【文章內容簡介】 意見。二是為完善審計監(jiān)督職責所作的修訂。主要包括：明確了對國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督；調整了事業(yè)組織、建設項目審計監(jiān)督的范圍；增加了經濟責任審計的職責；明確了審計機關有權對社會審計機構相關審計報告進行核查。三是為加強審計監(jiān)督手段所作的修訂。主要包括：增加了審計機關對電子財會數(shù)據(jù)及其系統(tǒng)的檢查權、對公款私存的查詢權、對有關財會資料及違反規(guī)定取得資產的封存權和提請有關機關協(xié)助權；明確要求被審計單位應當執(zhí)行審計決定，增加了不執(zhí)行審計決定的處理措施。四是為規(guī)范審計行為所作的修訂。主要包括：將“審計報告”確立為審計機關對外出具的法律文書；增加了上級審計機關對下級審計機關所做審計決定的監(jiān)督程序；明確了審計機關對違反國家規(guī)定的財政收支行為的具體處理措施；確定了被審計單位不服審計決定的救濟途徑。《審計法》是專門規(guī)定國家審計制度的法律，是我國國家審計的基本法律。(三)有關政府審計的其他法律主要有兩類：一是有關財經法律，例如《中華人民共和國預算法》(以下或簡稱《預算法》)、《中華人民共和國稅收征收管理法》 (以下或簡稱《稅收征收管理法》)、《中華人民共和國海關法》(以下或簡稱《海關法》)、《中華人民共和國中國人民銀行法》(以下或簡稱《中國人民銀行法》)、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(以下或者簡稱《商業(yè)銀行法》)、《中華人民共和國會計法》(以下或簡稱《會計法》)等就審計機關對這些領域的審計監(jiān)督作了明確規(guī)定，同時這些財經法律也是審計機關實施審計后對被審計單位的違法行為進行處理處罰的依據(jù)。1995年1月1日實施的《預算法》第9章第72條規(guī)定：“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督?！?001年5月1日實施的《稅收征收管理法》第3章第53條規(guī)定：“對審計機關、財政機關依法查出的稅收違法行為，稅務機關應當根據(jù)有關機關的決定、意見書，依法將應收的稅款、滯納金按照稅款入庫預算級次繳入國庫，并將結果及時回復有關機關?！?001年1月1日實施的《海關法》第7章第76條規(guī)定：“審計機關依法對海關的財政收支進行審計監(jiān)督，對海關辦理的與國家財政收支有關的事項，有權進行專項審計調查?！?004年2月1日實施的《中國人民銀行法》第6章第40條規(guī)定：“中國人民銀行的財務收支和會計事務，應當執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的財務、會計制度，接受國務院審計機關和財政部門依法分別進行的審計和監(jiān)督?！?004年2月1日實施的《商業(yè)銀行法》第6章第63條規(guī)定：“商業(yè)銀行應當依法接受審計機關的審計監(jiān)督?！?000年7月1日實施的《會計法》第4章第33條規(guī)定：“財政、審計、稅務、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責，對有關單位的會計資料實施監(jiān)督檢查。前款所列監(jiān)督檢查部門對有關單位的會計資料依法實施監(jiān)督檢查后，應當出具檢查結論。有關監(jiān)督檢查部門已經作出的檢查結論能夠滿足其他監(jiān)督檢查部門履行本部門職責需要的，其他監(jiān)督檢查部門應當加以利用，避免重復查賬?！钡?4條規(guī)定：“依法對有關單位的會計資料實施監(jiān)督檢查的部門及其工作人員對在監(jiān)督檢查中知悉的國家秘密和商業(yè)秘密負有保密義務?！倍菍倚姓顒舆M行監(jiān)督管理的法律。如《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》等。我國審計機關作為國家行政機關，其審計監(jiān)督活動也是國家的行政行為，也應遵守這些法律的規(guī)定。