社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共政策創(chuàng)新-thesocialecono(編輯修改稿)
2025-05-15 23:37 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 得以全面推廣。最初的人事檔案不僅是一個(gè)人的履歷記錄，而且還是政治生涯的體現(xiàn)。后來(lái)，紙質(zhì)人事檔案的功能不斷擴(kuò)大，成為人們出國(guó)、升學(xué)、評(píng)職稱、調(diào)動(dòng)、晉升、結(jié)婚、生育等方面的“人生硬件”。無(wú)可否認(rèn)，傳統(tǒng)人事檔案制度作為公共管理的載體與憑證，在計(jì)劃體制時(shí)期對(duì)于國(guó)家安全、官員管理、社會(huì)保障等方面發(fā)揮了不可替代的功能與作用。具體說(shuō)來(lái)，人事檔案的作用體現(xiàn)在：首先，人事檔案是歷史地、全面地了解一個(gè)人的必要手段，是人事工作不可缺少的重要工具；其次，人事檔案是確定和澄清個(gè)人有關(guān)問(wèn)題以及進(jìn)行正常政治審查的憑證；再次，人事檔案是研究和撰寫各類歷史、傳記的珍貴資料。10 王法雄：人事檔案管理概論，湖北人民出版社，1984：2226.但隨著改革開放政策的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，傳統(tǒng)人事檔案制度的弊端亦顯露無(wú)疑：第一，設(shè)置“人才壁壘”，限制了人力資本的合理流動(dòng)，降低了人力資源的開發(fā)度。一個(gè)社會(huì)真正的發(fā)展在于積極地、最大限度地開發(fā)人力資源，馬克思在《資本論》中曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“資本只有在流通中才能增值”，人力資本也是如此。在一個(gè)人力資源相當(dāng)稀缺的國(guó)度里，過(guò)度的“人才壁壘”只能妨礙個(gè)人自由、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，這種“人才壁壘”也造成了人力資源的“顯性浪費(fèi)”和“隱性浪費(fèi)”，把一些適合承擔(dān)某些職位的人排斥在外，而讓一些不適合的人承擔(dān)這些職位；把愿意承擔(dān)某些職位的人排斥在外，而將那些“身在曹營(yíng)心在漢”的人強(qiáng)力留住。因而，單位制下“粗工”、“窩工”、“怠工”的現(xiàn)象在所難免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。第二，實(shí)施“行政控制”，強(qiáng)化了行政的隨意性。傳統(tǒng)人事檔案制度成為某些領(lǐng)導(dǎo)壓人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部門只管人不管事，在管人當(dāng)中全憑主管領(lǐng)導(dǎo)的偏好進(jìn)行人事鑒定，而對(duì)“單位人”的品行和工作鑒定處于極度的信息不對(duì)稱狀態(tài)之中——許多人也許一輩子也不知道他的檔案到底有些什么內(nèi)容。把不稱職者寫成稱職，把稱職者寫成不稱職，更有甚者把人家檔案中的“不清白”拿來(lái)說(shuō)事，因此檔案也被神圣化為權(quán)威的權(quán)力符號(hào)，成為操縱別人的手段。本來(lái)屬于公權(quán)力領(lǐng)域的事情硬要變成私權(quán)力，而對(duì)于“單位人”來(lái)說(shuō)便是公權(quán)力嚴(yán)重侵犯私權(quán)利。至于個(gè)人思想品德的記錄，只能任憑領(lǐng)導(dǎo)者的“定性描述”。直到今天，如何度量思想品德仍然是一個(gè)“歌德巴赫猜想”。第三，產(chǎn)生“制度交易”，致使人事檔案制度進(jìn)一步扭曲，本來(lái)平等的公共雇傭關(guān)系演變?yōu)榻疱X和權(quán)力的“角斗場(chǎng)”，制度外公私關(guān)系的“幕后交易”有增無(wú)減。由人事檔案衍生的一系列腐敗現(xiàn)象仍然大量存在，檔案成為某些人權(quán)力尋租的必需品。一些人為了把檔案從原單位調(diào)走千方百計(jì)想辦法，找關(guān)系、走后門，于是本來(lái)不具商品價(jià)值的東西有了價(jià)值；使一些人利用檔案作掩護(hù)，名為在公共事業(yè)單位上班，實(shí)則為自己干活，同時(shí)也可以在多個(gè)單位領(lǐng)取薪金。這說(shuō)明，仍然有許多“單位人”還把人事檔案當(dāng)回事，對(duì)他們來(lái)說(shuō)人事檔案還是身份和地位的文字記錄，甚至是謀求個(gè)人利益最大化的“護(hù)身符”。而有的單位則根本不在乎原來(lái)的檔案，承諾對(duì)引進(jìn)人才重新建立人事檔案，因此檔案成為“雞肋”。其實(shí)，全國(guó)已有相當(dāng)多的城市明里或暗里承諾高級(jí)人才不受人事檔案限制，這一方面說(shuō)明人才已經(jīng)成為地方社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，人才大戰(zhàn)的帷幕已經(jīng)徐徐拉開；另一方面也說(shuō)明傳統(tǒng)人事檔案制度的功能日益勢(shì)微，有檔案和無(wú)檔案已經(jīng)不太重要。