【文章內(nèi)容簡介】 件，強(qiáng)調(diào)節(jié)約治理的成本，提高治理的效能。它不具有很強(qiáng)的意識形態(tài)的色彩。社區(qū)統(tǒng)治注重通過暴力手段來維持對社區(qū)的統(tǒng)治和占有，具有非常強(qiáng)的強(qiáng)制性。社區(qū)治理雖然也具有強(qiáng)制性，但是這種強(qiáng)制性是比較微弱的。社區(qū)治理是建立在政治和社會認(rèn)同基礎(chǔ)上的，更多的是依靠社區(qū)成員自覺的服從社區(qū)治理。治理的主體也是根據(jù)自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢來實行社區(qū)治理的，是在志愿的基礎(chǔ)上參加的，比如NGO組織、志愿者群體等。社區(qū)統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總足上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，國家機(jī)器的力量制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理，在過去單位制的體制下。單位包攬一切，政府自上而下的管理一切社會事務(wù)。社區(qū)治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、確立共同目標(biāo)等方式對公共事務(wù)進(jìn)行管理。治理是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，其權(quán)力向度足多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。各主體都有自己的利益，都不可能做到完全的理性行為，各主體在社區(qū)治理中會表現(xiàn)出自身利益與社區(qū)利益的雙重性。政府的行政管理本性、自我不斷擴(kuò)張內(nèi)在性以及原有制度、機(jī)制的慣性都會促使若政府對多元化主體治理產(chǎn)生出對抗力。營利性組織承接著政府分離出來的部分社會職能，滿足著社區(qū)成員眾多利益訴求和生活需求。社區(qū)成員在生活描利、醫(yī)療等方面需要營利性組織的參與才可能得到保質(zhì)、保量。三、社區(qū)治理的演進(jìn)過程在我國，社區(qū)管理的概念是在我國由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，伴隨著改革的不斷深化，社會結(jié)構(gòu)、人們的生活方式、思想文化以及行為方式等各方面的變化而提出來的。從國家政體、社會環(huán)境和歷史背景來看，國外和國內(nèi)社會存在諸多差異，這些差異既影響著社會發(fā)展，也決定了社區(qū)理論研究呈現(xiàn)不同。（一）國外社區(qū)治理的演進(jìn)過程國外社區(qū)的發(fā)展可以追溯到18世紀(jì)工業(yè)革命的出現(xiàn)，社區(qū)實踐首先在發(fā)達(dá)國家開展，隨后在發(fā)展中國家陸續(xù)推開，前后大致經(jīng)歷了三個階段：社區(qū)救助階段（18－20世紀(jì)）、社區(qū)發(fā)展階段（20世紀(jì)初－20世紀(jì)80年代）、發(fā)展成熟階段（20世紀(jì)80年代以后）。經(jīng)過2個多世紀(jì)的發(fā)展，國外社區(qū)治理模式各有各的特色，“現(xiàn)代社區(qū)治理模式的差別往往取決于政府與社區(qū)之間權(quán)能的配置方式”，根據(jù)政府與社區(qū)不同的權(quán)能關(guān)系，國外社區(qū)治理模式大致可以分為三種：社區(qū)自治模式、政府主導(dǎo)模式和混合治理模式。社區(qū)自治模式主要表現(xiàn)為：政府與社會相對分離，政府對社區(qū)的干預(yù)以間接管理為主，政府的主要職能是為社區(qū)自治提供法律制度支持。社區(qū)自治在社區(qū)中占主導(dǎo)地位，社區(qū)的具體事務(wù)完全是按自主自治的原則進(jìn)行處理。美國是典型的社區(qū)自治模式的國家之一，可以用政府依法管理、社會全面參與、社區(qū)自治管理、資金多方籌集、分工日趨完善來概括其社區(qū)治理模式的特點(diǎn)。在美國，社區(qū)是一個用途很廣泛的概念。一般來說，人們往往把社區(qū)界定為居民區(qū)，而且大部分社會調(diào)查也定位于這類社區(qū)。