【正文】 而這些時限規(guī)定實際上就是執(zhí)法機(jī)關(guān)制作某些重要執(zhí)法文書的時限要求。 約束性。所謂委托的組織，一般是村民委員會或受威脅的主要單位。這些區(qū)具有大面積的森林、草原和已經(jīng)連片的治理成果，需制定規(guī)劃，采取管護(hù)措施，防止現(xiàn)有植被破壞，維護(hù)良好的生態(tài)功能。檢查時，行政機(jī)關(guān)可以依法查閱或者要求被許可人報送有關(guān)材料；被許可人應(yīng)當(dāng)如實提供有關(guān)情況和材料。（2）防治責(zé)任制度水土保持法第八條規(guī)定了誰“造成水土流失，誰負(fù)責(zé)治理”的防治責(zé)任制度：從事可能引起水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動的單位和個人，必須采取措施保護(hù)水土資源，并負(fù)責(zé)治理因生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失。規(guī)劃批準(zhǔn)后還應(yīng)報上一級人民政府水行政主管部門備案。全國持證上崗監(jiān)督管理人員共計3500多人。水土流失嚴(yán)重的縣（市、區(qū)、旗）均成立了縣級水土保持委員會。②《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB504342008），2008年1月14日發(fā)布，2008年7月1日起施行。表2－1　水土保持監(jiān)督管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一覽表標(biāo)準(zhǔn)名稱類別標(biāo)準(zhǔn)編號水土保持術(shù)語國標(biāo)GB/T 20465－2006土壤侵蝕分類分級標(biāo)準(zhǔn)行標(biāo)SL1902007水土保持綜合治理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)升為國家標(biāo)準(zhǔn)后即行廢止，地方標(biāo)準(zhǔn)升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)后即行廢止。（5）其他財政部和國家發(fā)展改革委發(fā)布的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性年度收費(fèi)項目目錄以及關(guān)于水土流失防治費(fèi)及水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理的相關(guān)辦法；國家、省、縣三級人民政府發(fā)布或授權(quán)發(fā)布的水土流失重點防治區(qū)的公告；《水利部實施行政許可工作管理規(guī)定》（水政法[2006]250號）等類的相關(guān)規(guī)定；《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于涉及水土保持方案的環(huán)境影響報告書有關(guān)審批問題的通知》（辦水保[2002]157號轉(zhuǎn)發(fā)）等相關(guān)規(guī)定。 （3）監(jiān)理監(jiān)測技術(shù)支持類2003年3月5日，水利部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大中型開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)理工作的通知》（水保[2003]89號）推動生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)理工作，2007年后按水利部28號令執(zhí)行。該規(guī)定還明確了水利部及其流域機(jī)構(gòu)和縣級以上人民政府水行政主管部門對所轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)監(jiān)理工作實施監(jiān)督管理?！边@些也是生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的一個重要要求。二、水土保持法律體系框架水土保持法律體系共分三個層次，第一層次即為法律法規(guī)，主要指《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持法實施條例》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》以及各省區(qū)的水土保持法實施辦法；第二層次為水土保持規(guī)章，主要指部門規(guī)章；第三層次為規(guī)范性文件即各級人大、政府或其組成部門為進(jìn)一步落實法定要求而制定的相關(guān)文件。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。在我國，行政解釋分為兩種：一是國務(wù)院對如何具體應(yīng)用法律及國務(wù)院所屬各部門對如何具體應(yīng)用行政規(guī)范所作的解釋；二是地方人民政府對如何具體應(yīng)用行政法規(guī)和地方性法規(guī)所作的解釋。地方規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，或?qū)ｉT針對本行政區(qū)域的具體行政管理事項而頒布實施的決定、命令等規(guī)范性文件。憲法規(guī)定國家生活中的根本問題，具有最高的法律效力，是法律體系中的最高規(guī)范，是制定各種法律法規(guī)的最基本依據(jù)。