【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 。地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。上位法優(yōu)于下位法原則，又稱為“高一級(jí)的法優(yōu)于低一級(jí)的法”，是確立不同位階法律規(guī)范之間的法律適用規(guī)則?！读⒎ǚā返谄呤藯l、第七十九條、第八十條確立了該原則的法律適用規(guī)則。值得注意的是，在上位法允許下位法對(duì)其作出變通規(guī)定，或者下位法的具體細(xì)則沒有抵觸上位法時(shí)，則應(yīng)優(yōu)先適用下位法，變成“下位法優(yōu)于上位法”。此外，人民法院在審理行政案件時(shí)，除了以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)外,還可以“參照”規(guī)章?！缎姓V訟法》第五十三條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！边@其實(shí)意味著，人民法院對(duì)于部門規(guī)章既可以參照適用，同樣也可以不參照適用。②新法優(yōu)于舊法新法優(yōu)于舊法原則，也稱后法優(yōu)于先法原則。其含義為新法、舊法對(duì)同一事項(xiàng)有不同規(guī)定時(shí)，新法的效力優(yōu)于舊法。該原則的適用，以新法生效實(shí)施為標(biāo)志，新法生效實(shí)施后準(zhǔn)用新法，新法實(shí)施前包括新法公布后尚未實(shí)施這段時(shí)間，仍沿用舊法，新法不發(fā)生效力。但有一個(gè)例外，即刑法上的從舊兼從輕原則，即新法不認(rèn)為是犯罪或新法處理較輕的，可適用新法，目的是最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的利益。立法法規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。③特別法優(yōu)于一般法特別法優(yōu)于一般法原則，指同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，針對(duì)特定群體、特定領(lǐng)域、特定地區(qū)的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，特別規(guī)定的效力高于一般規(guī)定的效力。立法法規(guī)定：同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。二、水土保持法律體系框架水土保持法律體系共分三個(gè)層次，第一層次即為法律法規(guī)，主要指《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》以及各省區(qū)的水土保持法實(shí)施辦法；第二層次為水土保持規(guī)章，主要指部門規(guī)章；第三層次為規(guī)范性文件即各級(jí)人大、政府或其組成部門為進(jìn)一步落實(shí)法定要求而制定的相關(guān)文件。其中，《水土保持法》的法律效力最高。層次越低，法律效力越低。法律效力低的水土保持法規(guī)不得與比其法律效力高的水土保持法規(guī)相抵觸，否則，其相應(yīng)規(guī)定將被視為無效。法律法規(guī)（1）中華人民共和國(guó)水土保持法1991年6月29日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過，以中華人民共和國(guó)主席令49號(hào)發(fā)布，以下簡(jiǎn)稱《水土保持法》?！端帘３址ā罚?991）是水土保持領(lǐng)域的基本法律，共六章42條，分別對(duì)水土保持工作方針、管理機(jī)構(gòu)、預(yù)防和治理水土流失等作了規(guī)定。此外，水法、防洪法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、公路法等相關(guān)法律也提及水土保持的相關(guān)要求，但均與水土保持法的規(guī)定相一致。（2）中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例1993年8月1日，國(guó)務(wù)院以120號(hào)令頒布了《水土保持法實(shí)施條例》，對(duì)其中一些內(nèi)容作了補(bǔ)充規(guī)定，共六章三十五條，分別就水土流失的預(yù)防、治理、監(jiān)督和法律責(zé)任等作出更為詳細(xì)的規(guī)定。（3）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例1998年11月29日，國(guó)務(wù)院以253號(hào)令發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。其中，第二章第八條規(guī)定，涉及水土保持的建設(shè)項(xiàng)目，還必須有經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案。（4）開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定在水土保持法頒布之前的1988年9月1日，國(guó)務(wù)院以國(guó)函[1998]113號(hào)文件批準(zhǔn)并授權(quán)國(guó)家計(jì)委和水利部聯(lián)合發(fā)布《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙地區(qū)水土保持規(guī)定》，就晉陜蒙接壤地區(qū)（山西省河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣，陜西省神木縣、府谷縣、榆林縣，內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗、達(dá)拉特旗和東勝市）的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。這是一個(gè)專門針對(duì)部分地區(qū)開發(fā)建設(shè)行為而制定的水土保持法規(guī)，地域性明確，可操作性強(qiáng)。該規(guī)定在促進(jìn)合理開發(fā)和利用晉陜蒙接壤地區(qū)資源，防止水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了重要作用。