【正文】 水土保持監(jiān)督管理實務水利部水土保持司 前 言水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，是不可替代的基礎資源。我國水土流失十分嚴重，目前仍有水土流失面積356萬平方公里，約占國土面積的37%，每年流失土壤45億噸，損失耕地100萬畝。與此同時，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經濟全球化進程的加快，我國基礎設施建設和資源大規(guī)模開發(fā)，不斷造成大量人為水土流失。“十五”期間，。使得水土資源可利用程度不斷下降，加劇了人與自然的矛盾，直接影響到我國經濟社會可持續(xù)的科學發(fā)展。可見，水土流失已經成為我國的頭號環(huán)境問題。新中國成立以來，黨和國家十分重視水土保持工作，各級政府投入大量人力、財力和物力，積極開展水土流失防治工作。但是我國水土流失總體形勢依然嚴峻。究其原因，首先是自然條件和歷史因素的影響，但更為重要的原因是當前還未在全社會形成防治水土流失、合理利用水土資源的普遍認知，保護水土資源還沒有成為全體社會成員的自覺行動。一方面，國家投入大量的財力物力治理山丘區(qū)廣泛分布的水土流失；另一方面，大量的生產建設項目未完全按法律法規(guī)的要求防治水土流失防治，人為水土流失不斷增加的趨勢沒有臨到扭轉。水利部近年專門組織了生產建設項目水土保持執(zhí)法專項行動，對各類開發(fā)利用水土資源活動進行監(jiān)督管理，推動生產建設項目水土保持“三同時”制度的落實，收到較好的效果，對建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進人與自然和諧具有十分重要的現實意義。加強水土保持監(jiān)督管理是法律賦予水行政主管部門的重要職責，是有效遏止人為水土流失，保護生態(tài)環(huán)境的行政手段，也是水利貫徹落實科學發(fā)展觀，建設生態(tài)文明、構建和諧社會的具體實踐。為提高依法行政能力，規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作，推動社會各界共同關注人為水土流失防治工作，水利部于今年啟動了旨在提高各級水土保持監(jiān)督管理機構監(jiān)督管理能力、切實加強水土保持監(jiān)督管理、促進全國水土保持工作再上新臺階的水土保持監(jiān)督管理能力建設工作。水利部水土保持委托水利部水土保持監(jiān)測中心組織編寫了本書。全書共分十一章，第一章、第五章、第六章第二節(jié)和第七章由水利部水土保持監(jiān)測中心趙永軍編寫；第二章由水利部水土保持監(jiān)測中心王海燕編寫；第三章由水利部水土保持監(jiān)測中心馮偉編寫；第四章、第十一章由長江水利委員會張小林編寫；第六章第一節(jié)和第八章由福建省水土保持監(jiān)督站陳善沐編寫；第九章由黃委會黃河上中游管理局張宇龍編寫；第十章由陜西省水土保持局李文編寫。全書由趙永軍統(tǒng)稿，水利部水土保持司牛崇桓副司長、王瑞增副處長審定?！∠抻跁r間和水平，書中難免存在疏漏和差錯之處，敬請各位讀者批評指正。 　　　　　　　　　　　　　　 編 者 　　　　　　　　　　　　　　第一章 水土保持監(jiān)督管理概述第一節(jié) 水土保持監(jiān)督管理概念公共行政是指政府處理公共事務、提供公共服務的管理活動，是以行政機關為主的公共管理組織實施決策、組織、協調、控制等一系列管理活動的總和，包括政府對社會事務的管理、政府對自身的管理兩個方面。公共行政的主體是以國家行政機關為主的公共管理組織，即除了國家行政機關外，還有依法成立的、具有一定行政權的獨立行政機構和法定組織。國家行政機關即中央和地方各級人民政府。獨立行政機構不屬政府行政機關系列，但卻是依法成立的、享有行政權力、承擔專業(yè)性較強的、比較單一行政事務的公共管理機關。水土保持監(jiān)督管理工作便是公共行政范疇的一項具體工作，必須堅持公共行政要求的法治原則、服務原則和效率原則。一、監(jiān)督管理的概念監(jiān)督的含義從字面意思理解，監(jiān)督之“監(jiān)”意味著監(jiān)視、察看、臨下，甲骨文中的“監(jiān)”是一睜目之人，利用皿中之水，照看自己的模樣，所以又有“自監(jiān)其容”之說；又指自上而下地察看，如《說文》中曰：“監(jiān)，臨下也”。監(jiān)督之“督”，意味著督導、督促、糾正，還被延伸為約束、束縛、限制、牽制、制止、制約、制衡等意。