如吉林省水利廳于1996年發(fā)布了《吉林省生產(chǎn)、建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》（吉水保字［1996］274號），河北省水利廳于2002年9月發(fā)布《河北省水土保持錯案和執(zhí)法過錯責(zé)任追究實施細(xì)則（暫行）、河北省水利廳水土保持行政執(zhí)法政務(wù)公開制度（暫行）》（冀水保[2002]43號）。同時，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)公益性的監(jiān)測預(yù)報工作，提高水土保持監(jiān)督管理的科學(xué)性和針對性。公正原則主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一是法律所確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則公正，同一規(guī)則適用于所有的當(dāng)事人，不得因人而異；其二是管理行為公正，監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員對任何當(dāng)事人都要一視同仁，執(zhí)行同一規(guī)則，禁止一切不公正行為的發(fā)生。其中，監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理指對各級水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及工作人員的監(jiān)督管理，包括上級對下級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、對工作人員的監(jiān)督、對行政處理的監(jiān)督、對水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收使用監(jiān)督等。事中監(jiān)督的局限性也是無法克服預(yù)期決策中的問題與不足。操作規(guī)范性權(quán)力需要用規(guī)則加以制約和約束，監(jiān)督管理權(quán)作為權(quán)力的一種，也必須規(guī)范運(yùn)行。另一類則認(rèn)為監(jiān)督專指人們?yōu)榱诉_(dá)到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、司法方面的某種目的或目標(biāo)，依靠一定的權(quán)力（利），通過內(nèi)部分工約束或外部參與控制等途徑，針對公共權(quán)力的資源、主體權(quán)責(zé)、運(yùn)作效能等開展的檢查、審核、評議、督促活動。 　　　　　　　　　　　　　　 編 者 　　　　　　　　　　　　　　第一章 水土保持監(jiān)督管理概述第一節(jié) 水土保持監(jiān)督管理概念公共行政是指政府處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的管理活動，是以行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織實施決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列管理活動的總和，包括政府對社會事務(wù)的管理、政府對自身的管理兩個方面。我國水土流失十分嚴(yán)重，目前仍有水土流失面積356萬平方公里，約占國土面積的37%，每年流失土壤45億噸，損失耕地100萬畝。全書共分十一章，第一章、第五章、第六章第二節(jié)和第七章由水利部水土保持監(jiān)測中心趙永軍編寫；第二章由水利部水土保持監(jiān)測中心王海燕編寫；第三章由水利部水土保持監(jiān)測中心馮偉編寫；第四章、第十一章由長江水利委員會張小林編寫；第六章第一節(jié)和第八章由福建省水土保持監(jiān)督站陳善沐編寫；第九章由黃委會黃河上中游管理局張宇龍編寫；第十章由陜西省水土保持局李文編寫。荀或傳》中關(guān)于監(jiān)督的記載更帶有目的性：“古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下設(shè)副二之任，所以尊嚴(yán)國命而鮮有過者也”。監(jiān)督管理屬于社會上層建筑范疇，是依法行政的一種表現(xiàn)形式，其經(jīng)費(fèi)支出主要來自同級財政、行政性收費(fèi)或通過行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。水土保持監(jiān)督管理活動，是運(yùn)用國家行政權(quán)力的活動，在職權(quán)范圍內(nèi)依法作出的決定，具有法律所賦予的確定力、約束力和強(qiáng)制力等法律效力。事中監(jiān)督是指在監(jiān)督管理對象的活動發(fā)生期間，對水土保持法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行的同步性監(jiān)督。一般說來，縣級、市級、省級監(jiān)督較多開展日常監(jiān)督。公平原則的基礎(chǔ)是平等原則，沒有當(dāng)事人的地位平等，就談不上公平。地方各級水行政主管部門不僅是水土保持監(jiān)督管理的主體，還是河道管理、防洪和水資源管理的主體，在開展水土保持監(jiān)督管理工作時，應(yīng)堅持效能和便民原則，對涉及《水法》、《防洪法》及河道管理條例等違法行為應(yīng)進(jìn)行記錄，并向相關(guān)職能部門通報情況，做到內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二、主要任務(wù)建立完善政策法規(guī)體系為貫徹《水土保持法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)全社會水土保持意識，建立較為完整的符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求和水土保持生態(tài)建設(shè)特殊規(guī)律的水土保持法律體系，形成依法防治、依法管理的制度環(huán)境。