【正文】 過調(diào)查研究，結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際情況，根據(jù)工作需要，以《水土保持法》和其他相關(guān)法律為基準(zhǔn)，擬定配套政策與法規(guī)，制定實(shí)施水土保持監(jiān)督管理的規(guī)范性文件，建立健全水土保持監(jiān)督管理制度。對情況較輕的，可在征求當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上組織調(diào)解，處理水土流失糾紛。此外，還應(yīng)組織轄區(qū)內(nèi)有關(guān)水土流失防控試驗(yàn)研究，培訓(xùn)水土保持監(jiān)督管理和監(jiān)測監(jiān)督管理人員，提高監(jiān)督管理能力。行政法規(guī)一般用條例、辦法、規(guī)定等名稱。（5）規(guī)章包括部門規(guī)章和地方規(guī)章。如全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對法律的解釋。③行政解釋。1979年以來，中國的法制建設(shè)得到全面、迅速的發(fā)展。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。《行政訴訟法》第五十三條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。③特別法優(yōu)于一般法特別法優(yōu)于一般法原則，指同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，針對特定群體、特定領(lǐng)域、特定地區(qū)的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，特別規(guī)定的效力高于一般規(guī)定的效力。此外，水法、防洪法、環(huán)境影響評價(jià)法、公路法等相關(guān)法律也提及水土保持的相關(guān)要求，但均與水土保持法的規(guī)定相一致。如《河道管理?xiàng)l例》明確提出“在河道管理范圍內(nèi)，禁止棄置礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等”，以及《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》明確提出“禁止在大壩的集水區(qū)域內(nèi)亂伐林木、陡坡開荒等導(dǎo)致水庫淤積的活動(dòng)。規(guī)章（1）開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定1995年5月30日，水利部發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》（水利部令第5號），2005年7月8日為滿足新形勢下水土保持工作的要求，水利部發(fā)布《關(guān)于修改部分水利行政許可規(guī)章的決定》（水利部令第24號），對《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》做了修改。（4）水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定2006年12月18日，水利部發(fā)布《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（水利部令第28號）。經(jīng)濟(jì)特區(qū)廈門也出臺了關(guān)于水土保持的政府規(guī)章。此外，水利部還與鐵道部、原國家電力公司、原國家土地管理局、原國家有色金屬工業(yè)局、國土資源部、原國家煤炭工業(yè)局、原地礦部、交通部、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室等部門聯(lián)合發(fā)布了落實(shí)各行業(yè)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的多項(xiàng)規(guī)定。第三，要建立流域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作公告制度，每半年公告一次建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程實(shí)施情況、水土流失監(jiān)測情況和水土保持監(jiān)督檢查結(jié)果，褒優(yōu)貶劣。2005年5月26日，黃河水利委員會(huì)頒布《黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查辦法（試行）》，2006年3月21日，長江水利委員會(huì)發(fā)布《長江流域大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作用的性質(zhì)，可以將標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性和推薦性兩類。不同層次標(biāo)準(zhǔn)適用根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》的相關(guān)規(guī)定，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的效力和地位依次降低，但具體的要求卻依次升高。（3）對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)。分屬綜合技術(shù)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)量、管理、試驗(yàn)、儀器等8個(gè)類別。驗(yàn)收規(guī)范》（GB/T 157732008），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。此外，近期擬發(fā)布的還有《水土保持清潔小流域建設(shè)導(dǎo)則》、《水土保持施工監(jiān)理技術(shù)規(guī)范》等。1979年，水利部設(shè)立農(nóng)田水利局，下設(shè)水土保持處；1990年，水利部設(shè)立農(nóng)村水利水土保持司；1994年，水利部設(shè)立水土保持司。