二、我國政府審計法規(guī)體系政府審計法規(guī)體系是由國務院制定的有關行政法規(guī)和地方人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)中有關政府審計的規(guī)定構成的體系。政府審計法規(guī)體系是我國層次較高，法律效力等級僅次于審計法律的審計規(guī)范。有時，也把審計法律體系和審計法規(guī)體系統(tǒng)稱為審計法律(法規(guī))體系。(一)審計行政法規(guī)審計行政法規(guī)是國務院根據(jù)《憲法》、《審計法》及有關法律制定的，在全國范圍使用的具有普遍約束力的有關政府審計的規(guī)范性文件。1．《審計法實施條例》(1997年10月21日頒布)。《審計法實施條例》是國務院制定的專門規(guī)定政府審計的行政法規(guī)，是政府審計最基本的行政法規(guī)。國務院根據(jù)《審計法》的規(guī)定，在《審計法實施條例》中將《審計法》的一些規(guī)定加以具體化，并提出了具體貫徹落實的措施。《審計法實施條例》也按照《審計法》的體例，對審計監(jiān)督的基本原則、審計機關和審計人員、審計機關職責、審計機關權限、審計程序、法律責任等作了進一步具體的規(guī)定。2．《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》 (1995年7月19日頒布實施)。這是國務院為了適應《審計法》關于審計中央預算執(zhí)行情況的需要，專門規(guī)范中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計監(jiān)督工作的行政法規(guī)。它主要對中央預算執(zhí)行情況和中央級其他財政收支審計的內容、中央預算執(zhí)行情況審計結果報告制度和審計工作報告制度，以及中央各部門(含直屬單位)配合審計工作的要求等作了規(guī)定。3．國務院和國務院辦公廳制發(fā)的規(guī)定政府審計的其他規(guī)范性文件。除上述規(guī)范政府審計的行政法規(guī)外，國務院或以國務院辦公廳名義規(guī)定了一些關于政府審計的行政措施，如1995年《國務院辦公廳關于印發(fā)審計署職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定的通知》等，1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人任期經濟責任審計暫行規(guī)定》，這些行政措施也是規(guī)范審計機關組織和開展審計監(jiān)督活動的重要法規(guī)依據(jù)。4．國務院制定的其他與政府審計有關的行政法規(guī)、行政措施等。除直接規(guī)定政府審計的行政法規(guī)、行政措施外，國務院制定的其他行政法規(guī)、行政措施和發(fā)布的決定中，許多也同樣適用于政府審計，如國務院頒布的《關于實行罰款處罰和收繳分離的辦法》等。許多行政法規(guī)、行政措施和決定還規(guī)定審計機關應對有關的財政、財務收支進行審計監(jiān)督，如《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》、《國務院關于加強抗災救災管理工作的通知》等。這些規(guī)定都是審計監(jiān)督的重要依據(jù)，是政府審計法規(guī)體系的重要組成部分。(二)地方性審計法規(guī)地方性審計法規(guī)是地方人民代表大會及其常務委員會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的，在本地區(qū)范圍內適用的有關政府審計的規(guī)范性文件。根據(jù)《憲法》和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，有權制定地方性審計法規(guī)的地方權力機關有以下四類：一是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會；二是省、自治區(qū)的人民政府所在地的市的人民代表大會及其常務委員會，其所制定的地方性審計法規(guī)應報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行；三是經國務院批準的市人民代表大會及其常務委員會，其所制定的地方性審計法規(guī)也應報經省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行；四是其他個別地方的人民代表大會及其常務委員會，根據(jù)全國人民代表大會及其常務委員會的特別授權，可以在授權范圍內制定地方性審計法規(guī)。