【文章內(nèi)容簡介】 得以全面推廣。最初的人事檔案不僅是一個人的履歷記錄，而且還是政治生涯的體現(xiàn)。后來，紙質(zhì)人事檔案的功能不斷擴大，成為人們出國、升學、評職稱、調(diào)動、晉升、結婚、生育等方面的“人生硬件”。無可否認，傳統(tǒng)人事檔案制度作為公共管理的載體與憑證，在計劃體制時期對于國家安全、官員管理、社會保障等方面發(fā)揮了不可替代的功能與作用。具體說來，人事檔案的作用體現(xiàn)在：首先，人事檔案是歷史地、全面地了解一個人的必要手段，是人事工作不可缺少的重要工具；其次，人事檔案是確定和澄清個人有關問題以及進行正常政治審查的憑證；再次，人事檔案是研究和撰寫各類歷史、傳記的珍貴資料。10 王法雄：人事檔案管理概論，湖北人民出版社，1984：2226.但隨著改革開放政策的實施和市場經(jīng)濟體制的建立，傳統(tǒng)人事檔案制度的弊端亦顯露無疑：第一，設置“人才壁壘”，限制了人力資本的合理流動，降低了人力資源的開發(fā)度。一個社會真正的發(fā)展在于積極地、最大限度地開發(fā)人力資源，馬克思在《資本論》中曾經(jīng)說過“資本只有在流通中才能增值”，人力資本也是如此。在一個人力資源相當稀缺的國度里，過度的“人才壁壘”只能妨礙個人自由、經(jīng)濟繁榮和社會發(fā)展。同時，這種“人才壁壘”也造成了人力資源的“顯性浪費”和“隱性浪費”，把一些適合承擔某些職位的人排斥在外，而讓一些不適合的人承擔這些職位；把愿意承擔某些職位的人排斥在外，而將那些“身在曹營心在漢”的人強力留住。因而，單位制下“粗工”、“窩工”、“怠工”的現(xiàn)象在所難免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。第二，實施“行政控制”，強化了行政的隨意性。傳統(tǒng)人事檔案制度成為某些領導壓人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部門只管人不管事，在管人當中全憑主管領導的偏好進行人事鑒定，而對“單位人”的品行和工作鑒定處于極度的信息不對稱狀態(tài)之中——許多人也許一輩子也不知道他的檔案到底有些什么內(nèi)容。把不稱職者寫成稱職，把稱職者寫成不稱職，更有甚者把人家檔案中的“不清白”拿來說事，因此檔案也被神圣化為權威的權力符號，成為操縱別人的手段。本來屬于公權力領域的事情硬要變成私權力，而對于“單位人”來說便是公權力嚴重侵犯私權利。至于個人思想品德的記錄，只能任憑領導者的“定性描述”。直到今天，如何度量思想品德仍然是一個“歌德巴赫猜想”。第三，產(chǎn)生“制度交易”，致使人事檔案制度進一步扭曲，本來平等的公共雇傭關系演變?yōu)榻疱X和權力的“角斗場”，制度外公私關系的“幕后交易”有增無減。由人事檔案衍生的一系列腐敗現(xiàn)象仍然大量存在，檔案成為某些人權力尋租的必需品。一些人為了把檔案從原單位調(diào)走千方百計想辦法，找關系、走后門，于是本來不具商品價值的東西有了價值；使一些人利用檔案作掩護，名為在公共事業(yè)單位上班，實則為自己干活，同時也可以在多個單位領取薪金。這說明，仍然有許多“單位人”還把人事檔案當回事，對他們來說人事檔案還是身份和地位的文字記錄，甚至是謀求個人利益最大化的“護身符”。而有的單位則根本不在乎原來的檔案，承諾對引進人才重新建立人事檔案，因此檔案成為“雞肋”。其實，全國已有相當多的城市明里或暗里承諾高級人才不受人事檔案限制，這一方面說明人才已經(jīng)成為地方社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，人才大戰(zhàn)的帷幕已經(jīng)徐徐拉開；另一方面也說明傳統(tǒng)人事檔案制度的功能日益勢微，有檔案和無檔案已經(jīng)不太重要。