【文章內(nèi)容簡介】 21)從表1可以看出，加拿大能源產(chǎn)品(主要是原油和天然氣)的出口額，幾乎和工業(yè)制品的出口額相當(甚至超出)，占總出口的比例都在20%左右，而且增長速度非?？?。　　還有一點特別重要，那就是加拿大的經(jīng)濟較為依賴進出口，尤其與美國的貿(mào)易聯(lián)系非常密切。加拿大與美國長期以來一直互為最大貿(mào)易伙伴。其中，美國市場占加拿大出口的近80%，而加拿大進口貨物的三分之二也來自美國。另外，加拿大在美國的直接投資占加拿大對外直接投資的70%以上。加拿大能源產(chǎn)品的出口主要依賴美國市場(見圖1)。而且，這種依賴在不斷提高，從90年代的80%提高到了21世紀的90%以上。圖1美國在加拿大能源產(chǎn)品出口中的地位數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國商品貿(mào)易數(shù)據(jù)庫，以及作者的計算?！　∵@種緊密的貿(mào)易聯(lián)系，使得在美國退出《京都議定書》之后加拿大的經(jīng)濟競爭力面臨不利地位。在2001年馬拉喀什會議上，加拿大總理甚至提出，國際氣候協(xié)議要給加拿大分配其因為對美國出口天然氣而產(chǎn)生的減排“信用額”；因為如果不是加拿大出口的天然氣，美國將不得不使用排放溫室氣體強度更大的石油或煤?！　〖幽么竽茉串a(chǎn)品的出口迅速增長，而且主要銷往美國。從圖2中可以看到：(1)從20世紀90年代到進入21世紀以后，加拿大能源產(chǎn)品出口額所占比例迅速上升，從10%左右攀升到30%。即使在全球金融危機時期也保持在20%以上。(2)因為加拿大的產(chǎn)品主要出口至美國，所以加拿大能源出口總量與其對美國的能源產(chǎn)品出口數(shù)量非常接近。　　自1990年以來，尤其是在2000年之后，加拿大能源產(chǎn)品(主要是原油)的出口成倍增加。這一增長是20世紀七八十年代兩次石油危機以來持續(xù)時間最長的，而且峰值大幅超過了歷史水平，在2008年達到最高峰(見圖4)。相比于20世紀90年代的出口(不到200億美元)，2000年后每年的平均出口額都在400億美元以上。對能源開采行業(yè)來說，這意味著迅速增長的財富。這也讓加拿大的相關(guān)利益集團更為集中，以反對加拿大實施減排目標。加拿大氣候戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型具備了強大的經(jīng)濟利益基礎(chǔ)。圖2加拿大能源產(chǎn)品出口額占總出口額構(gòu)比重數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國商品貿(mào)易數(shù)據(jù)庫，以及作者的計算。圖3加拿大的能源產(chǎn)品出口歷史趨勢：19902010(單位：十億美元)數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國商品貿(mào)易數(shù)據(jù)庫，以及作者的計算。圖4加拿大原油出口發(fā)展的歷史趨勢：19702008(單位：桶)　　數(shù)據(jù)來源：The Canadian Association of Petroleum Producers(CAPP), Statistical Handbook for Canada39。s Upstream Petroleum Industry, January 2011, Table .　　加拿大氣候政策決策制度的特征　　根據(jù)“貿(mào)易—制度”二元分析框架，需要在分析經(jīng)濟貿(mào)易利益的同時，對制度維度進行考察。我們認為，能源產(chǎn)品國際貿(mào)易的迅速發(fā)展推動形成了強大的反對減排的能源經(jīng)濟部門利益集團，他們利用了加拿大的氣候政策決策體制存在的一些特征，推動了加拿大氣候戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變?！　?