從兩字的關系看，督以監(jiān)為基礎和前提，監(jiān)以督為結果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權、觀察權，后者發(fā)展為督促權、糾正權，從而構成了由觀察糾正權為主要內容的監(jiān)督權力結構。在文明社會里，監(jiān)督成為人們有意識、有目的的社會活動，監(jiān)督的目的被解釋為提示督促、防止差錯、糾正錯誤、治理國事和保持秩序。如《周禮地官鄉(xiāng)師》稱，通過監(jiān)察，“遂治之”，漢鄭玄注：“治，謂監(jiān)督其事”?！逗鬂h書荀或傳》中關于監(jiān)督的記載更帶有目的性：“古之遣將，上設監(jiān)督之重，下設副二之任，所以尊嚴國命而鮮有過者也”。由于對監(jiān)督問題的研究目前在我國處于初始階段，學界和實務界對于監(jiān)督的概念一直沒有達成完全的一致，歸納起來主要有兩類具有代表性的看法。一類認為監(jiān)督指一主體被賦權對另一主體的活動進行正當性、合理性評價，并對不正當、不合理的行為加以糾正的活動，其監(jiān)督主體包括國家機關、政黨、企事業(yè)單位、社會團體、公民公眾等，監(jiān)督的對象則包括公共權力、企業(yè)團體和個人行為等。另一類則認為監(jiān)督專指人們?yōu)榱诉_到政治、經濟、軍事、司法方面的某種目的或目標，依靠一定的權力（利），通過內部分工約束或外部參與控制等途徑，針對公共權力的資源、主體權責、運作效能等開展的檢查、審核、評議、督促活動。本書著重探討第一類監(jiān)督，是指水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構對企業(yè)事業(yè)單位貫徹執(zhí)行水土保持法律法規(guī)情況的監(jiān)督。管理的含義所謂管理，就是管轄和治理的意思。主其事為管，治其事為理。管理就是通過計劃、組織、領導和控制，協調以人為中心的組織資源與職能活動，以有效實現目標的社會活動。管理的目的是有效實現目標，所有的管理行為，都是為實現目標服務的；管理的本質是協調，管理的對象是是以人為中心的組織資源與職能活動；實現目標的手段或說管理的職能是計劃、組織、領導和控制。其中，計劃工作表現為確立目標和明確達到目標的必要步驟之過程，即解決兩個基本問題：第一是干什么，第二是怎么干。組織工作是為了有效地實現計劃所確定的目標而在組織中進行部門劃分、權利分配和工作協調的過程。領導工作就是管理者利用職權和威信施展影響，指導和激勵各類人員努力去實現目標的過程?？刂乒ぷ靼ù_立控制目標、衡量實際業(yè)績、進行差異分析、采取糾偏措施等。水土保持管理是指以國家行政機關為主的公共管理組織，通過計劃、組織、領導和控制等各種手段，做好各項水土保持工作的活動。水土保持監(jiān)督是水土保持管理的一項具體工作內容，是水土保持管理的一種控制手段。監(jiān)督管理的概念監(jiān)督管理就是以國家行政機關為主的公共管理組織為實現行政目的，依據法律、法規(guī)或政府委托，代表國家對其職責管理范圍內的活動進行監(jiān)督、檢查、控制、指導的活動，主要指行使行政許可、行政管理、行政執(zhí)法和檢查監(jiān)督等職責任務的活動。監(jiān)督管理屬于社會上層建筑范疇，是依法行政的一種表現形式，其經費支出主要來自同級財政、行政性收費或通過行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。水土保持監(jiān)督管理，是縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構，根據法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件或政府授權，對所轄區(qū)域內各類生產建設行為的水土流失防治以及影響水土流失防治效果的各項活動進行監(jiān)督檢查及處理的各項活動的總稱，包括實施水土保持行政許可、監(jiān)督檢查、行政處理、行政處罰等活動，是行政管理的具體體現。首先，水土保持監(jiān)督管理屬行政管理，是公共行政的有機組成部分，需使用國家的行政權力來維護基本建設領域的水土保持工作要求，以保護生態(tài)環(huán)境和公眾的利益，制裁違法行為。其次，水土保持監(jiān)督管理含有行政執(zhí)法的意思，各級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構代國家行使行政管理權，同時具有行政機關所享有的行政執(zhí)法權，可以依法管理，對違法行為進行行政處罰。