【正文】 對各級水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構以及工作人員的監(jiān)督管理，包括上級對下級機構的監(jiān)督、對工作人員的監(jiān)督、對行政處理的監(jiān)督、對水土保持補償費的征收使用監(jiān)督等。例行監(jiān)督管理的優(yōu)點在于監(jiān)督檢查的內(nèi)容全面，能反映監(jiān)督管理對象對水土保持相關法規(guī)貫徹落實的情況。專項監(jiān)督的優(yōu)點在于重點突出、歷時短，便于及時、快捷解決問題。三、基本原則“三公”原則公平原則是指監(jiān)督管理關系中雙方當事人的地位是平等的，無論哪一方不得利用其優(yōu)勢壓制對方，損害對方利益。公正原則主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一是法律所確認的標準和規(guī)則公正，同一規(guī)則適用于所有的當事人，不得因人而異；其二是管理行為公正，監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員對任何當事人都要一視同仁，執(zhí)行同一規(guī)則，禁止一切不公正行為的發(fā)生。公開原則的基礎是信息公開制度。公民權利是其本身所固有的，從法律的角度講，只有法律禁止的，公民和法人才不得為之；凡是法律沒有禁止的，公民皆可為之。協(xié)調(diào)原則監(jiān)督管理機構及其工作人員履行監(jiān)督管理職責時，要實體監(jiān)督與程序監(jiān)督并重，事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān)督相結合，懲治違紀違法行為與維護被監(jiān)督對象的合法權利相協(xié)調(diào)。同時，監(jiān)督管理機構應加強公益性的監(jiān)測預報工作，提高水土保持監(jiān)督管理的科學性和針對性?！缎姓S可法》規(guī)定：水行政主管部門應當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監(jiān)督責任。經(jīng)濟手段按社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求，運用經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)、限制生產(chǎn)建設活動進行水土流失防治的行為，以保障監(jiān)督管理的目標順利實現(xiàn)。主要包括：預測評價技術、監(jiān)理監(jiān)測技術以及驗收評估技術等，為水土保持監(jiān)督管理工作服務。如吉林省水利廳于1996年發(fā)布了《吉林省生產(chǎn)、建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》（吉水保字［1996］274號），河北省水利廳于2002年9月發(fā)布《河北省水土保持錯案和執(zhí)法過錯責任追究實施細則（暫行）、河北省水利廳水土保持行政執(zhí)法政務公開制度（暫行）》（冀水保[2002]43號）。力求使生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督檢查工作常態(tài)化，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時提出整改意見，切實落實生產(chǎn)建設項目水土保持的各項目標。技術服務管理依據(jù)水土保持及其相關法律法規(guī)規(guī)定，生產(chǎn)建設單位可借助水土保持技術服務單位的力量做好水土流失防治工作。對技術服務的管理，多通過設定行政許可，實行準入制度。憲法規(guī)定國家生活中的根本問題，具有最高的法律效力，是法律體系中的最高規(guī)范，是制定各種法律法規(guī)的最基本依據(jù)。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。（4）地方性法規(guī)、自治條例和單行條例省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。地方規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，或?qū)ｉT針對本行政區(qū)域的具體行政管理事項而頒布實施的決定、命令等規(guī)范性文件。①立法解釋。司法解釋是指國家司法機關在法律適用過程中，對具體應用法律規(guī)范的有關問題所進行的解釋。其二是檢察解釋，是指最高人民檢察院在檢察工作中對具體應用法律的有關問題所進行的解釋。