【正文】 水土保持監(jiān)督管理實務(wù)水利部水土保持司 前 言水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，是不可替代的基礎(chǔ)資源。我國水土流失十分嚴(yán)重，目前仍有水土流失面積356萬平方公里，約占國土面積的37%，每年流失土壤45億噸，損失耕地100萬畝。與此同時，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟全球化進程的加快，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源大規(guī)模開發(fā)，不斷造成大量人為水土流失?！笆濉逼陂g，。使得水土資源可利用程度不斷下降，加劇了人與自然的矛盾，直接影響到我國經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展?？梢?，水土流失已經(jīng)成為我國的頭號環(huán)境問題。新中國成立以來，黨和國家十分重視水土保持工作，各級政府投入大量人力、財力和物力，積極開展水土流失防治工作。但是我國水土流失總體形勢依然嚴(yán)峻。究其原因，首先是自然條件和歷史因素的影響，但更為重要的原因是當(dāng)前還未在全社會形成防治水土流失、合理利用水土資源的普遍認(rèn)知，保護水土資源還沒有成為全體社會成員的自覺行動。一方面，國家投入大量的財力物力治理山丘區(qū)廣泛分布的水土流失；另一方面，大量的生產(chǎn)建設(shè)項目未完全按法律法規(guī)的要求防治水土流失防治，人為水土流失不斷增加的趨勢沒有臨到扭轉(zhuǎn)。水利部近年專門組織了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持執(zhí)法專項行動，對各類開發(fā)利用水土資源活動進行監(jiān)督管理，推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度的落實，收到較好的效果，對建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進人與自然和諧具有十分重要的現(xiàn)實意義。加強水土保持監(jiān)督管理是法律賦予水行政主管部門的重要職責(zé)，是有效遏止人為水土流失，保護生態(tài)環(huán)境的行政手段，也是水利貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會的具體實踐。為提高依法行政能力，規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作，推動社會各界共同關(guān)注人為水土流失防治工作，水利部于今年啟動了旨在提高各級水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)督管理能力、切實加強水土保持監(jiān)督管理、促進全國水土保持工作再上新臺階的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)工作。水利部水土保持委托水利部水土保持監(jiān)測中心組織編寫了本書。全書共分十一章，第一章、第五章、第六章第二節(jié)和第七章由水利部水土保持監(jiān)測中心趙永軍編寫；第二章由水利部水土保持監(jiān)測中心王海燕編寫；第三章由水利部水土保持監(jiān)測中心馮偉編寫；第四章、第十一章由長江水利委員會張小林編寫；第六章第一節(jié)和第八章由福建省水土保持監(jiān)督站陳善沐編寫；第九章由黃委會黃河上中游管理局張宇龍編寫；第十章由陜西省水土保持局李文編寫。全書由趙永軍統(tǒng)稿，水利部水土保持司牛崇桓副司長、王瑞增副處長審定?！∠抻跁r間和水平，書中難免存在疏漏和差錯之處，敬請各位讀者批評指正。 　　　　　　　　　　　　　　 編 者 　　　　　　　　　　　　　　第一章 水土保持監(jiān)督管理概述第一節(jié) 水土保持監(jiān)督管理概念公共行政是指政府處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的管理活動，是以行政機關(guān)為主的公共管理組織實施決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列管理活動的總和，包括政府對社會事務(wù)的管理、政府對自身的管理兩個方面。公共行政的主體是以國家行政機關(guān)為主的公共管理組織，即除了國家行政機關(guān)外，還有依法成立的、具有一定行政權(quán)的獨立行政機構(gòu)和法定組織。國家行政機關(guān)即中央和地方各級人民政府。獨立行政機構(gòu)不屬政府行政機關(guān)系列，但卻是依法成立的、享有行政權(quán)力、承擔(dān)專業(yè)性較強的、比較單一行政事務(wù)的公共管理機關(guān)。水土保持監(jiān)督管理工作便是公共行政范疇的一項具體工作，必須堅持公共行政要求的法治原則、服務(wù)原則和效率原則。一、監(jiān)督管理的概念監(jiān)督的含義從字面意思理解，監(jiān)督之“監(jiān)”意味著監(jiān)視、察看、臨下，甲骨文中的“監(jiān)”是一睜目之人，利用皿中之水，照看自己的模樣，所以又有“自監(jiān)其容”之說；又指自上而下地察看，如《說文》中曰：“監(jiān)，臨下也”。監(jiān)督之“督”，意味著督導(dǎo)、督促、糾正，還被延伸為約束、束縛、限制、牽制、制止、制約、制衡等意。