美國社區(qū)自治的治理模式與它深厚的民主傳統(tǒng)和完善的法律制度是分不開的。美國是一個實行分權(quán)制的聯(lián)邦國家，200多年的民主制度的探索實踐，使得公民自治傳統(tǒng)十分深厚。美國又是西方社會政治和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展國家，它歷來非常重視和強(qiáng)調(diào)法律制度，法律體系十分完善。在美國，政府與社區(qū)是相對分離的，政府在社區(qū)治理中的職能和作用主要有：一是制定法律，通過各項法律規(guī)定來規(guī)范社區(qū)及社區(qū)內(nèi)各類組織、家庭和個人的行為，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展；二是通過建立伙伴關(guān)系，與社區(qū)組織和企業(yè)進(jìn)行社區(qū)領(lǐng)域的合作，鼓勵社區(qū)組織和企業(yè)執(zhí)行社區(qū)項目、提供社區(qū)服務(wù)，必要時提供必要的資金支持；三是通過社區(qū)發(fā)展撥款計劃，間接推動社區(qū)發(fā)展；四是制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)參與房產(chǎn)建設(shè)。在社區(qū)，具體的社區(qū)事務(wù)完全實行自治，社區(qū)的自主權(quán)比較大，與政府部門并沒有直接的聯(lián)系。美國最高法院根據(jù)憲法修正案裁定：只要不影響區(qū)域或國家的整體發(fā)展，每個社區(qū)都有權(quán)決定自己的特色。在美國，社區(qū)治理的方式是從下而上實施的。以社區(qū)發(fā)展規(guī)劃為例，雖然社區(qū)發(fā)展規(guī)劃是由政府部門負(fù)責(zé)編制、撥款和負(fù)責(zé)實施的，但是整個社區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定的目標(biāo)是回應(yīng)社區(qū)居民的需要，滿足社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。規(guī)劃首先由社區(qū)居民廣泛參與下制定，得到居民的認(rèn)可后再交政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)后續(xù)的編制、撥款和實施，而且在實施過程中一旦需要對社區(qū)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整、土地利用和開發(fā)計劃的審批等，都要召開聽證會征詢社區(qū)成員的意見。政府主導(dǎo)模式主要表現(xiàn)為：政府和社區(qū)緊密結(jié)合，政府對社區(qū)實行直接管理，政府在社區(qū)中占主導(dǎo)地位。新加坡是典型的政府主導(dǎo)模式國家之一，可以用政府直接管理、居民響應(yīng)參與、非政府組織日益發(fā)展來概括其社區(qū)治理模式的特點(diǎn)。新加坡的政府主導(dǎo)模式與其長期的法制傳統(tǒng)、深厚的儒家文化影響、民主觀念的淡薄是分不開的。但是新加坡政府主導(dǎo)的社區(qū)治理更與其將近推行30年的經(jīng)濟(jì)適用房政策分不開，目前約86％的公民居住在政府出資建造的65萬個單位住宅里，由于政府在公民住宅建設(shè)中占據(jù)了充分的發(fā)言權(quán)和主導(dǎo)，所以政府在社區(qū)中的主導(dǎo)地位可想而知。在新加坡，社區(qū)基本等同于選區(qū)，目前全國共劃分為84個選區(qū)，所以社區(qū)組織是以選區(qū)為基礎(chǔ)，社區(qū)活動也以選區(qū)為基本單位。政府對社區(qū)進(jìn)行直接管理，對社區(qū)的干預(yù)也是直接和具體的。新加坡的社區(qū)組織和政府關(guān)系非常密切，主要的社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)成員都不是民選產(chǎn)生的，而是由所在選區(qū)的國會議員委任或者推薦，所以社區(qū)組織的政治化程度非常高。