在我國，行政解釋分為兩種：一是國務院對如何具體應用法律及國務院所屬各部門對如何具體應用行政規(guī)范所作的解釋；二是地方人民政府對如何具體應用行政法規(guī)和地方性法規(guī)所作的解釋。另一種是學理解釋，是指有關專家、學者在學術研究、法學著作、法學教育和法制宣傳中，對法律規(guī)范所作的解釋。它們覆蓋了政治、經(jīng)濟、社會等各個領域，一個較為完整的法律體系在中國已經(jīng)基本形成。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。值得注意的是，在上位法允許下位法對其作出變通規(guī)定，或者下位法的具體細則沒有抵觸上位法時，則應優(yōu)先適用下位法，變成“下位法優(yōu)于上位法”。②新法優(yōu)于舊法新法優(yōu)于舊法原則，也稱后法優(yōu)于先法原則。立法法規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定除外。二、水土保持法律體系框架水土保持法律體系共分三個層次，第一層次即為法律法規(guī)，主要指《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持法實施條例》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》以及各省區(qū)的水土保持法實施辦法；第二層次為水土保持規(guī)章，主要指部門規(guī)章；第三層次為規(guī)范性文件即各級人大、政府或其組成部門為進一步落實法定要求而制定的相關文件。法律法規(guī)（1）中華人民共和國水土保持法1991年6月29日，全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過，以中華人民共和國主席令49號發(fā)布，以下簡稱《水土保持法》。（3）建設項目環(huán)境保護管理條例1998年11月29日，國務院以253號令發(fā)布《建設項目環(huán)境保護管理條例》。該規(guī)定在促進合理開發(fā)和利用晉陜蒙接壤地區(qū)資源，防止水土流失，保護生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了重要作用。”這些也是生產(chǎn)建設項目水土流失防治的一個重要要求。其他17個較大城市中，大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、淄博、邯鄲等10個城市出臺了水土保持的地方性法規(guī)。（2）水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法2000年1月31日，水利部發(fā)布了《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法》（水利部令第12號）。（3）開發(fā)建設項目水土保持設施驗收管理辦法2002年10月14日，水利部批準發(fā)布了《開發(fā)建設項目水土保持設施驗收管理辦法》（水利部令第16號），2005年7月8日，為滿足新形勢下水土保持工作的要求，水利部發(fā)布《關于修改部分水利行政許可規(guī)章的決定》（水利部令第24號），對《開發(fā)建設項目水土保持設施驗收管理辦法》做了修改。該規(guī)定還明確了水利部及其流域機構和縣級以上人民政府水行政主管部門對所轄區(qū)域內(nèi)的建設監(jiān)理工作實施監(jiān)督管理。辦法還規(guī)定了不同資質(zhì)的條件、申請程序、工程等級劃分等內(nèi)容。《通知》明確提出，“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎，是我們必須長期堅持的一項基本國策。經(jīng)過審批的開發(fā)建設項目如有較大變動時，項目建設單位應及時修改水土保持方案報告的內(nèi)容，并報水行政主管部門審查。 （3）監(jiān)理監(jiān)測技術支持類2003年3月5日，水利部發(fā)布《關于加強大中型開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)理工作的通知》（水保[2003]89號）推動生產(chǎn)建設項目的水土保持監(jiān)理工作，2007年后按水利部28號令執(zhí)行。通知要求，第一，各流域機構要建立部批水土保持方案實施督察制度，對流域內(nèi)部批水土保持方案的大型開發(fā)建設項目每年至少檢查一次，對開發(fā)建設過程中不落實水土保持方案、存在嚴重問題或造成重大水土流失災害的事件要嚴肅查處。