此外，河道管理?xiàng)l例、水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例也明確了一些水土保持要求。如《河道管理?xiàng)l例》明確提出“在河道管理范圍內(nèi)，禁止棄置礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等”，以及《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》明確提出“禁止在大壩的集水區(qū)域內(nèi)亂伐林木、陡坡開荒等導(dǎo)致水庫(kù)淤積的活動(dòng)。禁止在庫(kù)區(qū)內(nèi)圍墾和進(jìn)行采石、取土等危及山體的活動(dòng)?！边@些也是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的一個(gè)重要要求。　?。?）地方性法規(guī)水土保持法頒布實(shí)施后，除上海外的30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的人大常委會(huì)相繼發(fā)布并施行了《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》。27個(gè)省會(huì)城市中，哈爾濱、長(zhǎng)春、石家莊、呼和浩特、太原、南昌等7個(gè)城市出臺(tái)了實(shí)施水土保持法的地方性法規(guī)。4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)中，深圳出臺(tái)了地方性法規(guī)。其他17個(gè)較大城市中，大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、淄博、邯鄲等10個(gè)城市出臺(tái)了水土保持的地方性法規(guī)。這些法規(guī)的實(shí)施，建立了水土保持規(guī)劃管理、陡坡禁墾、“四荒”治理、監(jiān)督檢查、監(jiān)測(cè)公告制度，水土保持方案、水土保持補(bǔ)償、監(jiān)理監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)驗(yàn)收等制度，強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理工作，有力地推動(dòng)了水土保持監(jiān)督管理工作。規(guī)章（1）開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定1995年5月30日，水利部發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》（水利部令第5號(hào)），2005年7月8日為滿足新形勢(shì)下水土保持工作的要求，水利部發(fā)布《關(guān)于修改部分水利行政許可規(guī)章的決定》（水利部令第24號(hào)），對(duì)《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》做了修改。修改后的規(guī)定共16條，包括編報(bào)方案的范圍、后續(xù)設(shè)計(jì)的要求、分類分級(jí)管理、審批條件、方案變更、罰責(zé)等內(nèi)容。（2）水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法2000年1月31日，水利部發(fā)布了《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》（水利部令第12號(hào)）。該辦法共二十三條，分五章。多個(gè)條款均提及了開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)測(cè)問題。其中第十條要求開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和管理單位應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，依據(jù)批準(zhǔn)的水土保持方案，對(duì)水土流失狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并定期向項(xiàng)目所在地監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告監(jiān)測(cè)成果。（3）開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法2002年10月14日，水利部批準(zhǔn)發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》（水利部令第16號(hào)），2005年7月8日，為滿足新形勢(shì)下水土保持工作的要求，水利部發(fā)布《關(guān)于修改部分水利行政許可規(guī)章的決定》（水利部令第24號(hào)），對(duì)《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》做了修改。這是專門針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收而制定的部門規(guī)章，對(duì)水土保持設(shè)施驗(yàn)收的分類、分級(jí)管理，驗(yàn)收范圍、驗(yàn)收條件、申報(bào)程序、時(shí)限要求、材料制備、參加單位、驗(yàn)收意見和罰則等作出了專門規(guī)定。（4）水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定2006年12月18日，水利部發(fā)布《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（水利部令第28號(hào)）。該規(guī)定第三條規(guī)定，鐵路、公路、城鎮(zhèn)建設(shè)、礦山、電力、石油天然氣、建材等開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的配套的水土保持工程，總投資超過200萬元的，應(yīng)當(dāng)開展水土保持工程施工監(jiān)理。