一)加拿大聯(lián)邦政府氣候政策決策機構(gòu)　　在加拿大，主要由聯(lián)邦政府負責(zé)對外氣候談判，以及對內(nèi)制定并執(zhí)行全國的能源和氣候政策計劃。聯(lián)邦政府的內(nèi)閣中，負責(zé)氣候談判和政策制定相關(guān)事務(wù)的主要是環(huán)境部、自然資源部以及外交與國際貿(mào)易事務(wù)局，他們都直接對聯(lián)邦政府總理負責(zé)。其中，自然資源部和環(huán)境部是加拿大聯(lián)邦政府內(nèi)部管理氣候政策的核心部門?！　…h(huán)境部在制定氣候政策的國際戰(zhàn)略方面扮演較為積極的角色，進行科學(xué)研究的能力較強。環(huán)境部和外交與國際貿(mào)易事務(wù)局一道負責(zé)對外談判工作。基于技術(shù)方面的優(yōu)勢，環(huán)境部在國內(nèi)和國際環(huán)境事務(wù)決策上一直具有領(lǐng)導(dǎo)地位。歷史上，環(huán)境部在氣候變化問題上曾一度比較積極，希望建立加拿大的良好國際形象和領(lǐng)導(dǎo)地位。比如在《蒙特利爾議定書》國際談判過程中，主要是由環(huán)境部組織和參與國際談判，發(fā)揮了重要的影響。但是之后環(huán)境部地位急劇下降。在1995年以后的三年里，環(huán)境部的人員削減了25%，環(huán)境方面總預(yù)算開支也削減了32%。而與此同時自然資源部的地位卻在上升。(22)　　因為氣候政策涉及國內(nèi)能源資源領(lǐng)域的程度很深，自然資源部在氣候政策制定及實施問題上明顯處于優(yōu)勢和主導(dǎo)地位。這一點是氣候問題與其他環(huán)境問題所不同的特點所在。正因為自然資源部負責(zé)能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)計劃和政策，在國內(nèi)氣候政策的實施方面具有很大的發(fā)言權(quán)，因而在很大程度上排擠了環(huán)境部的決策權(quán)。比如1998年，該部專門設(shè)立能效辦公室，以促進提高能源效率和節(jié)能減排，聯(lián)邦政府的氣候政策實施資金主要都流向自然資源部，而不是環(huán)境部。另外，該部受地方利益和能源部門利益的影響較大，部門領(lǐng)導(dǎo)人大多來自能源密集型的省份。自然資源部與環(huán)境部之間明顯存在部門利益的對立。而這種內(nèi)閣內(nèi)部利益的對立，在加拿大談判和簽署《京都議定書》的過程中就已經(jīng)體現(xiàn)出來。　　當然，加拿大氣候政策制定體系中一個非常重要的角色就是聯(lián)邦政府的總理。作為聯(lián)邦內(nèi)閣的首腦，其負責(zé)確定氣候政策制定的方向。平時主要由“資金和個人事務(wù)委員會”(Finance and the Privy Council Office)參與討論相關(guān)事項，總理本身不明顯參與政策制定和談判。但是在關(guān)鍵時期，總理進行參與和決斷?？偫碛绕鋾嗫紤]國家的整體形象和聲譽。而且由于經(jīng)常參加國際首腦會議，總理很可能是國際社會的壓力的轉(zhuǎn)化者。例如，在《京都議定書》談判過程中，克雷蒂安(Jean Chr233。tien)總理本人在加拿大承諾目標的確定問題上發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。在批準《京都議定書》過程中，他對討論的直接干預(yù)也促成了最后的結(jié)果。不過，這樣的決策方式也存在很大的不確定性。因為總理本人的偏好以及有意無意地忽略也可能導(dǎo)致政策的變動?！　?二)聯(lián)邦政府與地方省份之間的關(guān)系　　在加拿大，國際氣候協(xié)議的談判和簽署，主要是聯(lián)邦政府層面的權(quán)力，但是履約則更多需要地方政府的“全面合作”。因為加拿大的憲法將公有自然資源的所有權(quán)賦予了地方政府。各省或地區(qū)在能源和資源利用上具有獨立的決策權(quán)，都設(shè)有自己的環(huán)境部和能源部，可以較為獨立地制定各自省區(qū)的政策，在氣候政策的制定和實施問題上具有舉足輕重的決定權(quán)。