1988年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成立了長江上游水土保持委員會(huì)。陜西水土保持局設(shè)水土保持監(jiān)督執(zhí)法支隊(duì)專門負(fù)責(zé)全省水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。三、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)水土保持方案編制單位截止2009年10月，全國水土保持方案編制甲級資格證書持有單位共137家，乙級資格證書持有單位688家，丙級資格證書持有單位1067家。與此同時(shí)，水利部還每兩年更新一次方案評審專家?guī)?，現(xiàn)行有效的評審專家400多人。水土保持預(yù)防制度（1）規(guī)劃管理制度水行政主管部門通過編制規(guī)劃，統(tǒng)一部署安排水土流失防治工作，近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)結(jié)合，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相協(xié)調(diào)，促進(jìn)水土資源科學(xué)、合理使用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)。（3）荒坡地開墾許可制度根據(jù)水土保持法第十五條規(guī)定，開墾禁墾坡度以下、五度以上荒坡地，必須經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)；開墾國有荒坡地，經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)后，方可向縣級以上人民政府申請辦理土地開墾手續(xù)。1994年，水利部、國家計(jì)委和國家環(huán)保局根據(jù)水土保持法實(shí)施條例的規(guī)定聯(lián)合發(fā)布《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》（水保[1994]513號）文件，將水土保持方案審批納入基本建設(shè)程序，并作為環(huán)境影響報(bào)告書批復(fù)的前置條件。監(jiān)理監(jiān)測（1）監(jiān)測制度水土保持法第二十九條、水土保持法實(shí)施條例第二十三條規(guī)定了監(jiān)測和公告的要求，并對公告的內(nèi)容和主體作了明確規(guī)定。行政許可法第六十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任?？h級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施對水土流失防治情況的定期檢查，加強(qiáng)對企業(yè)事業(yè)單位水土流失防治工作的監(jiān)督管理，督促做好水土流失防治工作。水土流失重點(diǎn)防治區(qū)可以分為重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。預(yù)報(bào)的內(nèi)容主要包括：發(fā)生時(shí)間、發(fā)生地點(diǎn)、成災(zāi)范圍、影響強(qiáng)度。臨災(zāi)預(yù)報(bào)由縣級以上人民政府水行政主管部門提出，報(bào)同級人民政府發(fā)布。（2）資質(zhì)管理制度《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法》（水利部令第12號）、《水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》（水利部令第29號）、《關(guān)于將水土保持方案編制資質(zhì)移交中國水土保持學(xué)會(huì)管理的通知》（水保[2008]329號）等一系列文件，對水土保持方案編制、監(jiān)理監(jiān)測等的資質(zhì)管理做了詳細(xì)規(guī)定，包括資質(zhì)的取得、考核、降級或吊銷，以及不同資質(zhì)單位的業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容，他們保障了技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量，發(fā)揮了重要對作用。不僅各個(gè)部分總體上有規(guī)范性要求，而且，其中每一部分的內(nèi)容，也有相應(yīng)的規(guī)范性要求，這些規(guī)范性要求大多數(shù)是由法律規(guī)定的。二、基本要求基本原則 制作執(zhí)法文書，一般應(yīng)遵循以下基本原則： （1）態(tài)度要嚴(yán)肅。 （4）要講求效率。而一份執(zhí)法文書的中心思想，實(shí)際上是解決問題的具體意見，自然更必須鮮明突出，觀點(diǎn)集中。制作執(zhí)法文書要規(guī)范化，從文書的紙張、格式、事項(xiàng)、內(nèi)容、文字表達(dá)、簽名等都必須遵循統(tǒng)一嚴(yán)格的規(guī)范。在執(zhí)法文書中敘述案件事實(shí)必須忠于事實(shí)真相，以客觀事實(shí)為依據(jù)，堅(jiān)持實(shí)事求是的精神。首先要受到實(shí)體法和程序法的約束，其次文書制作還要履行一定的法律手續(xù)。從行政執(zhí)法文書的形式上看，它具有明顯的程式化特點(diǎn)。本單位無力治理的，由水行政主管部門治理，治理費(fèi)用由造成水土流失的企業(yè)事業(yè)單位負(fù)擔(dān)”。短期預(yù)報(bào)是指幾天到幾個(gè)月內(nèi)將要發(fā)生水土流失災(zāi)害預(yù)報(bào)。重點(diǎn)治理區(qū)是現(xiàn)有水土流失較重并集中連片、面積較大、對當(dāng)?shù)睾拖掠卧斐蓢?yán)重危害的區(qū)域，需集中開展水土保持綜合治理，在減少水土流失的同時(shí)，改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件。公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：水土流失的面積、分布狀況和流失程度；水土流失造成的危害及其發(fā)展趨勢；水土流失防治情況及其效益。