在每個社區(qū)，主要有三種社區(qū)組織：一是公民咨詢委員會（或居民顧問委員會），它在社區(qū)中地位最高，主要負(fù)責(zé)在選區(qū)層次上的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)具體社區(qū)事務(wù)，也負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)另外兩個委員會，在涉及社區(qū)重大問題時，向政府提出建議，維護(hù)社區(qū)居民利益；二是居民聯(lián)絡(luò)所管理委員會（或社區(qū)中心管理委員會），它主要是組織各類文化、教育、娛樂、體育等活動；三是居民委員會（或鄰里委員會），它主要承擔(dān)了社區(qū)的治安、環(huán)衛(wèi)、管理國內(nèi)外社區(qū)治理模式比較研究等職能，同時也組織各種鄰里活動，增進(jìn)了鄰里間居民的認(rèn)識和了解。由于政府在社區(qū)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，所以在新加坡社區(qū)治理的方式是從上而下的。但是近年來，社區(qū)居民對各類義務(wù)性質(zhì)的社區(qū)活動積極性非常高，居民以志愿者的身份響應(yīng)參與，這也使得吸納志愿者參與社區(qū)活動的非政府組織日益發(fā)展，其在社區(qū)治理中的作用也得到了政府的高度重視，在西方“社區(qū)主義”的影響下，政府開始致力于“新加坡人的社區(qū)主義”，試圖讓社區(qū)所有的成員包括政府自身都能充分傾聽各方利益群體的意見第三是非政府組織，在“有所為、有所不為”的小政府理念指導(dǎo)下，政府開始放手讓社區(qū)自我管理，大力扶持非政府組織，逐步培養(yǎng)社區(qū)成員的參與意識，幾乎所有的政府官員在非政府組織中擔(dān)任了一定的職務(wù)，帶頭為社區(qū)服務(wù)?；旌现卫砟Ｊ街饕憩F(xiàn)為：政府主導(dǎo)與社區(qū)自治兩種模式相互混合，政府對社區(qū)的干預(yù)相對寬松。澳大利亞是典型的混合治理模式的國家之一，各級政府分工明確、獨(dú)特的社區(qū)治理體系、社區(qū)治理官方色彩和自主治理色彩相結(jié)合、資金來源多元化來概括其社區(qū)治理模式的特點(diǎn)。在澳大利亞，國家管理體制實行聯(lián)邦、州、地方三級政府制，其中第三級地方政府設(shè)在州以下，統(tǒng)稱為市。市政府是澳大利亞最低層次也是最主要的社會事務(wù)管理機(jī)關(guān)，它直接面對社區(qū)居民，在社區(qū)居民和市政府之間沒有其他的中間機(jī)構(gòu)，所以澳大利亞的社區(qū)地理范圍和市政府的轄區(qū)一致，大的社區(qū)有9萬多人，小的社區(qū)只有幾百人。市政府主要包括市長、市議會、議員、總經(jīng)理和職業(yè)工作人員，其中市長和議員都是來自民間的本社區(qū)人員，議員由社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生，市長可以由居民直接選舉產(chǎn)生，也可以由議員間接選舉產(chǎn)生，市長和議員對社區(qū)居民負(fù)責(zé)，市議會是社區(qū)最高決策機(jī)構(gòu)。市政府的實權(quán)則掌握在總經(jīng)理手中，他由市長提名、議會通過，對市長或者議會負(fù)責(zé)。從社區(qū)治理的運(yùn)作機(jī)制來看，市政府是典型的自治社會組織，其職能和運(yùn)作方式完全類似于我國的居民委員。但是他又是基層政府，具有基層政權(quán)性質(zhì)，和我國的居委會又不同。正是這種獨(dú)特的社區(qū)治理體系，所以在澳大利亞的社區(qū)治理中官方色彩和社區(qū)自治色彩相結(jié)合，呈現(xiàn)混合治理的特點(diǎn)。在澳大利亞，三級政府都涉及社區(qū)事務(wù)的職能，但是分工明確，也沒有互相扯皮的現(xiàn)象，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)宏觀事務(wù)和政策制定、供給，并設(shè)有專門的家庭、住房、社區(qū)服務(wù)部等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行使社區(qū)管理和服務(wù)職能；州政府則負(fù)責(zé)具體的區(qū)域性公共事務(wù)，如主要道路、消防、社會治安和中小學(xué)教育等，而日常事務(wù)是由市政府來落實。社區(qū)活動資金主要來源于聯(lián)邦和州兩級政府的財政撥款，以及房地產(chǎn)稅收等。在澳大利亞，社區(qū)治理的方式由從上到下和自下而上并行，一方面，市政府作為基層政府自上而下落實上級政府的各項政策、提供社區(qū)服務(wù)，另一方面，作為社區(qū)自治組織又必須保障社區(qū)居民在社區(qū)治理中的參與權(quán)、知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。