最后，監(jiān)督管理屬于法定職權，各級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構的監(jiān)督管理職權不是任意擴大的，其權力應是法律和國務院賦予的，不能超過法律和國務院所規(guī)定的職權違法行事。二、監(jiān)督管理的特征水土保持監(jiān)督管理除具有普遍意義監(jiān)督管理的基本特征外，還具有以下特征。目的公益性水土保持監(jiān)督管理的對象是公民、法人和其他組織違反《水土保持法》、《水土保持法實施條例》以及其他相關法律法規(guī)，造成水土流失且未采取相應防治措施，損害公共利益的行為。水土保持監(jiān)督管理既是一項社會公益性事業(yè)，也是一項綜合性很強的基礎性工作；既涉及到公共環(huán)境的保護，又涉及崩塌、滑坡、泥石流等公共危害的消除。通過督促相關責任人落實水土流失防治義務，而保護國家和人民的生命、財產和環(huán)境的安全。做好水土保持監(jiān)督管理工作不僅需要政府的高度重視，而且需要有關部門的大力支持和協調配合。主體特定性水土保持監(jiān)督管理權是一項專有權力，只能由縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構來行使，其他任何國家機關、人民團體和個人都無權行使。同時，水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構依法行使監(jiān)督管理權，獨立地對水土保持違法事件作出處理決定，不應受到其他任何國家機關、人民團體和個人的干預而最終影響處理結果。權責統(tǒng)一性水土保持監(jiān)督管理活動是一種行政活動，具有權責統(tǒng)一性。依據《中華人民共和國水土保持法》，水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構是代表國家依法行使監(jiān)督管理職責的國家機關，具有法律上意義上的合法管理地位。水土保持監(jiān)督管理活動，是運用國家行政權力的活動，在職權范圍內依法作出的決定，具有法律所賦予的確定力、約束力和強制力等法律效力。另一方面，水土保持監(jiān)督管理是以依法行政為前提的。因此，水土保持監(jiān)督管理機構及其工作人員必須牢固樹立法制觀念，嚴格在法律的授權內行使監(jiān)督管理權，認真履行法定職責。操作規(guī)范性權力需要用規(guī)則加以制約和約束，監(jiān)督管理權作為權力的一種，也必須規(guī)范運行。規(guī)范化原則包括兩層含義：一是監(jiān)督管理部門行使監(jiān)督職責時，應當嚴格遵守國家法律法規(guī)和黨政紀條規(guī)，按照法律法規(guī)的精神實質，在法定的職權范圍內開展監(jiān)督管理的各項活動；二是水行政主管部門和監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員要積極推動水土保持監(jiān)督管理工作的規(guī)范化、制度化和程序化進程。水土保持監(jiān)督管理的程序性特征是指監(jiān)督管理主體實施監(jiān)督管理行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。水土保持監(jiān)督管理一般程序為，確認目標 → 實地察看 → 評價水土流失及其防治狀況 → 根據評價結果提出相應處理意見。如果水土流失防治不能達標，則需對被監(jiān)督對象提出整改措施，被監(jiān)督對象必須作出相應答復或者按照程序作出回應。如果被監(jiān)督對象在限定時間內未作出回應的，則可啟動訴訟程序。三、監(jiān)督管理分類從不同角度，監(jiān)督管理可以有不同分類方法。按時間劃分以切入監(jiān)督管理對象活動的時間為標準，監(jiān)督管理可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督也被稱為預防性監(jiān)督，是指監(jiān)督管理對象開展某種活動之前的監(jiān)督檢查活動。如生產建設項目水土保持方案評審，是水土保持監(jiān)督管理機構在生產建設活動開始之前，運用有關監(jiān)督技術方法，從合理開發(fā)、有效保護水土資源角度對生產建設項目的選址、水土資源保護等進行監(jiān)督，就屬于事前監(jiān)督。事前監(jiān)督的主要目的在于預先發(fā)現和糾正可能出現的問題，從而預防錯誤發(fā)生。