還可對從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)與再教育，促進(jìn)水土流失防治知識和水土保持理念的更新，保障水土流失防治的效果。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。這種解釋對地方各級人民檢察院和專門人民檢察院具有普遍的約束力。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。此外，河道管理條例、水庫大壩安全管理條例也明確了一些水土保持要求。這是專門針對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收而制定的部門規(guī)章，對水土保持設(shè)施驗收的分類、分級管理，驗收范圍、驗收條件、申報程序、時限要求、材料制備、參加單位、驗收意見和罰則等作出了專門規(guī)定。該辦法還強(qiáng)調(diào)了水土保持“三同時”制度。各級水行政主管部門要開通舉報電話，加強(qiáng)社會監(jiān)督，鼓勵公眾舉報并及時查處各類水土保持違法行為。但推薦性國標(biāo)一經(jīng)接受并采用，或各方商定同意納入經(jīng)濟(jì)合同中，就成為各方必須共同遵守的技術(shù)依據(jù)，具有法律上的約束性。二、水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系水利部制定了標(biāo)準(zhǔn)體系，其中水土保持標(biāo)準(zhǔn)體系累計56項。②《水土保持工程概算定額》，水利部2003年1月25日以水總[2003]67號文頒布，為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，自頒布之日起實行。黃河中游水土保持委員會1986年恢復(fù)。為避免“知識老化”和“知識透支”現(xiàn)象，提高從業(yè)監(jiān)督管理人員素質(zhì)，提升監(jiān)督管理執(zhí)業(yè)水平，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，水土保持監(jiān)督監(jiān)督管理人員每23年至少接受一次系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和法律知識培訓(xùn)，以更新知識、提高業(yè)務(wù)能力。具體為水土流失嚴(yán)重地區(qū)的人民政府，要建立每年向同級人民代表大會常委會及上級水行政主管部門報告水土保持工作的制度，并建立政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的水土保持目標(biāo)考核制，層層簽定責(zé)任狀。“三同時”制度水土保持法及其實施條例，對生產(chǎn)建設(shè)項目規(guī)定了以下制度：（1）水土保持方案制度水土保持法第十九條和條例第十四條規(guī)定了水土保持方案制度，并將水土保持方案作為環(huán)境影響報告書的一個組成部分，由水行政主管部門提前審批，條例還規(guī)定了方案報告表等簡化要求。監(jiān)督檢查制度（1）防治進(jìn)展報告制度水土保持法實施條例第二十四條規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項目的防治進(jìn)展報告制度：有水土流失防治任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)定期向縣級以上地方人民政府水行政主管部門通報本單位水土流失防治工作的情況。水土流失重點防治區(qū)按國家、省、縣三級劃分，具體范圍由縣級以上人民政府水行政主管部門提出，報同級人民政府批準(zhǔn)并公告。短期預(yù)報和一般災(zāi)害點的中期預(yù)報由縣級以上人民政府水行政主管部門提出，報同級人民政府發(fā)布。在行政執(zhí)法實踐中，相關(guān)執(zhí)法文書的寫作內(nèi)容都有相應(yīng)的規(guī)范性要求。其次，執(zhí)法文書中涉及案件實體內(nèi)容的，必須嚴(yán)格遵守有關(guān)實體法的規(guī)定，依法制作，并在執(zhí)法文書中準(zhǔn)確地引用法律條文。 制作要求 一般而言，制作執(zhí)法文書應(yīng)注意以下幾個基本事項：（1）符合格式要求 水土保持行政執(zhí)法文書絕大部分是程序化的表格文書，有較為固定化的格式，制作執(zhí)法文書時，必須按要求填寫。 連環(huán)性。《水土保持法實施條例》第二十一條規(guī)定，“…任何單位和個人不得破壞或者侵占水土保持設(shè)施。（3）水土流失災(zāi)害預(yù)警預(yù)報制度水土保持法第十四條規(guī)定了禁止陡坡開墾，要求禁止開墾的陡坡地的具體范圍由當(dāng)?shù)乜h級人民政府劃定并公告。被檢查單位和個人必須如實報告情況，提供必要的工作條件。（3）設(shè)施驗收制度水土保持法第十九條和水土保持法實施條例第十四條規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收制度，并明確驗收的責(zé)任主體是水行政主管部門，水土保持設(shè)施經(jīng)驗收不合格的，建設(shè)工程不得投產(chǎn)使用。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)的實際情況，規(guī)定小于二十五度的禁止開墾坡度。不少省區(qū)也指定了數(shù)家可以開展本省區(qū)驗收評估工作的單位。