（二）國內(nèi)社區(qū)治理的演進(jìn)過程國內(nèi)的社區(qū)研究起源于上個世紀(jì)30年代，以吳文藻和費(fèi)孝通兩位學(xué)者最為著名，而真正興起卻是在上個世紀(jì)的90年代，可以說是城市建設(shè)的實踐推動了社區(qū)理論的研究。90年代初期，對社區(qū)的研究主要是集中在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展等方面。如吳志軍（2003）基于自治與服務(wù)的視角，提出了以社會中介組織為主導(dǎo)、以基層黨組織為整合、以居委會為輔助的社區(qū)管理的方式。隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸成熟，社區(qū)利益主體的多元化、資源配置結(jié)構(gòu)的多元化和動態(tài)化、社區(qū)組織和非營利組織的蓬勃發(fā)展，特別是治理理論被引入導(dǎo)社區(qū)的實踐中來，運(yùn)用現(xiàn)代治理理論進(jìn)行社區(qū)研究成為了學(xué)術(shù)界新的熱點(diǎn)。國內(nèi)的學(xué)者在借鑒國外有關(guān)理論的基礎(chǔ)上，圍繞政府與社區(qū)的相互關(guān)系作用，從不同的角度進(jìn)行了探討?；谡谏鐓^(qū)治理中的應(yīng)然角色，黃琴（2007）提出政府要從“劃槳”走向“掌舵”，從集權(quán)走向分權(quán)，在社區(qū)公共服務(wù)中引入競爭機(jī)制，成為滿足社區(qū)公眾需求的“顧客驅(qū)動”的政府?；诜菭I利組織在社區(qū)治理中的作用，李向品（2007）厘清了社區(qū)治理與非營利組織的關(guān)系?；谙嚓P(guān)利益和社區(qū)權(quán)力的視角，吳光蕓（2007）提出建立利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)參與網(wǎng)絡(luò)，使政府、社區(qū)組織和居民等多方利益主體在持續(xù)的互動過程中經(jīng)過重復(fù)的博弈而建立合作與互惠的關(guān)系。基于單中心秩序和多中心秩序的視角，張洪武（2006，2007）提出由公共責(zé)任理念引導(dǎo)、公共規(guī)則規(guī)制的社區(qū)多中心治理秩序，使擺脫“公地困境”，激發(fā)社區(qū)多中心因素的積極性和主動性、促進(jìn)集體行動和社區(qū)善治的重要條件?；诤献髦髁x視角，俞楠（2006）提出在社區(qū)層面有必要推動“自治”與“共治”的并行，依靠社區(qū)多元化主體的共同參與，增強(qiáng)社區(qū)治理的合法性?？偨Y(jié)下來，社區(qū)治理在我國的變化過程有以下特點(diǎn)：，由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣覈^去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營利非政府組織、轄區(qū)單位等。因此，社區(qū)的公共事務(wù)需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關(guān)系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）為目標(biāo)，達(dá)至社區(qū)公共利益的最大化。，由行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。而社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護(hù)，而是彼此形成平等互惠的關(guān)系。，由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)我國過去的街道體制結(jié)構(gòu)是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結(jié)構(gòu)是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關(guān)系，沒也橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會之間；大量社區(qū)中介組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯(lián)系的橋梁，從而將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會力量構(gòu)筑成橫向的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。