同時，也促使我們進一步思考：對于一項可有可無的政策或制度進行高成本維持有沒有必要？第四，制造“單位封閉”，削弱社會的整合性，妨礙正常的社會分化。傳統(tǒng)的人事檔案制度產(chǎn)生于以政治出身為依據(jù)的政治身份等級體系、以城鄉(xiāng)戶籍和所有制為依據(jù)的社會身份等級體系、以平均主義為依據(jù)的單位系統(tǒng)內(nèi)資源分配等級體系，為了維護本位利益，就必須對其他社會群體或其他社會系統(tǒng)進行排斥，因而人為地制造了“單位封閉”和低度化的社會流動。這種剛性化的制度隔離，加劇了單位與“單位人”乃至于整個社會的不信任狀態(tài)；同時，也促使某些人不“唯實”（事實）、不“唯書”（真理）、只“唯上”（領導），造成本真人格的扭曲。隨著市場經(jīng)濟與現(xiàn)代化的進程和發(fā)展，社會結構日益復雜，社會差異越來越多，剛性的制度阻隔毫無疑問對正常的社會分化起著阻礙作用。在公共事業(yè)單位以外，市場化和社會化程度已經(jīng)愈來愈高，傳統(tǒng)的“二元人事體制結構”在制度變遷的背景下越發(fā)顯得與社會整體不相協(xié)調(diào)。計劃經(jīng)濟時代的公共政策文本與市場經(jīng)濟時代的公共政策環(huán)境在同一時空條件下相生相存、相互振蕩，造成了公共政策變遷過程中的尷尬。正是因為上述一些原因及其不良影響的存在，原先作為人生“生命線”的嚴肅而又神秘的人事檔案，在今天它的神秘性正在被慢慢地打破且易于失范，具體表現(xiàn)為：（1）“棄檔死檔”。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國“棄檔族”有60萬人，主要包括“下海”者和大中專畢業(yè)生。僅成都市人才中心代管的檔案中，就有五分之一的檔案成為沒人要的“死檔”，存放時間最長的已達15年，四川省有關部門估計，全省的人才“死檔”已超過20萬份。11 傅華：聚焦人事檔案，中國檔案，2003（4）：7.（2）“人檔脫節(jié)”。檔案在原單位（體制內(nèi)），工作卻在單位之外（體制外），這部分人主要集中于從原單位“下?！闭?，他們中一部分人是“停薪留職”，一部分人是“辭職”，還有一部分人原因不明。（3）“人質(zhì)檔案”。一些單位為了留住人才或逼迫跳槽人員辦理相關手續(xù)而扣留人事檔案，因而出現(xiàn)了一些檔案價格相當昂貴的現(xiàn)象。如某高校的一位教授欲調(diào)到廣東某校，原單位死活不放他的檔案，后來經(jīng)過百般努力才以3萬元“成交”。（4）“檔案克隆”。在正常情況下，一個人只能有一份人事檔案，如果不是因為遺失或損壞，人事檔案是不能重建的。但一些地方為了吸引那些被“捆住”的高級人才采取重新“制造檔案”的辦法（這些地方和單位將這種現(xiàn)象稱之為“軟引進”），從而確立其勞動關系。（5）“虛假檔案”。把假材料、不真實信息塞進檔案或改寫原始檔案材料，導致坊間流傳“工齡越來越早、年齡越來越小、文憑越來越高、資格越來越老”。據(jù)《湖南日報》2001年10月23日報道：鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子換屆選舉之時，有些干部為達到提拔的目的，在檔案上弄虛作假。永州市冷水灘區(qū)委組織部對全區(qū)近3000名干部的“年齡、黨齡、工齡、學歷”逐一審核查實，共發(fā)現(xiàn)問題572處：其中年齡不符的333人次，工齡不符的160人次，黨齡不符的79人次。人事檔案的“尷尬”處境——猶如食之無味、棄之可惜的“雞肋”，正在拷問著現(xiàn)行人事檔案制度！三、公共政策創(chuàng)新及其路徑選擇公共政策要走出轉型期的困境，消除“政策硬化癥”12 作者將這種因“時空