由于各省行政管理特征和水土保持監(jiān)督管理實際情況不同，具體行使水土保持監(jiān)督管理職能的機(jī)構(gòu)也是不同的。②《開發(fā)建設(shè)項目水土地保持工程概（估）算編制規(guī)定》，水利部2003年1月25日頒布，自頒布之日起實行。驗收規(guī)范國標(biāo)GB/T15773－2008開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收技術(shù)規(guī)程國標(biāo)GB22490－2008水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程行標(biāo)SL336~2006水土保持信息管理技術(shù)規(guī)范行標(biāo)SL341~2006水土保持工程運(yùn)行技術(shù)管理規(guī)程行標(biāo)SL312~2005水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程行標(biāo)SL277~2002水土保持監(jiān)測點代碼行標(biāo)SL452－2009水土保持綜合治理 效益計算方法國標(biāo)GB/T15774~2008水土保持試驗規(guī)范行標(biāo)SL419－2007水土保持監(jiān)測設(shè)備通用技術(shù)條件行標(biāo)SL342~2006綜合類（1）國家標(biāo)準(zhǔn)①《水土保持綜合治理國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定。一些歐洲國家和日本將標(biāo)準(zhǔn)定義為，對標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域中需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的技術(shù)事項所制定的標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)生產(chǎn)技術(shù)活動的經(jīng)驗和總結(jié)，作為技術(shù)上共同遵守的規(guī)則而制定的各項標(biāo)準(zhǔn)。（4）監(jiān)督檢查及驗收類2004年7月 12日，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》（辦水保［2004］97號），要求各流域機(jī)構(gòu)代部行使水土保持監(jiān)督檢查權(quán)，加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案實施情況的監(jiān)督檢查，督促開發(fā)建設(shè)單位依法履行水土流失防治義務(wù)。其中，水利工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)和水土保持工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級、乙級和丙級三個等級，機(jī)電及金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備制造監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級、乙級兩個等級，水利工程建設(shè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)暫不分級。4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)中，深圳出臺了地方性法規(guī)。法律效力低的水土保持法規(guī)不得與比其法律效力高的水土保持法規(guī)相抵觸，否則，其相應(yīng)規(guī)定將被視為無效?！读⒎ǚā返谄呤藯l、第七十九條、第八十條確立了該原則的法律適用規(guī)則。非正式解釋又可以分為兩種：一種是任意解釋，是指公民、當(dāng)事人、辯護(hù)人、代理人、社會組織或未經(jīng)授權(quán)的國家機(jī)關(guān)，按照自己的理解，對法律規(guī)范所作的解釋。正式解釋又可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。在督促轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目積極開展水土流失防治工作的同時，還應(yīng)加強(qiáng)對技術(shù)服務(wù)單位的指導(dǎo)，如對承攬水土保持技術(shù)服務(wù)的單位進(jìn)行資質(zhì)檢查等。被檢查單位和個人必須如實報告情況，提供必要的工作條件。二是監(jiān)視標(biāo)準(zhǔn)公開，處罰結(jié)果向社會公布。例行監(jiān)督管理是指縣級以上水行政主管部門根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，按照事前約定內(nèi)容，對本轄區(qū)內(nèi)水土保持執(zhí)法情況開展的檢查。事后監(jiān)督的主要優(yōu)點在于具有鑒定性、證明性，便于為監(jiān)督管理工作提供反饋信息，有利于提高監(jiān)督管理質(zhì)量。水土保持監(jiān)督管理一般程序為，確認(rèn)目標(biāo) → 實地察看 → 評價水土流失及其防治狀況 → 根據(jù)評價結(jié)果提出相應(yīng)處理意見。最后，監(jiān)督管理屬于法定職權(quán)，各級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職權(quán)不是任意擴(kuò)大的，其權(quán)力應(yīng)是法律和國務(wù)院賦予的，不能超過法律和國務(wù)院所規(guī)定的職權(quán)違法行事。主其事