因此，在加拿大，各省和地區(qū)并沒有正式的權(quán)力來阻礙國際條約的批準。但是，如果沒有地方政府的合作，聯(lián)邦政府要推動實施《京都議定書》就幾乎是不可能的事?！　〖幽么笳匾晣鴥?nèi)各種利益相關(guān)者在環(huán)境事務(wù)上的觀點，并設(shè)有專門的溝通平臺。為了響應(yīng)《布倫特蘭報告》所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展進程中各種利益相關(guān)者的參與，加拿大較早設(shè)有“全國環(huán)境與經(jīng)濟圓桌會議”(NRTEE)。在簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》之后，加拿大于1993年成立“能源與環(huán)境部長聯(lián)席會議”(JMMs)。在此基礎(chǔ)之上，加拿大在簽署《京都議定書》之后，又于1998年成立了“國家氣候變化議程”(National Climate Change Process)，供各種利益相關(guān)方參與氣候政策討論和咨詢。　　當然最為重要的還是“能源與環(huán)境部長聯(lián)席會議”，這是聯(lián)邦政府與地方政府之間磋商能源環(huán)境政策的主要平臺。參加會議的代表，包括聯(lián)邦和各省的能源和環(huán)境部長，主要目的是為了協(xié)調(diào)國家氣候政策。該會議建立的“國家氣候變化議程”，由聯(lián)邦政府和阿爾伯塔省政府擔(dān)任主席，作為制定氣候政策的主要機構(gòu)。會議的決策基于“一致同意”原則，決策達成的成果非常有限。對減排持保守態(tài)度的省份能把決策向消極保守的方向拉動，會議最終只能形成類似“最小公分母”的政策結(jié)果?！　★@然，這一制度特征極大限制了聯(lián)邦政府推動氣候政策制定的能力?！　?三)能源經(jīng)濟利益集團相對集中和富有組織性　　加拿大能源行業(yè)涉及減排的利益重大，而所在利益集團的人數(shù)卻很少。根據(jù)特殊利益集團理論，這些特點是形成有影響力的特殊利益集團的重要條件。(23)　　加拿大氣候政策所涉及的利益非常集中，主要體現(xiàn)在能源生產(chǎn)和消費都集中在少數(shù)幾個省區(qū)。首先，加拿大的溫室氣體排放主要集中在少數(shù)大省。加拿大共有10個省和三個地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2006年，排放總量排在前面的主要省份依次是：阿爾伯塔省(%)、安大略省(%)、魁北克省(%)、薩斯喀徹溫省(%)、不列顛哥倫比亞省(%)。這五個省份的排放總量共占加拿大全國溫室氣體排放總量的90%。(24)其中，阿爾伯塔省是能源生產(chǎn)支柱省，其能源生產(chǎn)約占全國的三分之二，原油產(chǎn)量占比超過80%。　　其次，加拿大的地區(qū)能源消費也極不均衡。2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，加拿大國內(nèi)能源消費主要集中在以下四?。喊泊舐允　⒖笨耸?、阿爾伯塔省以及不列顛哥倫比亞省。這四省的能源消費總和占加拿大能源消費總量的85%。其中，安大略省和魁北克省是加拿大主要的制造業(yè)省份。相應(yīng)地，這四個省的GDP所占比例也最高，分別為：安大略省(%)、魁北克省(%)、阿爾伯塔省(%)、不列顛哥倫比亞省(%)。(25)這四個省的GDP總值加起來超過了85%。　　從行業(yè)層面來看，能源開采冶煉業(yè)在加拿大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中所占的比重相對較大，%。2007年，%。但是該行業(yè)的就業(yè)人數(shù)卻相對只占很小的比例。2007年，%。(26)其中代表能源行業(yè)利益的主要機構(gòu)之一是加拿大石化生產(chǎn)者協(xié)會(CAPP)。該協(xié)會自稱代表了加拿大主要的天然氣、原油、油砂及硫礦的上