明確縣級以上地方人民政府水行政主管部門的水土保持監(jiān)督人員，有權(quán)對本轄區(qū)的水土流失及其防治情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查。2006年12月，水利部發(fā)布《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（水利部令第28號），規(guī)定水土保持設(shè)施總投資200萬元以上的鐵路、公路、城鎮(zhèn)建設(shè)、礦山、電力、石油天然氣、建材等開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的配套水土保持工程，應(yīng)當(dāng)開展水土保持工程施工監(jiān)理工作。開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)（建設(shè)生產(chǎn)類項(xiàng)目），排棄的剝離表土、矸石、尾礦、廢渣等必須堆放在規(guī)定的專門存放地，不得向江河、湖泊、水庫和專門存放地以外的溝渠傾倒；因采礦和建設(shè)使植被受到破壞的，必須采取措施恢復(fù)表土層和植被，防止水土流失。截至目前，北京、河北、陜西、青海、寧夏、山西6個(gè)省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布了實(shí)施封山禁牧的決定，全國27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的136個(gè)地、市和近1200個(gè)縣實(shí)施了封山禁牧，國家水土保持重點(diǎn)工程區(qū)全面實(shí)現(xiàn)了封育保護(hù)，全國共實(shí)施封育保護(hù)面積72萬平方公里，其中有39萬平方公里的生態(tài)環(huán)境已得到初步修復(fù)。（2）陡坡禁墾制度陡坡禁墾制度，主要是指禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。監(jiān)督管理制度是對一定監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、各種監(jiān)督管理原則和監(jiān)督管理方式的規(guī)范化，它包括在什么范圍內(nèi)，對什么樣管理問題，采取什么樣程序來實(shí)施監(jiān)督管理及對水土流失防治活動(dòng)監(jiān)督管理必須遵循的準(zhǔn)則作出的規(guī)范化規(guī)定。驗(yàn)收評估單位2008年，水利部公布了16家單位作為開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評估單位，參加水土保持司專門培訓(xùn)的人員約500人。監(jiān)督管理人員水土保持監(jiān)督管理人員應(yīng)具備一定的政策理論水平，并熟知公共法律和水土保持法律知識，以及其他法律法規(guī)規(guī)定的條件，且具備正常履行水土保持監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)的身體條件。二、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)水利部水土保持司監(jiān)督管理處具體負(fù)責(zé)全國水土保持監(jiān)督管理工作，7個(gè)流域機(jī)構(gòu)水土保持局的監(jiān)督處或者水土保持處（監(jiān)督科），協(xié)助管理本流域內(nèi)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。目前，水土流失比較嚴(yán)重的地縣，均在當(dāng)?shù)厝嗣裾姓鞴懿块T成立了專門的水土保持機(jī)構(gòu)。（2）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)①鐵路建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(TB 105032005,J 4502005)，2005年4月25日發(fā)布并實(shí)施。技術(shù)規(guī)范》（GB/T ～），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。規(guī)劃通則國標(biāo)GB/T15772~1995水土保持工程項(xiàng)目建議書編制規(guī)程行標(biāo)SL4472009水土保持工程可行性研究報(bào)告編制規(guī)程行標(biāo)SL448－2009水土保持工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)程行標(biāo)SL449－2009水土保持綜合治理已有國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，國家鼓勵(lì)企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部適用。（1）對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定國家標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性國標(biāo)（GB）和推薦性國標(biāo)（GB/T）。該文件經(jīng)協(xié)商一致制定并經(jīng)一個(gè)公認(rèn)的機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。同時(shí)，要求各級水行政主管部門要建立開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理數(shù)據(jù)庫，準(zhǔn)確掌握開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目審批、開工、驗(yàn)收的數(shù)量和水土保持方案實(shí)施情況。2009年3月25日，水利部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作的意見》（水保[2009]187號），明確了監(jiān)測的內(nèi)容和重點(diǎn)，規(guī)范了監(jiān)測的分類、方式、手段和頻率，提出了監(jiān)測報(bào)告、公告等一系列管理要求。