該規(guī)定還明確了水利部及其流域機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)監(jiān)理工作實(shí)施監(jiān)督管理。（5）水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法2006年12月18日，水利部發(fā)布《水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》（水利部令第29號(hào)）。該辦法將監(jiān)理單位資質(zhì)分為水利工程施工監(jiān)理、水土保持工程施工監(jiān)理、機(jī)電及金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備制造監(jiān)理和水利工程建設(shè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)理四個(gè)專業(yè)。其中，水利工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)和水土保持工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級(jí)、乙級(jí)和丙級(jí)三個(gè)等級(jí)，機(jī)電及金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備制造監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級(jí)、乙級(jí)兩個(gè)等級(jí)，水利工程建設(shè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)暫不分級(jí)。辦法還規(guī)定了不同資質(zhì)的條件、申請(qǐng)程序、工程等級(jí)劃分等內(nèi)容。（6）地方政府規(guī)章27個(gè)省會(huì)（首府）城市中，南京、長(zhǎng)沙、銀川、西安、西寧、貴陽(yáng)等6個(gè)城市出臺(tái)了關(guān)于水土保持工作的政府規(guī)章。經(jīng)濟(jì)特區(qū)廈門也出臺(tái)了關(guān)于水土保持的政府規(guī)章。規(guī)范性文件（1）國(guó)務(wù)關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知1993年1月19日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》（國(guó)發(fā) [1993]５號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》)?！锻ㄖ访鞔_提出，“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策?！薄锻ㄖ烦浞挚隙怂帘３值膽?zhàn)略地位和作用，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的措施和要求，對(duì)加快治理水土流失、加強(qiáng)水土保持預(yù)防監(jiān)督管理工作具有十分重要的意義。（2）水土保持方案管理類水利部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)保局于1994年聯(lián)合發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》（水保[1994]513號(hào)）。該辦法規(guī)定了水土保持方案由水行政主管部門審批，并作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批環(huán)境影響報(bào)告書和計(jì)劃行政主管部門審批建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的前置條件；編制水土保持方案的具體技術(shù)要求由國(guó)家水行政主管部門制定。經(jīng)過審批的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目如有較大變動(dòng)時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)修改水土保持方案報(bào)告的內(nèi)容，并報(bào)水行政主管部門審查。該辦法還強(qiáng)調(diào)了水土保持“三同時(shí)”制度。此外，水利部還與鐵道部、原國(guó)家電力公司、原國(guó)家土地管理局、原國(guó)家有色金屬工業(yè)局、國(guó)土資源部、原國(guó)家煤炭工業(yè)局、原地礦部、交通部、國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室等部門聯(lián)合發(fā)布了落實(shí)各行業(yè)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的多項(xiàng)規(guī)定。關(guān)于水土保持方案，還有關(guān)于技術(shù)評(píng)審、編報(bào)程序等內(nèi)容的許多規(guī)范性文件，如：《水利部辦公廳關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的意見》（辦水保[2005]121號(hào)）；《水利部水土保持司關(guān)于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持咨詢服務(wù)費(fèi)用計(jì)列的指導(dǎo)意見》（保監(jiān)[2005]22號(hào)；《水利部水土保持司關(guān)于印發(fā)規(guī)范水土保持方案編報(bào)程序、編寫格式和內(nèi)容的補(bǔ)充規(guī)定的通知》（保監(jiān)[2001]15號(hào)）；《水利部關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)項(xiàng)目“三通一平”水土保持工作的通知》（水保[2007]86號(hào)）；《水利部關(guān)于嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審查審批工作的通知》（水保2007[184]號(hào)）；《水利部關(guān)于頒發(fā)水土保持工程概（估）算編制規(guī)定和定額的通知》（水總[2003]67號(hào)）；《水利部辦公廳“關(guān)于加強(qiáng)水土保持方案審批后工作的通知”》（辦函〔2002〕154號(hào)文）；《水利部水土保持司關(guān)于報(bào)送開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書（報(bào)批稿）電子版的函》（水保監(jiān)函[2004]9號(hào)）； 《交通部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)山區(qū)公路建設(shè)生態(tài)保護(hù)和水土保持工作的指導(dǎo)意見》（交公路發(fā)[2005]441號(hào)）。 （3）監(jiān)理監(jiān)測(cè)技術(shù)支持類2003年3月5日，水利部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作的通知》（水保[2003]89號(hào)）推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)理工作，2007年后按水利部28號(hào)令執(zhí)行。水利部于2003年出臺(tái)了關(guān)于水土保持監(jiān)測(cè)資格證書管理的暫行辦法，水利部25號(hào)令對(duì)其作了部分修改，近期正在按部門規(guī)章的要求辦理相關(guān)手續(xù)。2009年3月25日，水利部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作的意見》（水保[2009]187號(hào)），明確了監(jiān)測(cè)的內(nèi)容和重點(diǎn)，規(guī)范了監(jiān)測(cè)的分類、方式、手段和頻率，提出了監(jiān)測(cè)報(bào)告、公告等一系列管理要求。（4）監(jiān)督檢查及驗(yàn)收類2004年7月 12日，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》（辦水保［2004］97號(hào)），要求各流域機(jī)構(gòu)代部行使水土保持監(jiān)督檢查權(quán)，加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，督促開發(fā)建設(shè)單位依法履行水土流失防治義務(wù)。通知要求，第一，各流域機(jī)構(gòu)要建立部批水土保持方案實(shí)施督察制度，對(duì)流域內(nèi)部批水土保持方案的大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目每年至少檢查一次，對(duì)開發(fā)建設(shè)過程中不落實(shí)水土保持方案、存在嚴(yán)重問題或造成重大水土流失災(zāi)害的事件要嚴(yán)肅查處。第二，要建立汛前水土保持工程檢查制度，在每年汛前對(duì)重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目組織完成一次全面檢查，對(duì)存在問題的工程提出限期整改措施，消除水土流失災(zāi)害隱患。第三，要建立流域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作公告制度，每半年公告一次建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程實(shí)施情況、水土流失監(jiān)測(cè)情況和水土保持監(jiān)督檢查結(jié)果，褒優(yōu)貶劣。第四，要建立大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理數(shù)據(jù)庫(kù)。2007年4月28日，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作的通知》（辦水保[2007]94號(hào)），要求加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作。一要切實(shí)加大水土保持督察工作的力度；二要建立開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作制度；三要嚴(yán)格查處水土保持違法行為；四要建立水土保持督察工作通報(bào)制度。同時(shí)，要求各級(jí)水行政主管部門要建立開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理數(shù)據(jù)庫(kù)，準(zhǔn)確掌握開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目審批、開工、驗(yàn)收的數(shù)量和水土保持方案實(shí)施情況。每年向社會(huì)公告一次開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作情況。對(duì)消極落實(shí)水土保持三同時(shí)制度的建設(shè)單位要進(jìn)行媒體曝光和給予通報(bào)批評(píng)。各級(jí)水行政主管部門要開通舉報(bào)電話，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)并及時(shí)查處各類水土保持違法行為。2005年5月26日，黃河水利委員會(huì)頒布《黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查辦法（試行）》，2006年3月21日，長(zhǎng)江水利委員會(huì)發(fā)布《長(zhǎng)江流域大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》。其他流域機(jī)構(gòu)也發(fā)布了相似文件，主要對(duì)監(jiān)督檢查的目的、檢查內(nèi)容與材料準(zhǔn)備、監(jiān)督檢查組織與程序、監(jiān)督檢查評(píng)議與處理都作了規(guī)定，特別是該方法對(duì)監(jiān)督檢查內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，從制度上加強(qiáng)對(duì)流域大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，有效促進(jìn)開發(fā)建設(shè)單位履行水土保持法規(guī)定的防治義務(wù)，規(guī)范管理水行政主管部門的執(zhí)法