從兩字的關(guān)系看，督以監(jiān)為基礎(chǔ)和前提，監(jiān)以督為結(jié)果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容的監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。在文明社會里，監(jiān)督成為人們有意識、有目的的社會活動，監(jiān)督的目的被解釋為提示督促、防止差錯、糾正錯誤、治理國事和保持秩序。如《周禮地官鄉(xiāng)師》稱，通過監(jiān)察，“遂治之”，漢鄭玄注：“治，謂監(jiān)督其事”?！逗鬂h書荀或傳》中關(guān)于監(jiān)督的記載更帶有目的性：“古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下設(shè)副二之任，所以尊嚴(yán)國命而鮮有過者也”。由于對監(jiān)督問題的研究目前在我國處于初始階段，學(xué)界和實務(wù)界對于監(jiān)督的概念一直沒有達成完全的一致，歸納起來主要有兩類具有代表性的看法。一類認(rèn)為監(jiān)督指一主體被賦權(quán)對另一主體的活動進行正當(dāng)性、合理性評價，并對不正當(dāng)、不合理的行為加以糾正的活動，其監(jiān)督主體包括國家機關(guān)、政黨、企事業(yè)單位、社會團體、公民公眾等，監(jiān)督的對象則包括公共權(quán)力、企業(yè)團體和個人行為等。另一類則認(rèn)為監(jiān)督專指人們?yōu)榱诉_到政治、經(jīng)濟、軍事、司法方面的某種目的或目標(biāo)，依靠一定的權(quán)力（利），通過內(nèi)部分工約束或外部參與控制等途徑，針對公共權(quán)力的資源、主體權(quán)責(zé)、運作效能等開展的檢查、審核、評議、督促活動。本書著重探討第一類監(jiān)督，是指水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)對企業(yè)事業(yè)單位貫徹執(zhí)行水土保持法律法規(guī)情況的監(jiān)督。管理的含義所謂管理，就是管轄和治理的意思。主其事為管，治其事為理。管理就是通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，協(xié)調(diào)以人為中心的組織資源與職能活動，以有效實現(xiàn)目標(biāo)的社會活動。管理的目的是有效實現(xiàn)目標(biāo)，所有的管理行為，都是為實現(xiàn)目標(biāo)服務(wù)的；管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)，管理的對象是是以人為中心的組織資源與職能活動；實現(xiàn)目標(biāo)的手段或說管理的職能是計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制。其中，計劃工作表現(xiàn)為確立目標(biāo)和明確達到目標(biāo)的必要步驟之過程，即解決兩個基本問題：第一是干什么，第二是怎么干。組織工作是為了有效地實現(xiàn)計劃所確定的目標(biāo)而在組織中進行部門劃分、權(quán)利分配和工作協(xié)調(diào)的過程。領(lǐng)導(dǎo)工作就是管理者利用職權(quán)和威信施展影響，指導(dǎo)和激勵各類人員努力去實現(xiàn)目標(biāo)的過程?？刂乒ぷ靼ù_立控制目標(biāo)、衡量實際業(yè)績、進行差異分析、采取糾偏措施等。水土保持管理是指以國家行政機關(guān)為主的公共管理組織，通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等各種手段，做好各項水土保持工作的活動。水土保持監(jiān)督是水土保持管理的一項具體工作內(nèi)容，是水土保持管理的一種控制手段。監(jiān)督管理的概念監(jiān)督管理就是以國家行政機關(guān)為主的公共管理組織為實現(xiàn)行政目的，依據(jù)法律、法規(guī)或政府委托，代表國家對其職責(zé)管理范圍內(nèi)的活動進行監(jiān)督、檢查、控制、指導(dǎo)的活動，主要指行使行政許可、行政管理、行政執(zhí)法和檢查監(jiān)督等職責(zé)任務(wù)的活動。監(jiān)督管理屬于社會上層建筑范疇，是依法行政的一種表現(xiàn)形式，其經(jīng)費支出主要來自同級財政、行政性收費或通過行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。水土保持監(jiān)督管理，是縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件或政府授權(quán)，對所轄區(qū)域內(nèi)各類生產(chǎn)建設(shè)行為的水土流失防治以及影響水土流失防治效果的各項活動進行監(jiān)督檢查及處理的各項活動的總稱，包括實施水土保持行政許可、監(jiān)督檢查、行政處理、行政處罰等活動，是行政管理的具體體現(xiàn)。首先，水土保持監(jiān)督管理屬行政管理，是公共行政的有機組成部分，需使用國家的行政權(quán)力來維護基本建設(shè)領(lǐng)域的水土保持工作要求，以保護生態(tài)環(huán)境和公眾的利益，制裁違法行為。其次，水土保持監(jiān)督管理含有行政執(zhí)法的意思，各級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)代國家行使行政管理權(quán)，同時具有行政機關(guān)所享有的行政執(zhí)法權(quán)，可以依法管理，對違法行為進行行政處罰。