地方性審計法規(guī)的表現(xiàn)形式主要有兩種：一是地方人民代表大會及其常務委員會制定的專門規(guī)定政府審計的地方性法規(guī)，如山東省人民代表大會常務委員會1998年制定的《山東省機關事業(yè)單位及國有企業(yè)法定代表人離任審計條例》等。二是地方人民代表大會及其常務委員會制定的與政府審計有關的其他地方性法規(guī)。第三節(jié)我國政府審計準則體系我國政府審計準則是指由審計署制定頒布的，對審計機關及其審計人員具有約束力的，規(guī)范審計業(yè)務工作的行為規(guī)范。它主要是對審計機關及其審計人員應當具備的資格條件和職業(yè)要求作出的規(guī)定，是審計機關和審計人員實施審計、反映審計結果、審定審計報告、出具審計意見書、作出審計決定和進行審計業(yè)務管理時應當遵循的行為規(guī)范，是衡量審計業(yè)務質量的基本尺度，是審計機關和審計人員實施審計工作時應當遵循的最具體、最具有操作性的行為規(guī)則。審計準則是一個具有豐富內涵的體系概念，各個層次的審計準則便構成了審計準則體系。審計準則體系主要由以下3個層次的審計準則構成： 第一個層次是政府審計基本準則。政府審計基本準則是在《審計法》、《審計法實施條例》的基礎上制定的統(tǒng)率各項具體審計準則的綜合性審計規(guī)章。它既是審計機關和審計人員開展審計工作應當遵循的基本規(guī)則，又是外部人員衡量和評價審計質量的基本標準。政府審計準則共5章47條，分為總則、一般準則、作業(yè)準則、報告準則和審計報告處理準則。 第二個層次是具體審計準則。具體審計準則是依據(jù)基本審計準則的內容和我國審計業(yè)務工作的基本環(huán)節(jié)、基本方面的要求制定的，要求審計機關和審計人員在執(zhí)行審計業(yè)務，提出審計報告，作出處理、處罰決定時，應當遵循的行為規(guī)則。政府審計具體準則共15個(審計署先后以5號令形式發(fā)布)，具體審計準則主要是由通用具體審計準則和專業(yè)審計準則構成，通用具體審計準則主要是按照審計業(yè)務工作運行的各個環(huán)節(jié)制定的，是各專業(yè)審計都應遵守的具體審計準則。專業(yè)審計準則是專門規(guī)范各項專業(yè)審計工作，適用于相關專業(yè)審計的業(yè)務規(guī)則，例如《審計機關國家建設項目審計準則》、《審計機關專項審計調查準則》等。 第三個層次是專業(yè)審計操作指南。專業(yè)審計操作指南是依據(jù)基本準則和各項具體準則制定的，適用于政府審計業(yè)務某些方面，用以指導和規(guī)范具體審計操作的指導性文件。它是對專門行業(yè)的專門審計領域提出的合理審計工作方案和審計工作要求，具有很強的指導性、可操作性以及一定的約束力，但是沒有法律強制性，只是審計機關在實施審計時的參照依據(jù)。如《企業(yè)財務審計指南》等。國家審計準則、具體審計準則是審計署依照《審計法》的規(guī)定制定的部門規(guī)章，具有行政規(guī)章的法律效力，全國審計機關和審計人員依法開展工作時必須遵照執(zhí)行。而專業(yè)審計操作指南不具有行政規(guī)章的法律效力，全國審計機關和審計人員應當參照執(zhí)行。第四節(jié) 國外政府審計準則體系簡介一、國際政府審計準則體系 為協(xié)調各國審計準則，指導各國審計準則的制定，最高審計機關國際組織(INTOSAI)于1992年頒布了《國際政府審計準則》。最高審計機關國際組織是由聯(lián)合國成員國的最高審計機關組成的國際性組織。1953年，在古巴首都哈瓦那，召開了第一屆最高審計機關國際大會，只有34個國家的最高審計機關參加會議。會議決定每三年舉行一次國際大會，常設秘書處在哈瓦那，由古巴審計署主持工作。1960年，古巴審計署解體，常設秘書處遷至奧地利首都維也納，由奧地利審計院接替古巴審計署負責秘書處的工作。1968年，在日本東京舉行的第六屆最高審計機關國際大會上，通過了國際政府審計組織章程，正式宣告了國際政府審計組織成立?