【文章內(nèi)容簡介】 或公共產(chǎn)品的需求是政府職能存在的前提和依據(jù)。公共物品或公共產(chǎn)品的特性決定了其很難僅僅通過社會個(gè)體的努力來獲得。因而要由公眾認(rèn)可的公共權(quán)威角色即政府來提供。政府有義務(wù)、有責(zé)任為所有社會群體和階層提供普遍的、公平的、高質(zhì)量的公共服務(wù)。(2)法定性政府職能的法定性是指政府和執(zhí)政黨的一切活動都要在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，憲法和法律規(guī)定了一國政府職能的邊界，使公共行政有法可循。法有明文規(guī)定者，政府要全力做好，否則即為行政不作為、政府缺位；法無明文規(guī)定者，政府不可妄加施政，否則即為濫用職權(quán)、政府越位。我國憲法規(guī)定了國務(wù)院作為最高行政主體的地位和職責(zé)范圍，以及各級地方政府在相應(yīng)管轄范圍內(nèi)的行政主體地位和職責(zé)范圍。(3)執(zhí)行性與作為國家意志確立者的立法機(jī)構(gòu)相比，政府作為國家行政機(jī)關(guān)，其職能具有明顯的執(zhí)行性。而在國家意志的執(zhí)行過程中，勢必要求具有更多的行政藝術(shù)和管理技能，更加注意政策執(zhí)行的靈活性、可行性和操作性。在我國，各級人民政府是人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受其委托，貫徹和執(zhí)行國家意志，行使管理社會公共事務(wù)的職能。(4)強(qiáng)制性政府職能的強(qiáng)制性來自于政府職能的法定性，是指：（1）對公民而言，作為行政相對人，任何人、任何組織、任何團(tuán)體均不得阻礙政府職能的正常行使；依法作出的政府行動和政府法令，務(wù)必令行禁止。（2）對政府自身而言，憲法、法律的強(qiáng)制性規(guī)定，決定了這種職能是不可推卸、不可免除的。(5)動態(tài)性政府職能的動態(tài)性意味著，政府職能始終是變動不居的，它取決于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場關(guān)系的動態(tài)性、政府與社會關(guān)系的力量對比以及政府與自然界的關(guān)系演變。譬如，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府就可以從不關(guān)系國計(jì)民生的競爭性領(lǐng)域退出；隨著公民社會力量的壯大，政府就可以發(fā)揮治理的作用，逐漸擺脫“政府辦社會”的負(fù)擔(dān)；隨著大氣污染、水土流失等生態(tài)危機(jī)的加劇，政府就要適應(yīng)大自然系統(tǒng)和諧發(fā)展的要求，增加相關(guān)職能，統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系，尋求可持續(xù)發(fā)展道路。(6)擴(kuò)張性政府職能的擴(kuò)張性是隨著社會的發(fā)展，政府承擔(dān)了越來越多的職能，并逐漸擴(kuò)展至社會各層面。這是因?yàn)椋F(xiàn)代社會中公共事務(wù)、公共顧問日益增多且日益復(fù)雜。公眾的需求也日益?zhèn)€性化、多樣化。同時(shí)，政府職能的擴(kuò)張性還來自于政府的“經(jīng)濟(jì)人理性”。對于作為稀缺資源的政府職能，政府及其管理者都有自然的內(nèi)在沖動來擴(kuò)張，并可能用這種稀缺資源去與其他社會資源交換，以獲得個(gè)人需求的滿足。我國政府與市場關(guān)系問題從1978年改革開放開始，我國進(jìn)入具有歷史意義的社會轉(zhuǎn)型期。市場經(jīng)濟(jì)體制取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并日趨完善，政府職能也開始轉(zhuǎn)變。但由于行政理念的轉(zhuǎn)變、宏觀經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以及政府自身能力的提高需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，因此我國政府在政府與市場關(guān)系問題上存在典型的“三位”現(xiàn)象，亟待克服。（1）政府職能“越位”，主要是指政府做了不該做的事和管了不該管的事，直接包攬了本來可以通過市場進(jìn)行的純粹私人物品的生產(chǎn)供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)、非政府、非贏利公共組織共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)。具體表現(xiàn)為：政府職能與市場功能不分，以政治代替經(jīng)濟(jì)，如“一票否決制”主導(dǎo)下的政府招商模式。政府組織與企業(yè)組織不分；政府組織與社會中介組織不分；政府組織與事業(yè)組織不分。（2）政府職能“錯(cuò)位”，主要是指政府職能分工定位上存在交叉和混淆的情況。交叉的情況，如中央政府職能對地方政府職能的擠占，上級政府職能對下級政府職能的侵蝕。同級政府不同部門之間因?yàn)槿狈y(tǒng)一協(xié)調(diào)的責(zé)任隸屬關(guān)系機(jī)制而形成管理沖突與矛盾。職能混淆的情況，如將政府國有資產(chǎn)管理職能混同于直接進(jìn)行企業(yè)管理；將市場監(jiān)管職能混淆為企業(yè)主管職能；將政府服務(wù)職能混淆為政府管制行為等。（3）政府職能“缺位”，主要是指本來應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。譬如，應(yīng)由政府提供的郵政、鐵路、水利、生態(tài)環(huán)境和其他必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；應(yīng)當(dāng)由政府保障的公民憲法權(quán)益還存在殘缺；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)貧弱者以及其他社會保障服務(wù)的供應(yīng)仍然不足；應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的市場秩序有缺陷，競爭規(guī)則不完備，信用制度不健全，還沒有形成具有“自動穩(wěn)定器”功能的市場運(yùn)行和調(diào)節(jié)機(jī)制；應(yīng)由各級地方政府提供的公共教育、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)，以及城市公共服務(wù)如公交、自來水、電力、天然氣供應(yīng)，仍然不能滿足企業(yè)和公民的需要。