最后，監(jiān)督管理屬于法定職權(quán)，各級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理職權(quán)不是任意擴大的，其權(quán)力應(yīng)是法律和國務(wù)院賦予的，不能超過法律和國務(wù)院所規(guī)定的職權(quán)違法行事。二、監(jiān)督管理的特征水土保持監(jiān)督管理除具有普遍意義監(jiān)督管理的基本特征外，還具有以下特征。目的公益性水土保持監(jiān)督管理的對象是公民、法人和其他組織違反《水土保持法》、《水土保持法實施條例》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，造成水土流失且未采取相應(yīng)防治措施，損害公共利益的行為。水土保持監(jiān)督管理既是一項社會公益性事業(yè)，也是一項綜合性很強的基礎(chǔ)性工作；既涉及到公共環(huán)境的保護，又涉及崩塌、滑坡、泥石流等公共危害的消除。通過督促相關(guān)責(zé)任人落實水土流失防治義務(wù)，而保護國家和人民的生命、財產(chǎn)和環(huán)境的安全。做好水土保持監(jiān)督管理工作不僅需要政府的高度重視，而且需要有關(guān)部門的大力支持和協(xié)調(diào)配合。主體特定性水土保持監(jiān)督管理權(quán)是一項專有權(quán)力，只能由縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構(gòu)來行使，其他任何國家機關(guān)、人民團體和個人都無權(quán)行使。同時，水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構(gòu)依法行使監(jiān)督管理權(quán)，獨立地對水土保持違法事件作出處理決定，不應(yīng)受到其他任何國家機關(guān)、人民團體和個人的干預(yù)而最終影響處理結(jié)果。權(quán)責(zé)統(tǒng)一性水土保持監(jiān)督管理活動是一種行政活動，具有權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》，水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構(gòu)是代表國家依法行使監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)，具有法律上意義上的合法管理地位。水土保持監(jiān)督管理活動，是運用國家行政權(quán)力的活動，在職權(quán)范圍內(nèi)依法作出的決定，具有法律所賦予的確定力、約束力和強制力等法律效力。另一方面，水土保持監(jiān)督管理是以依法行政為前提的。因此，水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員必須牢固樹立法制觀念，嚴(yán)格在法律的授權(quán)內(nèi)行使監(jiān)督管理權(quán)，認(rèn)真履行法定職責(zé)。操作規(guī)范性權(quán)力需要用規(guī)則加以制約和約束，監(jiān)督管理權(quán)作為權(quán)力的一種，也必須規(guī)范運行。規(guī)范化原則包括兩層含義：一是監(jiān)督管理部門行使監(jiān)督職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)和黨政紀(jì)條規(guī)，按照法律法規(guī)的精神實質(zhì)，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)開展監(jiān)督管理的各項活動；二是水行政主管部門和監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員要積極推動水土保持監(jiān)督管理工作的規(guī)范化、制度化和程序化進程。水土保持監(jiān)督管理的程序性特征是指監(jiān)督管理主體實施監(jiān)督管理行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。水土保持監(jiān)督管理一般程序為，確認(rèn)目標(biāo) → 實地察看 → 評價水土流失及其防治狀況 → 根據(jù)評價結(jié)果提出相應(yīng)處理意見。如果水土流失防治不能達標(biāo)，則需對被監(jiān)督對象提出整改措施，被監(jiān)督對象必須作出相應(yīng)答復(fù)或者按照程序作出回應(yīng)。如果被監(jiān)督對象在限定時間內(nèi)未作出回應(yīng)的，則可啟動訴訟程序。三、監(jiān)督管理分類從不同角度，監(jiān)督管理可以有不同分類方法。按時間劃分以切入監(jiān)督管理對象活動的時間為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督也被稱為預(yù)防性監(jiān)督，是指監(jiān)督管理對象開展某種活動之前的監(jiān)督檢查活動。如生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案評審，是水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)在生產(chǎn)建設(shè)活動開始之前，運用有關(guān)監(jiān)督技術(shù)方法，從合理開發(fā)、有效保護水土資源角度對生產(chǎn)建設(shè)項目的選址、水土資源保護等進行監(jiān)督，就屬于事前監(jiān)督。