同時(shí)，也促使我們進(jìn)一步思考：對(duì)于一項(xiàng)可有可無(wú)的政策或制度進(jìn)行高成本維持有沒(méi)有必要？第四，制造“單位封閉”，削弱社會(huì)的整合性，妨礙正常的社會(huì)分化。傳統(tǒng)的人事檔案制度產(chǎn)生于以政治出身為依據(jù)的政治身份等級(jí)體系、以城鄉(xiāng)戶籍和所有制為依據(jù)的社會(huì)身份等級(jí)體系、以平均主義為依據(jù)的單位系統(tǒng)內(nèi)資源分配等級(jí)體系，為了維護(hù)本位利益，就必須對(duì)其他社會(huì)群體或其他社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行排斥，因而人為地制造了“單位封閉”和低度化的社會(huì)流動(dòng)。這種剛性化的制度隔離，加劇了單位與“單位人”乃至于整個(gè)社會(huì)的不信任狀態(tài)；同時(shí)，也促使某些人不“唯實(shí)”（事實(shí)）、不“唯書”（真理）、只“唯上”（領(lǐng)導(dǎo)），造成本真人格的扭曲。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代化的進(jìn)程和發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，社會(huì)差異越來(lái)越多，剛性的制度阻隔毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)正常的社會(huì)分化起著阻礙作用。在公共事業(yè)單位以外，市場(chǎng)化和社會(huì)化程度已經(jīng)愈來(lái)愈高，傳統(tǒng)的“二元人事體制結(jié)構(gòu)”在制度變遷的背景下越發(fā)顯得與社會(huì)整體不相協(xié)調(diào)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共政策文本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共政策環(huán)境在同一時(shí)空條件下相生相存、相互振蕩，造成了公共政策變遷過(guò)程中的尷尬。正是因?yàn)樯鲜鲆恍┰蚣捌洳涣加绊懙拇嬖?，原先作為人生“生命線”的嚴(yán)肅而又神秘的人事檔案，在今天它的神秘性正在被慢慢地打破且易于失范，具體表現(xiàn)為：（1）“棄檔死檔”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)“棄檔族”有60萬(wàn)人，主要包括“下海”者和大中專畢業(yè)生。僅成都市人才中心代管的檔案中，就有五分之一的檔案成為沒(méi)人要的“死檔”，存放時(shí)間最長(zhǎng)的已達(dá)15年，四川省有關(guān)部門估計(jì)，全省的人才“死檔”已超過(guò)20萬(wàn)份。11 傅華：聚焦人事檔案，中國(guó)檔案，2003（4）：7.（2）“人檔脫節(jié)”。檔案在原單位（體制內(nèi)），工作卻在單位之外（體制外），這部分人主要集中于從原單位“下?！闭撸麄冎幸徊糠秩耸恰巴Ｐ搅袈殹?，一部分人是“辭職”，還有一部分人原因不明。（3）“人質(zhì)檔案”。一些單位為了留住人才或逼迫跳槽人員辦理相關(guān)手續(xù)而扣留人事檔案，因而出現(xiàn)了一些檔案價(jià)格相當(dāng)昂貴的現(xiàn)象。如某高校的一位教授欲調(diào)到廣東某校，原單位死活不放他的檔案，后來(lái)經(jīng)過(guò)百般努力才以3萬(wàn)元“成交”。（4）“檔案克隆”。在正常情況下，一個(gè)人只能有一份人事檔案，如果不是因?yàn)檫z失或損壞，人事檔案是不能重建的。但一些地方為了吸引那些被“捆住”的高級(jí)人才采取重新“制造檔案”的辦法（這些地方和單位將這種現(xiàn)象稱之為“軟引進(jìn)”），從而確立其勞動(dòng)關(guān)系。（5）“虛假檔案”。把假材料、不真實(shí)信息塞進(jìn)檔案或改寫原始檔案材料，導(dǎo)致坊間流傳“工齡越來(lái)越早、年齡越來(lái)越小、文憑越來(lái)越高、資格越來(lái)越老”。據(jù)《湖南日?qǐng)?bào)》2001年10月23日?qǐng)?bào)道：鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子換屆選舉之時(shí)，有些干部為達(dá)到提拔的目的，在檔案上弄虛作假。永州市冷水灘區(qū)委組織部對(duì)全區(qū)近3000名干部的“年齡、黨齡、工齡、學(xué)歷”逐一審核查實(shí)，共發(fā)現(xiàn)問(wèn)題572處：其中年齡不符的333人次，工齡不符的160人次，黨齡不符的79人次。人事檔案的“尷尬”處境——猶如食之無(wú)味、棄之可惜的“雞肋”，正在拷問(wèn)著現(xiàn)行人事檔案制度！三、公共政策創(chuàng)新及其路徑選擇公共政策要走出轉(zhuǎn)型期的困境，消除“政策硬化癥”12 作者將這種因“時(shí)空
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