，F(xiàn)在，該組織共有186個成員，成立了7個地區(qū)性組織。1978年成立了最高審計機關亞洲組織。 最高審計機關國際組織構建的審計準則框架，包括《利馬宣言》、《道德法則》、《審計準則》和指南資料四個層次。第一層次是《利馬宣言》①，它主要為公共部門審計提供綜合的認識基礎；第二層次是《道德法則》，主要涉及審計人員日常工作的價值觀念和原則的說明；第三層次是《審計準則》，是開展審計工作的前提和原則；第四層次是指導資料，指導最高審計機關在各項審計工作中如何運用《審計準則》。1997年最高審計機關國際組織在秘魯首都利馬舉行的第九屆國際大會通過的著名的《利馬宣言》，首次提出政府審計的獨立性問題。第四章財政審計概述（重點）內容提要我國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃提出，要“逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”。公共財政框架的建立，預算制度改革、部門預算、國有資本經營預算的實施、國庫集中支付制度和政府采購制度的建立，導致財政審計的一系列適應性變化。1994年我國開始實施分稅制財政管理體制，各級財政的支出范圍按照中央與地方政府的事權劃分，根據(jù)事權與財權相結合的原則，我國將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，由此將稅務部門劃分為國稅和地稅。我國預算管理實行一級政府一級預算，從中央到地方，共設立五級預算。中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。我國從2007年1月1日起開始全面實施政府收支分類改革。改革前政府預算收支科目劃分為一般預算收支科目、基金預算收支科目、債務預算收支科目。改革后的政府收支科目由“收入分類”、“支出功能分類”、“支出經濟分類”三部分構成。財政屬于宏觀經濟范疇。財政審計屬于宏觀經濟范圍的審計。我國社會主義市場經濟體制，要求我國國家審計監(jiān)督在宏觀管理方面充分發(fā)揮作用。財政審計必然成為國家審計機關的首要任務。財政審計是指國家審計機關根據(jù)國家法律和行政法規(guī)的規(guī)定，對國家財政收支的真實性、合法性和效益性實施的審計監(jiān)督。除《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》和《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》之外，《預算法》及其實施條例等一系列法律法規(guī)都是財政審計的審計依據(jù)。財政審計的管轄范圍實質上就是通過法律形式將各級審計機關的分工范圍固定下來，明確各級審計機關的責任和權力。在此基礎上，本章還介紹了財政審計的審計目標、內容和審計方法，本級預算執(zhí)行審計的概念、范圍和內容對下級政府預算執(zhí)行和決算審計的概念和內容。第一節(jié)公共財政及財政管理體制一、公共財政概述公共財政是以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府收支活動或財政運行機制模式，它是與市場經濟相適應的一種財政類型。是國家財政在市場經濟下的體現(xiàn)。公共財政具有三個基本特征：一是財政資金和財政活動的公共性，滿足社會公共需要，調節(jié)收人分配差距，對宏觀經濟運行進行調控；二是立足于非盈利性，即公共財政框架下的政府部門，是一個以公共利益的最大化為動力的單位和實體，它提供物質、文化產品，但不直接介入市場，政府部門沒有本身的市場利益；三是政府收支行為法制化和民主化，即有關法制的健全和全部政府收支形成完整統(tǒng)一的預算，接受人民的監(jiān)督，反映人民的意愿。二、財政收入財政收入按照經濟形式的不同可分為預算收入與預算外資金兩部分。預算收入主要包括稅收收入、國有資產收益、專項收入和其他收入。其他收入包括事業(yè)收入、規(guī)費收入、罰沒收入、國家資源管理收入和公產收入等。財政收入按收人形式劃分，可分為稅收收入和非稅收收入。非稅收收入主要包括債務收入、國有資產經營收入、罰沒收入、規(guī)費收入、基金收入等。我國目前稅收收入占預算內財政收人的90％以上，非稅收收入在地方預算中占有比較重要的地位。非稅收入大致可分為3類：預算內非稅收