職權(quán)主義的主要理由之一即在于公共利益的維護(hù)），但是筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的能力已經(jīng)足夠收集到其所作的證據(jù)，法院不協(xié)助被告舉證，對(duì)實(shí)體真實(shí)的發(fā)現(xiàn)一般并無(wú)影響?！　∪⑿姓V訟文化的畸形和重塑　　我國(guó)目前行政訴訟文化的缺陷，主要體現(xiàn)在公務(wù)員憲政和法治意識(shí)的缺乏、民眾訴訟意識(shí)的淡薄以及法院和法官角色意識(shí)的錯(cuò)位。“進(jìn)行任何形式的改革，必須輔之以觀念的變革。制度的變化或許在一朝一夕之間就可以完成，但是觀念的變革往往需要一代人甚至幾代人的努力?！?7我們不是文化和觀念決定論者，但對(duì)于久遠(yuǎn)的民族傳統(tǒng)以及長(zhǎng)期運(yùn)行的體制給人們觀念所造成的影響應(yīng)當(dāng)予以充分的重視，對(duì)于在深層次支配人們行為的那些陳舊落伍的觀念應(yīng)當(dāng)存有足夠的警惕，對(duì)阻礙行政訴訟制度發(fā)展的畸形法律文化應(yīng)當(dāng)盡力加以改造和重塑?！　。ㄒ唬┕珓?wù)員的憲政與法治意識(shí)　　在目前的行政訴訟中，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員表現(xiàn)出對(duì)行政訴訟制度強(qiáng)烈的排斥和抵觸心理，這是導(dǎo)致行政訴訟制度陷入困境的主要原因之一。有些行政機(jī)關(guān)成為被告后，不應(yīng)訴，不出庭，不舉證，不移送材料，不履行法院裁判。一些行政機(jī)關(guān)利用本系統(tǒng)所掌管的人財(cái)物的權(quán)力對(duì)法院行政審判施加壓力，法院如判決其敗訴，就對(duì)法院的工程建設(shè)、人員待遇、辦公設(shè)備添置、車(chē)輛申請(qǐng)等設(shè)置種種不便。有的行政機(jī)關(guān)在法院審理過(guò)程中找領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)情或借助黨委、人大的力量對(duì)法院施加壓力。48憲政與法治的精髓在于通過(guò)限制政府及其官員的權(quán)力來(lái)保障公民權(quán)利。憲政與法治意識(shí)即是指政府及其官員對(duì)其權(quán)力的有限性有清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì)公民權(quán)利予以足夠的尊重。我國(guó)公務(wù)員憲政和法治意識(shí)的缺乏，既有傳統(tǒng)的因素，也有現(xiàn)實(shí)的原因。從傳統(tǒng)上看，我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的封建專制統(tǒng)治，在官民關(guān)系上官員有高高在上的優(yōu)越感，欠缺為人民服務(wù)的公仆意識(shí)。在新中國(guó)成立后，由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和集中化的權(quán)力體制，國(guó)家權(quán)力無(wú)所不在地支配著社會(huì)的一切，權(quán)力一直缺少制度化的制約。雖然在意識(shí)形態(tài)上強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)，但官員享有的種種特權(quán)以及政府支配和壟斷社會(huì)的一切資源，又從另一方面助長(zhǎng)了權(quán)力無(wú)限的意識(shí)。一些行政官員對(duì)自己的權(quán)力應(yīng)受到憲法與法律限制沒(méi)有認(rèn)識(shí)，不能忍受自己的權(quán)威受到挑戰(zhàn)，對(duì)憲法和法律缺乏應(yīng)有的尊重，更勿談信仰。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然政府在一定范圍內(nèi)退出了社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但仍然在很大程度上保留了原有體制下的權(quán)力，而長(zhǎng)期形成的觀念更是很難在短期內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)。另外，在我們普及法律的宣傳活動(dòng)中，習(xí)慣于強(qiáng)調(diào)對(duì)公民進(jìn)行守法教育，對(duì)政府以及官員守法宣傳不夠。有的地方在進(jìn)行普法活動(dòng)后，官員反映：“老百姓聽(tīng)話多了”，“工作好做了”，這就使將普法教育當(dāng)成了“聽(tīng)話教育”，官員的法律意識(shí)、守法觀念沒(méi)有得到應(yīng)有提高。　　要樹(shù)立行政機(jī)關(guān)及其工作人員的憲政和法治意識(shí)，首先，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，政府應(yīng)從眾多經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域退出；因?yàn)槿绻癖娚嫠仨毜馁Y源都由行政機(jī)關(guān)操縱和控制，行政機(jī)關(guān)必然會(huì)有一種高高在上的主人意識(shí)，權(quán)力有限的觀念就不可能真正樹(shù)立。其次，要對(duì)政府官員進(jìn)行憲政與法治觀念的宣傳，使其明確法治的精髓在于依法治官而非依法治民，依法治權(quán)而非依法治事，依法治自己而非依法治他人，認(rèn)清權(quán)力的法律界限（包括實(shí)體與程序）。在對(duì)官員的教育上，不僅要重視為人民服務(wù)的政治教育，也要進(jìn)行尊重公民權(quán)利的法律教育，以免用空泛的政治口號(hào)取代實(shí)在的法律保障，以抽象的人民置換具體實(shí)在的個(gè)人。最后，在公務(wù)員考試中應(yīng)加強(qiáng)貫徹現(xiàn)代法精神的法律課程的比重。這方面日本的做法值得我們借鑒。日本通過(guò)“資格任用制”把掌握法律知識(shí)和技能的程度作為錄用和使用公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)代法的精神滲透到官制管理之中，從而對(duì)日本行政法治程度的提高作出了重要貢獻(xiàn)?！　。ǘ┟癖姷男姓V訟意識(shí)　　行政訴訟制度一方面有助于培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)，建立以個(gè)人人格、個(gè)人主觀自由為基礎(chǔ)的民族心理結(jié)構(gòu)；49但另一