事前監(jiān)督的主要目的在于預(yù)先發(fā)現(xiàn)和糾正可能出現(xiàn)的問題，從而預(yù)防錯誤發(fā)生。事前監(jiān)督的主要優(yōu)點，在于可使監(jiān)督對象的活動發(fā)生之前及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在問題，減少失誤和損失。事前監(jiān)督的不足在于，監(jiān)督有時須通過估計和推測作出判斷，有可能導(dǎo)致監(jiān)督結(jié)果出現(xiàn)偏差。事中監(jiān)督是指在監(jiān)督管理對象的活動發(fā)生期間，對水土保持法規(guī)執(zhí)行情況進行的同步性監(jiān)督。事中監(jiān)督是一項經(jīng)常性的監(jiān)督工作，包括不定期檢查、抽查和定期回查等，目的在于發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。事中監(jiān)督的優(yōu)點在于確保計劃的各項水土保持措施及時落實，及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，盡可能減小影響和損失。事中監(jiān)督的局限性也是無法克服預(yù)期決策中的問題與不足。事后監(jiān)督是指對監(jiān)督對象活動的結(jié)果進行的監(jiān)督。事后監(jiān)督的主要目的在于確認(rèn)和評價監(jiān)督對象活動合理性，確認(rèn)相關(guān)責(zé)任的履行情況，分析問題，總結(jié)經(jīng)驗，為下一階段監(jiān)督管理活動提供參考依據(jù)。事后監(jiān)督的主要優(yōu)點在于具有鑒定性、證明性，便于為監(jiān)督管理工作提供反饋信息，有利于提高監(jiān)督管理質(zhì)量。但是，事后監(jiān)督也具有一定局限性，對已經(jīng)發(fā)生錯誤起不到防范作用。一般而言，只有將事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督有機結(jié)合，才能發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，達到理想效果。按主體層級劃分根據(jù)監(jiān)督管理的主體層級，可以將水土保持監(jiān)督管理劃分縣級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，部委和流域督察，多級別聯(lián)合監(jiān)督，多部門聯(lián)合監(jiān)督，委托監(jiān)督等?？h級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，分別簡稱為縣級監(jiān)督、市級監(jiān)督和省級監(jiān)督。部委督察主要是指中華人民共和過國水利部單獨或聯(lián)合其他部委組織實施的水土保持監(jiān)督管理活動。流域督察指由全國七大流域管理委員會組織實施的水土保持監(jiān)督管理活動。多級別聯(lián)合監(jiān)督，是指由不同級別水行政主管部門聯(lián)合組織開展的水土保持監(jiān)督管理活動。多部門聯(lián)合監(jiān)督，是指不同部門之間聯(lián)合組織開展的涉及水土保持內(nèi)容的監(jiān)督管理活動。委托監(jiān)督，是指上級部門委托下級部門組織開展的水土保持監(jiān)督管理活動。一般說來，縣級、市級、省級監(jiān)督較多開展日常監(jiān)督。而部委、流域督察則更多是就個別問題或?qū)ｉT方面開展的專題監(jiān)督，或者多部門、多級別聯(lián)合監(jiān)督。按監(jiān)督管理的對象劃分按監(jiān)督管理的對象劃分，可分為生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失防治的監(jiān)督管理和監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理兩類。其中，監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理指對各級水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構(gòu)以及工作人員的監(jiān)督管理，包括上級對下級機構(gòu)的監(jiān)督、對工作人員的監(jiān)督、對行政處理的監(jiān)督、對水土保持補償費的征收使用監(jiān)督等。對生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失防治的監(jiān)督管理，主要指施工過程水土流失防治的監(jiān)督管理和影響水土流失防治效果的各項活動的監(jiān)督管理，如對施工合同、設(shè)計文件、水土保持監(jiān)理、水土保持監(jiān)測等活動的監(jiān)督管理。按監(jiān)督管理的形式劃分依據(jù)監(jiān)督管理的形式，可劃分為例行監(jiān)督管理和專項監(jiān)督管理。例行監(jiān)督管理是指縣級以上水行政主管部門根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，按照事前約定內(nèi)容，對本轄區(qū)內(nèi)水土保持執(zhí)法情況開展的檢查。例行監(jiān)督管理的優(yōu)點在于監(jiān)督檢查的內(nèi)容全面，能反映監(jiān)督管理對象對水土保持相關(guān)法規(guī)貫徹落實的情況。例行監(jiān)督的限制