2007年4月28日，水利部辦公廳發(fā)布《關于加強開發(fā)建設項目水土保持督察工作的通知》（辦水保[2007]94號），要求加強開發(fā)建設項目水土保持督察工作。對消極落實水土保持三同時制度的建設單位要進行媒體曝光和給予通報批評。（5）其他財政部和國家發(fā)展改革委發(fā)布的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性年度收費項目目錄以及關于水土流失防治費及水土保持設施補償費征收和使用管理的相關辦法；國家、省、縣三級人民政府發(fā)布或授權發(fā)布的水土流失重點防治區(qū)的公告；《水利部實施行政許可工作管理規(guī)定》（水政法[2006]250號）等類的相關規(guī)定；《國家環(huán)境保護總局關于涉及水土保持方案的環(huán)境影響報告書有關審批問題的通知》（辦水保[2002]157號轉(zhuǎn)發(fā)）等相關規(guī)定。具體說來，就是為取得全局最佳效果，依據(jù)科學技術和實踐經(jīng)驗的綜合成果，在充分協(xié)商的基礎上，對具有多樣性、相互性特征的重復技術，以特定程序和形式頒發(fā)的統(tǒng)一規(guī)定。國家標準是指由國家標準化主管機構批準發(fā)布，對全國經(jīng)濟、技術發(fā)展有重大意義，且在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的標準。強制性國標是保障人體健康、人身、財產(chǎn)安全的標準和法律及行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的國家標準；推薦性國標是指生產(chǎn)、交換、使用等方面，通過經(jīng)濟手段或市場調(diào)節(jié)而自愿采用的國家標準。行業(yè)標準升為國家標準后即行廢止，地方標準升為行業(yè)標準后即行廢止。（2）對沒有國家標準而又需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術要求，可以制定行業(yè)標準。，應當制定企業(yè)標準，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。同時，國家鼓勵企業(yè)標準的具體指標高于現(xiàn)行標準規(guī)定。表2－1　水土保持監(jiān)督管理相關技術標準一覽表標準名稱類別標準編號水土保持術語國標GB/T 20465－2006土壤侵蝕分類分級標準行標SL1902007水土保持綜合治理規(guī)劃通則》（GB/T 157722008），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。效益計算方法》（GB/T 157742008），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。（2）行業(yè)標準①《水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程》（SL3362006），2006年3月31日發(fā)布，2006年7月1日起實行。②《開發(fā)建設項目水土流失防治標準》（GB504342008），2008年1月14日發(fā)布，2008年7月1日起施行。第三節(jié) 監(jiān)督管理體系一、水土保持機構沿革改革開放30年來，我國水土保持機構，從行政管理、科學研究到學術團體等，從中央到地方，逐漸發(fā)展壯大，為我國水土保持工作的健康發(fā)展提供了機構隊伍保證。省級水土保持管理一般由省水利廳設立的水土保持局（處）承擔，陜西省設立了副廳級水土保持局。1982年5月，國務院成立全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組，1988年，全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組改為全國水資源與水土保持工作領導小組，1993年機構改革時撤銷。水土流失嚴重的縣（市、區(qū)、旗）均成立了縣級水土保持委員會。大部分省份水行政主管部門水土保持處設有監(jiān)督管理科，具體負責本省水土保持監(jiān)督管理工作。根據(jù)實際需要，一些市、縣水行政主管部門設立水土保持監(jiān)督管理站，負責水土保持監(jiān)督管理工作。水土保持監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員負有宣傳水土保持法律、法規(guī)，監(jiān)督檢查水土保持法律法規(guī)義務情況，審批《水土保持方案報告書》，組織對開發(fā)建設項目水土保持設施進行竣工驗收，查處水土保持違法案件，協(xié)調(diào)處理有關水土保持的各類糾紛，依法征收水土流失補償費和水土流失防治費等的職責。