（2）水土保持方案管理類水利部、國家計(jì)委、國家環(huán)保局于1994年聯(lián)合發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》（水保[1994]513號）。該辦法將監(jiān)理單位資質(zhì)分為水利工程施工監(jiān)理、水土保持工程施工監(jiān)理、機(jī)電及金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備制造監(jiān)理和水利工程建設(shè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)理四個(gè)專業(yè)。多個(gè)條款均提及了開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)測問題。27個(gè)省會(huì)城市中，哈爾濱、長春、石家莊、呼和浩特、太原、南昌等7個(gè)城市出臺了實(shí)施水土保持法的地方性法規(guī)。（4）開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定在水土保持法頒布之前的1988年9月1日，國務(wù)院以國函[1998]113號文件批準(zhǔn)并授權(quán)國家計(jì)委和水利部聯(lián)合發(fā)布《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙地區(qū)水土保持規(guī)定》，就晉陜蒙接壤地區(qū)（山西省河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣，陜西省神木縣、府谷縣、榆林縣，內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗、達(dá)拉特旗和東勝市）的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。層次越低，法律效力越低。該原則的適用，以新法生效實(shí)施為標(biāo)志，新法生效實(shí)施后準(zhǔn)用新法，新法實(shí)施前包括新法公布后尚未實(shí)施這段時(shí)間，仍沿用舊法，新法不發(fā)生效力。上位法優(yōu)于下位法原則，又稱為“高一級的法優(yōu)于低一級的法”，是確立不同位階法律規(guī)范之間的法律適用規(guī)則。為了解決“法律沖突”問題，在司法實(shí)踐中往往依據(jù)以下原則來確定法律適用：①上位法優(yōu)于下位法憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。指未經(jīng)授權(quán)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民個(gè)人對法律規(guī)范所作的沒有法律效力的解釋。其一是審判解釋，是指最高人民法院在審判工作中對具體應(yīng)用法律的有關(guān)問題所進(jìn)行的解釋。正式解釋又稱有權(quán)解釋或官方解釋，是指國家機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)所作的有法律效力的解釋。較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。法律可分為基本法律和基本法律以外的其他法律兩種，基本法律是規(guī)定調(diào)整社會(huì)生活中重大社會(huì)關(guān)系的基本原則和基本制度。借助于水土保持監(jiān)測單位的力量來了解水土保持方案實(shí)施的具體效果。并對水土保持方案的實(shí)施情況以及水土保持補(bǔ)償費(fèi)的繳納情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，力爭將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。行政手段通過對所轄區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查、限批方案、停批方案、向有關(guān)單位提出處理建議、表彰先進(jìn)、向社會(huì)通報(bào)批評等方式，督促生產(chǎn)建設(shè)單位通過落實(shí)水土保持要求來遵守水土保持法律法規(guī)要求?！端帘３址ā芬?guī)定：縣級以上地方人民政府水行政主管部門的水土保持監(jiān)督監(jiān)督管理人員，有權(quán)對本轄區(qū)的水土流失及其防治情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查。職權(quán)法定是監(jiān)督管理機(jī)關(guān)和監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員行使權(quán)力的第一要義，意味著法律、法規(guī)、規(guī)章未授權(quán)的，監(jiān)督管理主體不得為之。公開原則包括兩個(gè)方面：一是向公眾披露監(jiān)督管理的有關(guān)信息資料，即水行政主管部門及其監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)、真實(shí)、充分和完整地向社會(huì)公開監(jiān)督管理的職權(quán)范圍、工作程序、聯(lián)系方式等。第二節(jié) 水土保持監(jiān)督管理指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則一、指導(dǎo)思想以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)水土保持法律法規(guī)，堅(jiān)持保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，按照生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的要求，積極引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范管理，實(shí)行分類分級和屬地管理，以縣級為重點(diǎn)，建立健全水土保持配套法規(guī)體系和監(jiān)督管理體系，充分發(fā)揮各級水行政主管