事前監(jiān)督的主要優(yōu)點，在于可使監(jiān)督對象的活動發(fā)生之前及時發(fā)現和糾正存在問題，減少失誤和損失。事前監(jiān)督的不足在于，監(jiān)督有時須通過估計和推測作出判斷，有可能導致監(jiān)督結果出現偏差。事中監(jiān)督是指在監(jiān)督管理對象的活動發(fā)生期間，對水土保持法規(guī)執(zhí)行情況進行的同步性監(jiān)督。事中監(jiān)督是一項經常性的監(jiān)督工作，包括不定期檢查、抽查和定期回查等，目的在于發(fā)現問題及時糾正。事中監(jiān)督的優(yōu)點在于確保計劃的各項水土保持措施及時落實，及時發(fā)現問題，糾正錯誤，盡可能減小影響和損失。事中監(jiān)督的局限性也是無法克服預期決策中的問題與不足。事后監(jiān)督是指對監(jiān)督對象活動的結果進行的監(jiān)督。事后監(jiān)督的主要目的在于確認和評價監(jiān)督對象活動合理性，確認相關責任的履行情況，分析問題，總結經驗，為下一階段監(jiān)督管理活動提供參考依據。事后監(jiān)督的主要優(yōu)點在于具有鑒定性、證明性，便于為監(jiān)督管理工作提供反饋信息，有利于提高監(jiān)督管理質量。但是，事后監(jiān)督也具有一定局限性，對已經發(fā)生錯誤起不到防范作用。一般而言，只有將事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督有機結合，才能發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，達到理想效果。按主體層級劃分根據監(jiān)督管理的主體層級，可以將水土保持監(jiān)督管理劃分縣級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構組織的監(jiān)督管理，部委和流域督察，多級別聯合監(jiān)督，多部門聯合監(jiān)督，委托監(jiān)督等?？h級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構組織的監(jiān)督管理，分別簡稱為縣級監(jiān)督、市級監(jiān)督和省級監(jiān)督。部委督察主要是指中華人民共和過國水利部單獨或聯合其他部委組織實施的水土保持監(jiān)督管理活動。流域督察指由全國七大流域管理委員會組織實施的水土保持監(jiān)督管理活動。多級別聯合監(jiān)督，是指由不同級別水行政主管部門聯合組織開展的水土保持監(jiān)督管理活動。多部門聯合監(jiān)督，是指不同部門之間聯合組織開展的涉及水土保持內容的監(jiān)督管理活動。委托監(jiān)督，是指上級部門委托下級部門組織開展的水土保持監(jiān)督管理活動。一般說來，縣級、市級、省級監(jiān)督較多開展日常監(jiān)督。而部委、流域督察則更多是就個別問題或專門方面開展的專題監(jiān)督，或者多部門、多級別聯合監(jiān)督。按監(jiān)督管理的對象劃分按監(jiān)督管理的對象劃分，可分為生產建設活動水土流失防治的監(jiān)督管理和監(jiān)督管理系統(tǒng)內部監(jiān)督管理兩類。其中，監(jiān)督管理系統(tǒng)內部監(jiān)督管理指對各級水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構以及工作人員的監(jiān)督管理，包括上級對下級機構的監(jiān)督、對工作人員的監(jiān)督、對行政處理的監(jiān)督、對水土保持補償費的征收使用監(jiān)督等。對生產建設活動水土流失防治的監(jiān)督管理，主要指施工過程水土流失防治的監(jiān)督管理和影響水土流失防治效果的各項活動的監(jiān)督管理，如對施工合同、設計文件、水土保持監(jiān)理、水土保持監(jiān)測等活動的監(jiān)督管理。按監(jiān)督管理的形式劃分依據監(jiān)督管理的形式，可劃分為例行監(jiān)督管理和專項監(jiān)督管理。例行監(jiān)督管理是指縣級以上水行政主管部門根據有關法律法規(guī)的規(guī)定，按照事前約定內容，對本轄區(qū)內水土保持執(zhí)法情況開展的檢查。例行監(jiān)督管理的優(yōu)點在于監(jiān)督檢查的內容全面，能反映監(jiān)督管理對象對水土保持相關法規(guī)貫徹落實的情況。例行監(jiān)督的限制