全國持證上崗監(jiān)督管理人員共計3500多人。方案評審單位及專家?guī)鞛楸Ｕ仙a(chǎn)建設項目水土保持方案審批效率和質(zhì)量，適應行政許可法的要求，需編報水土保持方案報告書的生產(chǎn)建設項目，在受理水土保持方案審批前應通過技術評審，必要的還需聽證。同樣，深圳市也設立了方案評審專家?guī)?。政府目標責任制在水土流失嚴重地區(qū)，建立地方政府治理水土流失目標責任制，將水土流失防治效果與政府考核制度掛鉤，激發(fā)當?shù)卣乐嗡亮魇У膭恿?，確保防治目標的落實。規(guī)劃批準后還應報上一級人民政府水行政主管部門備案。禁止開墾的陡坡地的具體范圍由當?shù)乜h級人民政府劃定并公告。（4）封育保護制度水土保持法第十三條規(guī)定，各級地方人民政府應當根據(jù)當?shù)厍闆r，組織農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織和國營農(nóng)、林、牧場，種植薪炭林和飼草、綠肥植物，有計劃地進行封山育林育草、輪封輪牧，防風固沙，保護植被。崩塌滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，由縣級以上地方人民政府劃定并公告。（2）防治責任制度水土保持法第八條規(guī)定了誰“造成水土流失，誰負責治理”的防治責任制度：從事可能引起水土流失的生產(chǎn)建設活動的單位和個人，必須采取措施保護水土資源，并負責治理因生產(chǎn)建設活動造成的水土流失。水利部于2002年10月發(fā)布《開發(fā)建設項目水土保持設施驗收管理辦法》（水利部令第16號，2005年水利部令第24號修改），規(guī)定縣級以上人民政府水行政主管部門按照開發(fā)建設項目水土保持方案的審批權限，負責項目的水土保持設施的驗收工作，還規(guī)定了驗收的條件和時間要求。第十條專門明確了生產(chǎn)建設項目的監(jiān)測要求：有水土流失防治任務的開發(fā)建設項目，建設和管理單位應設立專項監(jiān)測點對水土流失狀況進行監(jiān)測，并定期向項目所在地縣級監(jiān)測管理機構報告監(jiān)測成果。當然，該規(guī)定還要求水土保持綜合治理工程實施監(jiān)理制度。檢查時，行政機關可以依法查閱或者要求被許可人報送有關材料；被許可人應當如實提供有關情況和材料。水土保持監(jiān)督人員依法執(zhí)行公務時，應當持有縣級以上人民政府頒發(fā)的水土保持監(jiān)督檢查證件。公告制度（1）水土流失及其防治情況公告水土保持法第二十九條、水土保持法實施條例第二十三條規(guī)定了公告制度。為了貫徹分類指導、分區(qū)治理理念，根據(jù)水土流失的現(xiàn)狀、特點和潛在危險，將水土流失區(qū)劃分為三類、三級。這些區(qū)具有大面積的森林、草原和已經(jīng)連片的治理成果，需制定規(guī)劃，采取管護措施，防止現(xiàn)有植被破壞，維護良好的生態(tài)功能。第二十條規(guī)定了生產(chǎn)建設活動的限制行為，要求崩塌滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，由縣級以上地方人民政府劃定并公告。長期預報是指5年以上的水土流失災害危險性的預報，包括水土流失災害區(qū)劃和易發(fā)區(qū)的圈定。長期預報和重要災害點的中期預報由?。▍^(qū)、市）人民政府水行政主管部門提出，報?。▍^(qū)、市）人民政府發(fā)布。所謂委托的組織，一般是村民委員會或受威脅的主要單位。企業(yè)事業(yè)單位在建設和生產(chǎn)過程中損壞水土保持設施的，應當給予補償。所謂水土保持行政執(zhí)法文書則是指水土保持監(jiān)督管理機構在執(zhí)行水土保持法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件過程中，依照法定的職權，按照特定的格式，經(jīng)過規(guī)定的程序依法制作的具有法律效力或法律意義的文書的總稱。 規(guī)范性。 約束性。行政執(zhí)法文書在具體運用中具有連環(huán)性的法律特點。 （2）以事實為依據(jù)。制作執(zhí)法文書，首先必須符合程序法的有關規(guī)定，要按照程序法要求的時限、步驟、方式、方法和規(guī)定的內(nèi)容制作。而這些時限規(guī)定實際上就是執(zhí)法機關制作某些重要執(zhí)法文書的時限要求。以一般程序中適用的行政處罰決定書為例，執(zhí)法文書的結構一般可劃分為首部、正文、尾部三