四、社區(qū)治理的國內(nèi)經(jīng)驗進(jìn)入90年代，隨著中國改革開放的進(jìn)一步深入進(jìn)行，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和經(jīng)濟(jì)建設(shè)使中國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個新時期，社會客觀背景發(fā)生了深刻變化，為社區(qū)發(fā)展注入了全新動力。1991年國家民政部正式提出了“社區(qū)建設(shè)”后，全國各地對社區(qū)治理進(jìn)行了摸索和實踐，社區(qū)功能逐漸提升，社區(qū)組織迅速壯大，形成了各具特色、各有優(yōu)勢的治理模式。這里主要介紹上海、沈陽、武漢百步亭和香港的社區(qū)治理模式。（一）上海模式上海模式的特點(diǎn)首先是在實行“兩級政府、三級管理”的體制改革時，把社區(qū)定位在街道層面，組建了社區(qū)管理委員會，形成了街道社區(qū)。近些年，有些街道把對社區(qū)管理委員會的體制進(jìn)行了改革完善，組建了社區(qū)委員會。社區(qū)管理委員會一般在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，以街道辦事處為中心，由四個工作委員會構(gòu)成：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經(jīng)濟(jì)委員會，這種組織形式以街道辦事處為中心，把社區(qū)相關(guān)的單位和部門組合在一起，使社區(qū)在處理和協(xié)調(diào)日常事務(wù)時有一定的合力和形式的依托。社區(qū)委員會的結(jié)構(gòu)在原來管理委員會的基礎(chǔ)上有了一定的改進(jìn)和完善，以浦東新區(qū)濰坊街道為例，街道于2005年組建了社區(qū)委員會。委員會在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，下設(shè)綜合治理專業(yè)委員會、社會發(fā)展專業(yè)委員會、市政衛(wèi)生專業(yè)委員會、社會保障專業(yè)委員會、財經(jīng)監(jiān)督專業(yè)委員會和秘書處。社區(qū)委員會成員的產(chǎn)生均由社區(qū)黨工委組織推薦，按照“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、共駐共建”的要求，主要有六個方面的人員構(gòu)成。他們是社區(qū)機(jī)關(guān)代表、社區(qū)黨代表、社區(qū)人大代表、社區(qū)政協(xié)委員、社區(qū)群眾代表(包括居民代表、知名人士及統(tǒng)戰(zhàn)人士一、上海模式上海模式的特點(diǎn)首先是在實行“兩級政府、三級管理”的體制改革時，把社區(qū)定位在街道層面，組建了社區(qū)管理委員會，形成了街道社區(qū)。近些年，有些街道把對社區(qū)管理委員會的體制進(jìn)行了改革完善，組建了社區(qū)委員會。社區(qū)管理委員會一般在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，以街道辦事處為中心，由四個工作委員會構(gòu)成：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經(jīng)濟(jì)委員會，這種組織形式以街道辦事處為中心，把社區(qū)相關(guān)的單位和部門組合在一起，使社區(qū)在處理和協(xié)調(diào)日常事務(wù)時有一定的合力和形式的依托。社區(qū)委員會的結(jié)構(gòu)在原來管理委員會的基礎(chǔ)上有了一定的改進(jìn)和完善，以浦東新區(qū)濰坊街道為例，街道于2005年組建了社區(qū)委員會。委員會在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，下設(shè)綜合治理專業(yè)委員會、社會發(fā)展專業(yè)委員會、市政衛(wèi)生專業(yè)