政府與社會關(guān)系問題政府與社會的關(guān)系問題，是任何政府都不得不面臨的一個(gè)重大問題。簡單地說，政府與社會關(guān)系也就是“官”與“民”的關(guān)系。政府與社會關(guān)系主要包括三個(gè)方面：政府對社會的管理；社會對政府的支持和監(jiān)督；政府與社會通過精誠合作作用于市場機(jī)制，共同治理宏觀社會，增進(jìn)社會整體福利。（1）政府對社會的管理這是最常見的一種政府與社會關(guān)系。政府公共行政作為一種管理公共問題的社會機(jī)制，必然要對社會進(jìn)行管理。狹義的社會是指與政治活動、經(jīng)濟(jì)活動、文化活動相對應(yīng)的社會活動領(lǐng)域，只是廣義的社會活動、社會生活、社會關(guān)系的一部分。因此，社會管理是指政府對社會治安、人口控制、環(huán)境保護(hù)、社會保險(xiǎn)和社會福利、社會醫(yī)療、社會服務(wù)等方面的管理。政府對社會的管理一方面反映了政府對社會秩序的維護(hù)，另一方面反映了政府對社會公眾所提供的公共服務(wù)。（2）社會對政府的支持和監(jiān)督政府與社會之間的關(guān)系不是單向的。除政府對社會進(jìn)行管理外，社會本身也會作用于政府。具體包括社會支持和社會監(jiān)督兩個(gè)方面。離開社會對政府合法性的支持和擁護(hù)，政府的行政績效必然大打折扣甚至一塌糊涂。反之，則會極大地降低政府施政成本，提高行政效能。另一方面，社會在政府公共行政過程中扮演監(jiān)督者角色。這種社會監(jiān)督的主要途徑和體現(xiàn)是：通過社會輿論影響政府公共政策的實(shí)際績效。“民心是桿秤”、“街談巷議”，說的正是這個(gè)道理。（3）政府與社會通過合作治理社會與政府機(jī)制和市場機(jī)制一樣，社會機(jī)制也是重要的問題解決之道，只不過，它既解決公共問題，也解決私人問題，因而，社會機(jī)制實(shí)際上處于政府機(jī)制和市場機(jī)制的中間環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是“親市場”的經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該是政府機(jī)制通過社會機(jī)制間接作用于市場經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)市場失靈。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于市場的弱化或取消，我國建立了政社不分的“大政府、小社會” 的管理模式，政府經(jīng)常性地運(yùn)用超強(qiáng)制行政手段對社會進(jìn)行全面管理。這在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性和必然性。但隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會管理模式由于缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，越來越難以適應(yīng)市場發(fā)展的要求。因此，必須按照三種途徑構(gòu)建政社分離的新型社會管理模式。①培養(yǎng)社會自治能力社會不僅要有政府的管理，還應(yīng)該有社會的自我管理，需要培養(yǎng)社會自我管理的組織，把政府包攬的事還給社會，由社會組織自行管理。比如經(jīng)濟(jì)師、會計(jì)師、律師事務(wù)所、各類行業(yè)協(xié)會，還有城鄉(xiāng)居民的自治組織，這些社會組織可以在社會的自我管理上發(fā)揮作用。②加快社會保障制度改革盡快建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度，切實(shí)保障弱勢群體的基本生活權(quán)利，維護(hù)社會穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。③確立政府與社會的良性互動體系政府必須按照“小政府、大社會”和“小政府、大服務(wù)”承擔(dān)起維護(hù)社會公共秩序、管理社會公共事務(wù)的職能。政府不能包辦社會具體事務(wù)，而應(yīng)充分發(fā)揮社會組織的積極性，由社會組織去管理社會的微觀事務(wù)。同時(shí)，有必要形成社會對政府權(quán)力的有效制約機(jī)制，以防止政府權(quán)力的濫用?？h級以上地方各級人民政府的主要職能依照憲法和地方組織法，地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)。因此，具有雙重性，既要執(zhí)行整個(gè)國家的統(tǒng)一意志和統(tǒng)一政令,服從國務(wù)院和上級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要執(zhí)行本級人民代表大會對本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的決定，鑒于這一定位，省級政府（含縣級以上地方各級政府）的主要職能；歸納起來，主要存在以下7個(gè)方面的權(quán)責(zé)。（1）執(zhí)行權(quán)責(zé)。執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。（2）領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，改變或撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m應(yīng)的決定、命令。（3）人事權(quán)責(zé)。依照法律的規(guī)定，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員。（4）事權(quán)責(zé)。管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。（5）財(cái)權(quán)責(zé)。承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展所需的支出。根據(jù)財(cái)權(quán)